加强社会法治 建设“一流法治城市”

罗思

党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出战略部署，明确提出“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”，站在“促进国家治理体系和治理能力现代化”的高度，对法治建设和社会治理同时提出了更新、更高的要求，全面推进依法治国必须把加强社会法治放到更加突出位置，以更加积极的姿态，主动推进社会法治建设。社会法治是指通过法律实现对于社会生活和社会管理领域的全面调整，用法律界定社会主体的权力边界，规范各社会主体的行为，保障各社会主体循法而为、依法而治。简而言之，社会法治就是通过法律、运用法治的思维和方式来协调社会关系，化解社会矛盾，实现社会发展。

改革开放以来，深圳经济特区整体经济实力和市民生活水平迅速提升，但相比经济建设方面的巨大成就，社会建设相对滞后。特别是近年来，随着社会分层的日益复杂和贫富差距的扩大，公民权利意识的增强导致各个社会阶层和利益群体的政治、经济和社会利益诉求不断增多，因利益诉求受阻而采取过激行为的事件也不断增多，社会矛盾呈现加剧化态势，社会风险不断增大。可以说，社会法治是当前深圳法治建设的薄弱环节，是“一流法治城市”建设中的一个短板和重中之重。加强社会法治建设，既是当前贯彻落实十八届四中全会精神的具体举措，也是深圳全面深化法治、推进“一流法治城市”建设的固本之举和必然要求。

一、当前深圳社会法治方面存在的问题

（一）法治思维欠缺，重行政和经济手段，不善用法律手段化解社会矛盾

法治思维欠缺，既体现于部分领导和干部，也存在许多普通民众中。表现在：一是部分领导和干部片面认为加强社会管理就是加大管理力度，随意将“维稳”扩大化和盲目化，头痛医头、脚痛医脚，甚至为了维持稳定不惜侵害民众利益。二是一些民众不依法表达诉求，习惯遇事找政府，权利意识觉醒与维权理性不足之间矛盾突出，许多民众一方面渴望用法律来保护自己的利益，另一方面却不满法律程序上的种种限制；一方面认为他人违法侵害自己权益，另一方面自己却坦然违法；一方面以法律为武器，另一方面却容易以极端方式维权。

（二）社会管理法律体系不完善

与较为健全、完善的市场经济相比，深圳的社会管理相对滞后，相关的社会管理法律体系也存在较大法律空白，不能有效应对新的社会问题和回应社会需求。具体表现在：一是一些社会管理领域还不同程度地存在着无法可依问题，缺乏相应的社会法律规范；二是社会管理部门法之间缺乏协调，系统性不强，有些法律规定内容相抵触或者不够衔接、操作性差；三是法律对侵害行为的威慑作用不够，社会违法成本低，导致食品安全、环境保护等问题突出；四是公众参与社会治理的相关法律制度、机制还不健全，渠道较少，参与方式单一，信息不对称；五是缺乏制度化的社会利益诉求表达渠道和平台。虽然我国宪法、立法法、选举法、信访条例等对公民利益诉求表达有原则性规定，但现行法律对社会利益表达缺乏法定程序的具体规定，同时对社会利益表达受阻时，也缺乏法定的救济措施。

（三）对社会组织的监管不足

一是在监管理念方面，尚未走出过去重入口管理、轻日常管理的传统模式。二是现行法规缺乏对社会组织的信息、财务公开制度等方面的明确规定，特别是规范社会组织收费行为的法规滞后，对违规收费行为进行处罚的依据不完善，缺乏行之有效的收费管理和财务监督制度。有的社会组织违反非营利组织会计制度，存在凭证账簿不完善，会计核算不规范，未按规定设置账簿，费用支出不规范等问题。有的社会组织借评比、达标、表彰等活动之机，向参与的企业或组织收取费用。有的社会组织违规变相开展营利性经营活动，获取非法收入。三是缺乏专业和统一的执法力量，外部监管力量薄弱。社会组织违章经营、违规办事和违法活动时有发生，甚至一些社会组织发起人受利益驱使，存在被境外势力渗透的现象。对社会组织的违规违法行为，在监管上还存在信息不畅、监管不力、处罚不严的现象。

（四）网络社会管理有待规范

随着互联网的高速发展，互联网成为反映社情民意的重要渠道。相对于网络技术和网络社会的超快速发展，目前我国针对网络社会的法律体系建设和部门性监管都明显滞后，网络空间有害信息泛滥，不法分子和境外势力通过网络制造舆论导向和进行意识形态渗透等问题凸显，因网络引发的社会问题不断涌现。特别是借助互联网快速便捷的传播通道，网络谣言、网络诽谤、人肉搜索等网络侵权行为不断出现，网络隐私权保护成为突出的社会问题。

二、加强社会法治建设的对策建议

加强社会法治建设，从根本上就是要以不断扩大和有效保护公民权利为基本进路，把法治思维确立为各级政府和广大干部的基本思维模式，把法律手段作为社会治理最基本的手段，通过法治来统筹社会力量，实现社会发展。实现所有社会主体都循法而为、依法而治，在法治下平衡利益，在秩序中求得发展。

（一）健全法律体系，以法律平衡社会利益，有效保护公民各项权益

把保障人民群众合法权益作为法治建设的出发点和落脚点，建立健全权利平等、机会平等、规则平等的社会管理法律制度。首先要完善社会民生法律保障，对那些已经难以适应新形势，甚至可能阻碍社会建设与发展的法律法规，及时进行修改完善，使法律法规之间相互配套衔接、协调一致。当前尤其要通过完善居民养老、医疗、失业、工伤、生育保险及住房保障制度，扩大法律保护覆盖面，以法律的形式促进社会财富在区域、行业、群体和个人之间的占有和使用方式更加合理，使公共财政在社会福利、社会保障、基本公共服务等方面更好地惠及于民，从源头上解决群众最关心、最直接、最现实的权益保障、公平正义和社会治安问题，着力解决市民就业、居住、就医、子女教育等困难，最大限度地保护市民的各项权益。

其次，要加大对社会弱势群体的关怀和保护，着力消除社会不平等和歧视性的政策规定，促进社会公平正义。特别是要完善公益事业捐赠和社会救助等法律，加大社会捐赠和社会救助力度，简化救助程序，提高救助效率，在法律上为社会弱势群体提供最低生活保障、廉价住房、低价医疗等全方位的社会救助。

再次，政府要在法治的框架内进行社会管理，防止以公共利益或社会利益为理由而限制或剥夺公民权利。一方面通过法律逐步还权于市场，实现社会资源配置主要由市场机制完成，实行市场化运作，防止以公共利益的名义与民争利；另一方面通过法律逐步让权于社会，尊重公共自治，着力探索通过制度化的购买服务等方式鼓励多元主体提供公共服务。同时，进一步完善基层自治组织立法，提高社区自治水平。

（二）着力构建多元共治的法律框架，依法协调和化解社会矛盾

重点是要运用法治的方式来协调社会关系，形成有效的法律机制，使社会运行和谐有序，政府管理协调高效。一是政府政策的制定要实现公众参与、多方协商和透明化决策。不断创造条件，扩大公民参与，使公民参与经常化、制度化、规范化，让公民有足够的渠道和平台，不断向行政机关提出建议和意见。特别是在涉及公众利益的重大行政决策方面，出台规定明确政府必须通过听证、协商、辩论、谈判等渠道，直接听取公民的意见。二是拓宽并畅通群众利益表达和权益保障机制，为不同利益诉求主体提供充分、畅通的表达渠道，使公民的权利主张切实得到表达和尊重。同时进一步拓宽社情民意的表达渠道，通过新闻媒体、网络、电子政务等多种方式拓宽利益表达渠道。三是完善社会矛盾纠纷解决机制。推广人民调解“福田模式”，加强基层人民调解室和人民调解员建设，发展专业性、行业性人民调解组织，健全由人民调解、行政调解、司法调解相衔接的大调解体系。四是提高社区法治化水平。坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，健全社区治理体系，深入推进社会建设“风景林工程”和“织网工程”，不断改进和完善社区治理方式、优化社区治理流程，提高社区法治化水平。

（三）加快构建公共法律服务体系建设，夯实社会法治基础

一是健全法律服务网络，拓展法律服务领域。加快深圳“半小时法律服务圈”建设，制定规划方案，确定重点建设项目。率先探索实行政府和人民团体、事业单位公职律师制度。通过政府购买等方式推动律师进入机关、事业单位和社区担任法律顾问，开展法律服务。推动公证服务拓展延伸，为旧城改造、重点工程项目建设的征地拆迁等工作办理证据保全公证，为困难人群提供公证法律援助服务。推动司法鉴定为民利民，为经济困难、确需进行司法鉴定的法律援助对象或司法救助对象提供司法鉴定援助，为人民调解和群体性事件争议解决提供司法鉴定服务。推动基层法律服务公益便民，引导基层法律服务站为社区提供法律援助等公益性法律服务。

二是完善法律援助体系，努力实现有援必援。进一步完善市、区两级特别是区级法律援助机构的工作机制，鼓励设立社区法律援助机构。扩大法律援助惠及面，加大对老年人、残疾人、未成年人、低收入家庭、下岗失业人员、外来务工人员等社会弱势群体的法律援助力度。完善法律援助与劳动仲裁、司法救助的应急衔接机制，加强与工、青、妇、残、信访等部门的沟通协作，实现各部门之间法律援助资源的互通共享，形成覆盖到最基层的法律援助工作体系和“全市受理、就近服务”的工作机制，保证法律援助质量与效率。进一步扩大法律援助补充事项范围，精简审批环节、优化工作流程，通过直接受理、网络受理、电话受理、信函受理和接访受理等多种形式受理法律援助申请。

三是加强法律职业共同体建设，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化。加大法律人才培养，注重挖掘和培养法律服务人才资源，积极为优秀法律人才引进、法律人才培养和法律服务人力资源的整合等提供支持。加强法律职业培训和终身化的法律继续教育，整体优化和完善应用类、学术类、辅助类法律人才之间的比例结构，加强法律志愿者和法律辅助类技术应用人才的培养工作。完善法律职业准入制度，探索在市人大或市委政法委设立独立机构，吸收法学专家和律师参加，负责法官、检察官的遴选和违规惩戒工作。建立法官、检察官和律师互相配合、互相尊重、互相监督的工作机制，推进职业平等互尊，强化业务配合协作，促进交流沟通，实现信息资源共享。进一步规范法官、检察官与律师相互之间的关系，杜绝办理“关系案”、“人情案”、“金钱案”。支持律师依法执业，保障律师执业权益。广泛动员社会力量积极参与公共法律服务，努力实现城乡公共法律服务体系组织形式的多样化和服务主体的多元化。

四是加强公共法律服务财政保障。将聘请公职律师、政府法律顾问所需经费列入财政预算，逐步扩大政府购买公共法律服务项目。同时，探索设立公共法律服务基金，由司法部门提出服务项目，制定服务标准，凡是达到公共法律服务数量和质量，取得社会效果的法律服务组织，由司法部门向基金会申请经费给予资金支持。

（四）发挥社会组织作用和依法监管社会组织，促进社会依法自治

社会组织具有直面社会需求、均衡群体利益、协调社会关系、积累社会资本的重要功能，在公益慈善、社会救助、扶贫开发、教育培训、医疗卫生、环境保护、社区建设、劳资关系等诸多社会领域中发挥着日益重要的作用，能有效提高社会自治能力，改善民生，维护安定团结，已经成为社会公平、社会和谐和社会进步的重要力量。截至2014年6月30日，深圳市共有社会组织7484家，其中社团组织3665家、民办非企业单位3720家、基金会99家，从业人员超过10万人。加强社会法治建设，必须根据新形势的要求,既注重发挥社会组织作用，又加强对社会组织的监管。一是健全社会组织的法律、法规体系，从制度上支持和规范社会组织的发展，扩大其生存发展空间，对社会组织开展的公益性服务给予政策和资金扶持。二是加强社会组织执法队伍建设，加大执法力度，加强对社会组织的违法行为查处。三是促进社会组织贯彻“公开透明”原则。把社会组织的公开透明程度作为政府进行购买服务等财政支持时的重要考量指标，如果社会组织接受政府购买服务后不愿意公开信息，政府有权解除合同。四是强化社会组织内部自律机制，强化社会组织从业人员职业道德，提高其思想觉悟和业务水平。

（五）加强网络治理，依法管理虚拟社会

加强网络虚拟社会的法治化管理，促进依法管网、依法办网、依法上网，全面推进网络空间法治化。一是用好特区“两个立法权”，加快互联网治理地方性立法进程。进一步健全相关法律法规，着力推动现有法律法规向网络空间延伸。近年来，国家先后颁布了《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》、《互联网信息服务管理办法》、《互联网新闻信息服务管理规定》等一系列互联网管理法律法规，要以这些相关法律法规作为框架，充分利用深圳的“两个立法权”，细化相关法律法规，有效保障国家、企业、个人的信息安全和基本网络权利，规范电子政务活动，解决网络管理的部门化倾向和多头治理现象，划清禁止性规范和义务性规范边界，确保互联网管理有法可依，为规范我国互联网管理探路。

二是充分发挥深圳互联网产业优势，依托先进的网络技术和装备，以网管网。深圳互联网企业集中，互联网产业是重点扶持的战略性新兴产业之一，要充分利用这个优势，进一步加大对互联网产业的扶持力度，前瞻性拟定互联网行业标准和技术法规，重视和支持对网络安全技术的研究和开发，加大利用网络技术保护网络信息系统、网络信息资源，依托先进的网络技术和装备，推进公共信息网络安全防御系统建设，加强对互联网关键技术的研制和改进，保障网络畅通运行，实现以网管网。

三是推进网络管理的法律机制建设。从法律上明晰相关部门网络管理职责，科学界定政府部门、网络服务商、网络媒体和网民的权利义务，既在网络传播过程中保护网民的权利,保护网络传播表达自由不受侵犯,同时又规制并限制网民在网络传播过程中侵犯或影响他人和组织的合法利益,做出危害性的行为，实现网络健康发展，网络运行有序。

四是加强网络执法，整治净化网络环境。坚决打击网络暴力、色情、欺诈等犯罪行为，对传播虚假信息以及违法信息以盈利的网媒建立相关的惩处机制。以完善网站举报工作为抓手，推进网民参与网络空间治理，形成政府、社会、网民共建共享良好网络生态的局面。深入开展“网络非法公关”与“网络谣言”等专项整治行动，查办一批涉网犯罪的典型案例，不断净化网络空间。

五是加强网民和网媒的法制教育。以社会主义核心价值体系引导网络舆论方向，引导网民遵法守法，培养网民法律素质，促进依法上网。