新常态下地方政府应急管理机制重塑的路径选择

李永清

地方政府是应急管理的第一现场、第一防线，在国家应急管理体系中处于基础地位。我国高度同构的多级单一应急管理机制模式，强调应急管理的统一性而忽视了不同层级和不同地域的多样性，强调中央的权威性而忽视了地方的能动性，制约了应急管理体系的运行质量。因此，有必要从理论和实践上厘清国家与地方应急管理机制的区别与联系，深入探讨地方应急机制建设的路径，以回应地方应急管理的实践要求。

一、高度同构的多级单一应急机制模式的特征及负效应

（一）特征

“高度同构的多级单一应急机制模式” 是关于当代中国中央、省、市、县、乡五级政府间应急管理机制总体特征的一个理论概括，其具体表现如下：

一是应急机制“自上而下”构建。中央政府和地方政府之间是非对称的相互依存关系，在应急机制设计、建设方面，中央政府一竿子插到底，地方政府必须无条件服从中央政府的指令安排。但是我国幅员辽阔，各个地区异质性很强，中央政府缺乏准确的地方性知识，难以有效掌控地方层面的突发事件。

二是应急机制依托的预案、体制、法制的“一般化”。应急预案的高度雷同。有些地方预案过度模仿国家预案，在框架结构、内容要素、具体文本等方面存在高度雷同甚至相互抄袭的情况，接地气不够，缺乏基于实际情况的风险分析、脆弱性分析和应急资源的统计，“上下一般粗、左右一样平”，以致“应急预案应不了急”。

应急管理体制的高度一致。首先，职责同构。五级政府应急管理的工作大体一样。除了少数突发事件（如全国性突发事件）专有事权属于中央政府之外，地方政府所拥有的事权几乎是中央政府的“克隆”、缩影或翻版。职责同构导致不能合理地划分各自的管理权限和责任范围，一些应急事务，甚至存在着五个层级的职能部门共同管理的情况。往往是遇到好处相互争，出了事情相互推托责任。其次，机构复制。各级政府均成立了应急办，且多由政府值班室演变而来。地方政府的应急办与国家应急办一样，级别低、权威性不够，在政府机构中属弱势机构；其职责也相同，即综合协调和信息枢纽，在履行这两项职责时，由于缺乏决策和资源调动、整合等权力，常常心有余而力不足。

应急法制过于原则化。对中华人民共和国中央人民政府门户网站所载“应急管理”的“法律法规”进行统计，我国目前已经制定了基本法一部，即《中华人民共和国突发事件应对法》，涉及自然灾害类应急法律法规20部，涉及事故灾难类43部，涉及公共卫生事件类11部，涉及社会安全事件42部。这些法律法规在内容上较为原则、抽象，缺乏具体的实施细则、办法相配合。

三是应急机制的空心化、同质化。关键要素缺乏，空心化倾向明显。应急机制的主要功能就是确定各种工作程序，并转化为实施时方便使用的清单、地图、图表，通知人员的机制，获取和使用设备、用品和车辆的过程，获得互助协议和援助协议的方法。但是，很多应急机制脱离具体场景泛泛而谈，没有构造出具体的管理流程和工作流程,缺乏可操作性。

定位不准，同质化倾向明显。我国是通过制定和下发通用框架指南作为统一模板来强力推进应急机制建设的，不可避免地出现标准化的模板不适应差异化的属地情形的问题。各地根据上级所下发的标准化模版的内容规定和格式要求“照猫画虎”、“依葫芦画瓢”，结果，各个行政层级的应急机制建设的思路和内容大同小异，规定动作多，自选动作少。

（二）负效应

一是应急主体错位，中央和地方政府“两个积极性”发挥失衡。中央政府越位，积极性过度发挥。全国性的突发事件处置，中央政府是主角；地区性的突发事件处置，地方政府是主角。但实际情况是，地区性突发事件发生时,本应作为应急管理主角的地方政府把所有的行动都指向中央，甚至希望中央政府将应急管理全部承担，忘记了自身的责任和义务。同时，本应发挥辅助作用的中央政府也把自己作为应急管理主角，不得不派出由多部门官员参加的国务院工作组前往事件发生地统一协调、组织、指导，甚至牛刀宰鸡，动员国家力量如泰山压顶般处置突发事件。由于中央政府难以把握应急管理的适度性原则,造成对突发事件的过度反应、过度动员，管理成本的浪费以及对社会公民的过度强制。[1]

地方政府缺位，积极性发挥严重不足。地方政府作为突发事件损失的直接承受者，本应有充分发挥积极性的冲动。但是，在高度同构的多级单一应急机制模式中，地方属地化管理责任和授权相对不足，地方政府滋长了依赖中央政府的倾向，“等、靠、要、看”思想严重，束缚了地方政府满足区域居民公共安全需求的手脚。

二是地方政府把责任和风险转嫁给中央政府，导致应急机制软化运行。在面临上有中央政府问责、下有公众批评质疑的情况下，出于对自身政治前途的担忧和责任规避的考虑，一些地方政府往往采取转嫁应急管理的责任和风险的策略，出现了地方保护和虚假治理。例如，地方政府对于当地的情况当然比中央政府更有信息搜集的优势，容易建立本地的信息收集报告机制。但一些地方官员从自身政绩出发，常常以“维持政府形象”、“维持地方稳定”、“防止公众恐慌”为借口，对于信息往往瞒报、虚报、迟报。这样一种规避策略行为往往导致错失最佳的应对时机。

二、新常态呼唤应急管理机制构建应有新认识

当前，我国经济社会政治进入新常态发展阶段，应急管理机制构建要主动适应新常态，尽快转变旧常态下的旧认识。

（一）差异性更加凸显

“地情”是构建地方应急机制的现实基础，它内在地决定了地方应急机制的特点、形态和发展方向，也是区别国家应急机制同地方应急机制的基本依据。

一是地方政府与中央政府应急管理面临问题的差异。面临的风险和突发事件不一样。中央政府面临的是区域性或全国性风险，是大风险，地方政府面临的是本地风险，是小风险。我国的突发事件分四大类一百多种，中央政府需要全部面对。地方政府面临的突发事件有鲜明的地方色彩，例如，就深圳来说，自然灾害主要是台风，公共安全事件涉及群体性事件、绑架案例比较多，事故灾难以海事事故、生产防火、食物中毒较多。

二是地方政府与中央政府应急管理的职能差异。职能范围不一样。中央政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能不仅适当，而且义不容辞。经济调节和市场监管领域，地方政府作为的空间相当有限，社会管理和公共服务领域，才是地方政府大展身手之处。突发事件之所以发生，在某种程度上是与地方政府提供公共物品的缺失或质量的粗劣相关，与地方政府社会治理的水平相关。

职能定位不一样。中央政府履行领导、指挥、监督之责，并不直接处理具体的突发事件，除非发生特别重大的突发事件，需要国家直接出面应对。地方政府主要负责执行性事务和具体管理工作。

（二）市场化更加凸显

高度同构的多级单一应急机制模式是计划经济体制下资源配置方式的必然要求。在计划经济体制下，中央政府将资源垂直分配，这一纵向系统的运行要求上下层次之间控制相对严格，要求分层分口的对应机构体系来支撑，从而衍生出上下级同时追求对等对口的管理体制机制。

在确立实行以市场为资源配置的决定性方式之后，高度同构的多级单一应急机制模式的基础会发生根本性变化。随着市场经济的发展，地区间的经济和社会结构的同构性在很大程度上被打破，不同地区间的异质性大为增强。而且这些差异还将随着市场化进程的推进而逐步扩大。地方政府面临着各自不同的发展和管理实践，迫切需要寻求不同的管理体制机制，其结果是使全国性的高度同构的单一管理结构失去基础。

（三）更加凸显法治化

依据《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》 制定的国家应急管理行动程序，基本上还是以事件属地政府为主的应急策略，从先期处置，到应急响应，再到最后的善后处置基本上都是由地方政府主导，国务院有关部门主要提供指导和支持。然而，实践中属地管理为主的原则并没有完全落实。

党的十八大以来，新一届中央领导集体将属地管理为主的原则付诸实施，强调应急管理要按照就近管理和就地管理的原则，充分发挥好地方党委政府“第一响应者”和“第一责任人”的作用。在甘肃岷县漳县地震、东北洪灾、四川芦山地震、云南鲁甸地震等事件发生后，中央主要领导改变了以往事件发生后第一时间亲赴现场指挥的习惯性做法，而是授权地方全权进行处置，中央给予必要的帮助。

（四）更加凸显国际化

一是应急管理是地方政府的基本职能。为了将“自己的地方自己保卫”的理念落地生根，日本近几十年不断修改和完善法律中关于地方和基层应急管理的条款。例如，1995年阪神地震发生后，日本国会修改了《灾害应对基本法》，对地方提出了更高要求：各个地方政府必须有一定的物资储备，东京都必须每年按照在本年度的前三年的地方普通税收额平均值的千分之五作为灾害救助基金进行累积。

二是分级响应。《美国国家突发事件管理系统（NIMS）》根据事件复杂性，如影响范围和严重程度等，制定了一套五级国家威胁预警系统，用绿、蓝、黄、橙、红五色分别代表从低到高的五种危险程度，根据不同的等级确定不同的应对主体及各个层级的应对举措。第五级为最轻微的事件，第一级为最严重的事件。第五级和第四级影响范围为市县，由当地政府（县和市等）负责；第三级影响范围为州一级或者大城市，由州政府指挥协调处置；第二级和第一级影响范围为州一级或者国家层面，由州和（或）联邦政府协同处置。

三是处理中央与地方应急机制建设的三个原则。以地方为第一位原则。在先进国家，地方政府、非政府组织和个人被誉为公共安全职能履行的三驾马车，而地方政府则是三驾马车中的领跑者。先进国家政府应急管理大体上可分为美国模式和日本模式，均把地方政府作为应急管理的操作主体。[2]

美国模式的总特征为中央协调，地方负责，强调的是必须遵从首先利用州与地方资源的原则，地方政府应当承担第一位的责任。日本模式的总特征为中央制定对策,地方政府具体实施。

以地地互助为第二原则。美国各州之间或地方政府之间普遍存在着应急互助协议而且得到了法律认可。例如，在2005年“卡特里娜飓风”的应对中，与路易斯安娜州毗邻的密西西比州和佛罗里达州都主动提供帮助。日本“中央——都（道、府、县）——市（町、村）”三级应急体制中，地方政府之间的互助协议也非常普遍，其中东京都就与附近的7个都市县签订了多项72小时相互援助合作协定。一旦东京发出援助请求,签订协定的都市县都会及时提供救援。如果灾害使东京整个系统瘫痪,而无法与外界取得联系的时候,根据协定,周围其他大城市在没有得到东京的求援时,可以自主出动救援。目前所有的都、道、府、县都签订了72小时相互支援协议，90%以上的市町村签订了相互支援协议。[3]

以央地互助为第三原则。在美国，动用联邦政府的资源，需要总统作出宣告，所有要求总统作出宣告的请求必须由灾害事件所及州的州长提出。一般来说，联邦政府除了指派国民卫队援助之外,州或地方政府在紧急事态应对方面几乎是独撑。如果发生重大突发事件，应急产生的费用才主要由联邦政府承担（一般可达75%以上甚至全部），州一级政府只需承担少量费用。

三、应急管理机制重塑的“地方路径”

（一）中央和地方同时发力，改革高度同构的多级单一应急机制模式

一是国家对应急机制纵向关系的设计实行重心下移。应急机制纵向关系的设计不再立足于如何实现中央政府对地方政府的控制与管理，而应该将这一关系由压力型向合作型转化。只有把地方应急机制牢牢定位为对地方差异性的尊重和能动性的发挥，纵向维度的政府应急管理能力才能真正得以提升。

逐步使中央和地方应急机制的权责关系，走向可操作的法制化轨道。这是突破模式的前提和关键。《中华人民共和国突发事件应对法》的相关规定只是简略表达了国家构建中央和地方应急机制权责关系的考虑，目前还没有这方面的专门法律。中央和地方应急机制的权责关系必须超越目前临时性、随意化的桎梏，以法律的形式清晰规定双方之间的责任与分担。

明确中央和地方应急机制建设的职责配置。考虑到中央与地方事权划分的一般规律，除了个别涉及外交、军事、国家安全等重大突发事件外的应急管理均属于地方性公共产品，应由地方政府提供。除了极个别的跨流域、传染性突发事件会表现出跨省级区域的外部效应外，大多数可以在省级政府内处理。对于大部分灾难事故，通常可以限定于地市一级政府独立管理。对于绝大多数的自然灾害，尽管可能波及多个行政区域，但由于通常不会造成外部影响，所以仍然是以当地政府直接管理为最有效率的方式，中央可以适当向地方政府下放灾害管理权限。

营造一种鼓励地方积极改革创新应急机制的氛围。鼓励地方政府在应急机制建设中敢于负责、敢于决策，只要符合当地的整体利益，不与国家的法律相违背，具体的机制建设，地方政府可以大胆探索。鼓励地方政府加强对创新型机制的研究、评估与总结，对于一些行之有效的机制予以推广。

二是地方应大胆探索创新应急机制。改变地方应急机制是国家应急机制的简单复制理念。地方政府要对本地应急机制改革的指导思想、基本思路和目标等高端性问题进行顶层设计和战略策划，提出改革路线图和时间表，推动地方应急机制建设。

以规划引领应急机制建设。把应急机制建设作为战略任务，组织力量系统研究本地应急机制建设的现状和实践需求，借鉴国内外应急机制建设的做法，就应急机制建设作出战略性、系统性规划。

视角转换，从侧重预案、体制和法制建设转向侧重机制建设。制定应急机制建设规划、实施方案和标准，加大对应急机制建设的投入力度，使人力、物力、财力等生产要素适应应急机制建设的要求。将机制改革作为深度推进应急管理体系改革的重点，通过机制改革破除制约“大部门体制”运行的机制障碍。

（二）树立应急机制构建新理念

一是树立新的元构建理念。每一种机制的构建，背后都有顶层的基本制度构建理念，在公共政策研究中被称为元构建理念。[4]要改变现有应急机制以“事件应对”为核心的元构建理念。按照现代应急管理的科学规律，从全程管理的视野和角度来把握应急管理机制的内容。只有各环节的机制统筹建设，才能形成整体合力，实现应急管理机制的最优化。要进一步改革完善领导干部绩效考核机制。考核不仅要关注领导干部在突发事件发生后的表现，更要按照突发事件生命周期的理念要求，注重领导干部日常工作中对危机事件预防、堵塞管理漏洞、消除隐患等方面所作的贡献。

二是纠正“重权力、轻科学”的倾向。将现代先进科学技术融入应急管理机制建设中，优化机制内容。以计算机网络技术为核心的应急管理平台建设、监测预警技术、应急决策与处置技术、风险评估手段、物联网技术、大数据技术等等的引入与实施，既对机制建设提出了“硬性”要求，也为机制建设提供推动力。

调整应急管理机构和人员构成。现代应急管理机制设计、建设和运作是一个高度专业化、技术化的理论和实践领域，传统意义上的政府部门和公务员，很难有效承担起这一任务。应急管理机构不能定位为普通的政府部门，而应该是兼具研发、咨询、服务和管理功能的高级别综合性机构。为此，有必要将目前一些政府部门或事业单位的信息技术类机构和职能整合到应急管理机构中，以增强机构的专业数据分析处理能力。而在人员结构上，有必要设置专业技术类公务员职位和招募技术专家及其团队，为构建大数据基础上的应急机制提供人才支持。

（三）建立平衡的应急管理机制结构

一是推行风险治理，将“预防为主”落到实处。推行脆弱性评估。脆弱性评估是未来应急管理机制优化升级的重要突破方向。应当构建一套符合本地实情的脆弱性评估体系和办法，其中包含脆弱群体的识别、应急管理能力、灾害危机文化、经济社会发展状况等指标的测量体系；对收集的辨识、评估数据汇总统计和归一化处理，然后据此作出脆弱性分析报告；依据分析评估结果，结合事故灾难风险评价和应急能力评估情况，制定脆弱性减控计划和措施，并组织实施落实。

关口前移，健全重大政策决策和重大建设项目的社会稳定风险评估机制。拓展社会稳定风险评估的深度和广度，在风险评估中既评民情，也评政策、评工作，要把群众满意度和公众信心度等指标有机结合起来，并作为风险评估的基本方向。加强社会稳定风险评估的制度化建设。适时把评估机制这一行政行为逐步上升为政策法规甚至法律，以法治的形式制约政府部门的权力，切实推进依法决策。

二是立足基层应急机制建设，形成差异化的应急机制体系。分级分类，互有侧重。各级各类应急管理机制层级不同、分工不同、内容重点不同，既相互联系又互有区别。就城市来说，一方面，街道社区要改变懒政思想和侥幸心理，提高对机制建设的内涵、作用和意义等的认识。另一方面，市区应赋予街道社区应急管理机制建设更大的决定权，改变其“责大权小”的尴尬局面。

以建章立制为基础，实现基层应急管理机制建设的规范化。尽快明确基层应急机制建设的基本规范和标准，切实让基层做到有章可循、有规可依，解决部分基层存在的“不会干”、“不敢干”等问题。紧密结合基层实际，把握基层特点、瞄准基层需要，把应急机制“大规范”与基层“小特点”有机结合起来。

以资源整合为手段，实现基层应急机制建设的综合化。在准确把握应急管理机制内涵的基础上，积极整合基层现有各类应急资源，将基层的防灾减灾、卫生监督、综治维稳等工作全部装入应急管理“大盘子”，实行统筹运作、一体化推进，为基层应急管理机制搭建多支点、多层面、多触角的综合性平台，从机制上把应急管理的“关口前移、重心下移”落到实处。

以属地管理为重点，实现基层应急机制建设的网格化。明确属地的主管职责，发挥属地的主导作用，真正让基层在应急机制建设中找准位置、有所作为。明确将应急机制建设作为网格化管理的重要内容，充分利用现有网格化管理的信息系统和资源，实现应急管理与日常管理的紧密结合。

[1]王柳.应急管理标准化与灵活性兼容体制的探索[J].学术论坛，2012（ 5） ．

[2]张学栋.政府应急管理体制与机制创新[M].北京:社会科学文献出版社，2012：26．

[3]顾林生.国外基层灾害应急管理的机制评析[J].中国减灾，2007（ 6） ．

[4]李丹阳.大数据背景下的中国应急管理体制改革初探[J].江海学刊，2014（ 2） ．