制度治党的概念缘起与实施路径

陈家喜 黄慧丹

治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度。在十二届全国人大三次会议上海代表团会议上，习近平总书记指出，“全面从严治党，是我们党在新形势下进行具有许多新的历史特点的伟大斗争的根本保证。关键是要抓住领导干部这个‘关键少数’，全方位扎紧制度笼子，更多用制度治党、管权、治吏”。在全面从严治党的背景下,“制度治党”的提出有别于传统意义上的党的制度建设，后者的着眼点在于党内制度缺失所导致的非制度化现象，通过制定党内法规和增设制度规章来实现党的活动规范化运行；制度治党着重点不是制度的供给问题，而是制度体系的衔接匹配，制度规则的严格执行以及制度文化的孕育建构问题。

一、作为政党治理方式的制度治党

制度理论认为，制度环境是影响组织形成和运行的重要因素，组织在制度环境的压力下易形成合法性的运行机制。如果组织的结构或者组织内成员的行为不符合法规，得不到相关利益者的认可，组织就可能会失败。组织内的成员作为组织运行和建设的参与者，他们行为方式的重组变化易导致制度环境的变化。[1]制度是组织成员共同遵守的办事规程和行为准则；党的制度是体现党的整体意志、党组织和全体党员必须共同遵守的各种行为规范的总和。从执政党的制度功能来看，它主要发挥着规范党员行为边界、构建组织运行程序、约束党的干部权力行使以及维护上级组织权威等方面的作用。党制度化的水平是检验政党生命力的重要指标。高度制度化的政党具有更强的组织稳定性和政治合法性，与民众联系更为紧密，党员对党的意识形态的认同度也更高。弱制度化的政党更容易出现领袖争端、内部冲突、党内分裂，也更容易被外部环境所冲击。

制度治党是政党治理的一种形式。政党治理是与国家治理对应的概念，是指执政党对于党内精英、组织和党员的内部管理。政党治理可以使用法规和制度，可以依赖于精英和领袖，也可以遵循道德教化，或者意识形态宣传。相比较而言，制度治党是政党运用制度手段对党的组织、领袖和干部以及普通党员进行管理和约束，遵从党的组织纪律，保持对党忠诚的治理形态。政党治理现代化的重要标志是政党制度化程度高，政党的内部治理有赖于制度而非个别领袖，通过制度手段来重构党的组织、干部、作风、反腐和思想建设，全面提升执政党的价值扩散、组织整合、社会渗透、自我净化和政党适应等治理能力。

中国共产党成立94年，执政66年，推进改革37年，成功领导了中国革命、建设与改革的宏大事业，不仅取得了世人瞩目的成就，也形成了制度建设的基本经验和独特优势。在长期的革命和执政历程中，中国共产党构建了一整套严密的制度体系，它以党章为核心，以民主集中制为原则，以党的领导制度、组织制度、监督制度、民主制度以及工作制度和保障制度等为主干的制度体系，具有强大的政治优越性与制度适应性，保障了组织运行的规范化和科学化。

长期以来，我们对于制度建设的认识局限于“制度供给”层面，强调要构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系，强调不断进行“制度改革”和“制度创新”，而忽略甚至漠视制度执行和制度意识层面，结果执政党的制度建设出现令人吊诡的现象：一方面制度体系纷繁庞杂，制度内容密密麻麻；另一方面“严格立法，普遍违法，选择执法，谁也没法”，制度流于形式、人治强于法治的现象十分普遍。从政党治理现代化的高度重新审视制度治党的重要意义，要求把制度体系的严密性和衔接性，与制度执行的严肃性和公正性，以及制度文化的至上性和普遍性结合起来，构建具有高度制度化的现代化政党。

在全面从严治党的政治背景下，制度治党是中国共产党进行政党治理现代化的必然选择，是实现国家治理现代化的基本前提。面临执政环境的变化、执政风险的增加以及推进国家治理现代化的担当，执政党必须增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，把内部治理的现代化作为治国理政的基本前提。习近平同志指出，“如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰”。政党治理现代化是现代政党建设的基本目标，是建设具有现代化意识、组织和能力的政党。党的制度具有调整党内关系、指导党内生活、规范党员行为、解决党内问题、维护党内秩序、集中并实现党的意志等重大作用。通过制度治党构建高度制度化的执政党，使用制度手段规范党的领袖、组织和党员行为，是党自身发展成熟与否的重要标志，是实现政党治理现代化的重要标志。因此，制度治党不能局限于修修补补具体的制度漏洞，也不是单纯的出台法规文件、制定制度条例，而是在全面深化改革的历史方位上进行执政党自我重塑，建设具有制度稳定性、制度适应性和制度先进性的现代化政党。

二、探究制度得不到遵从的原因

然而，现实中制度执行和遵从却并不如人意。制度运行中的空置悬浮、制度被随意更改、人治代替法治，制度被象征性执行、消极性执行、替代性执行、选择性执行、抗拒不执行的现象屡见不鲜，政党制度化建设仍然任重道远。究其原因，主要在如下方面：

其一，“一把手”用“任性”的权力破坏制度。党的“一把手”对其他党员干部的行为具有示范作用，形成一种上行下效的影响力。“一把手”是否遵守党纪法规很大程度上影响了党和国家的命运，制度治党关键在于用制度管治党的“一把手”。党的“一把手”的制度之笼是否完善、坚固和科学有效，是否愿意行走在制度的红线之内至关重要。根据中纪委统计，十八大以来受过纪律处分的党政机关县处级以上干部，一把手占了30%以上。在35位省部级落马高管中，超过60%的人担任过党政领导干部正职。[2]2014年厅级落马官员密集，2014年平均有两到三位厅级干部被查，公布的400起因涉嫌严重违纪的案件中，有近四成属于一把手。[3]制度的制定与废止凭个人喜好，有的干脆将制度生成作为一种政绩，致使制度不断生成又不断失效，“制度随人走”的现象较为突出。这种粗放式的制度管理，制度的不可持续性和不严密性不言而喻。

其二，党内潜规则的运行腐蚀制度。党内潜规则是与党章相违背的具有隐蔽、功利性、排他性、实用性的特征存在党内实际应用于党内生活的非正式制度。它的实质是权力意志规则，表现为暗箱操作、办事托关系、唯上不唯下、上有政策下有对策、任人唯亲、政绩好不如和领导关系好等。[4]在2012年12月至2015年3月，全国共查处违反中共“八项规定”精神问题82693起，处理党员干部109047人，给予党纪政纪处分35456人。[5]部分党员干部不仅无视党纪法规，热衷于按潜规则行事，严重破坏了党内政治生态。党内潜规则的盛行将党章法规空架，导致对制度执行不认真，有令不行、有禁不止，上有政策、下有对策；违反和规避制度的行为缺乏严肃追究问责，不是按制度办事，而习惯于按领导“指示”办事。

其三，约束权力的制度框架存在漏洞。制度得不到执行的原因或是缘于制度本身的缺陷，或是源于制度抽象笼统，原则多、可供操作的少，在实践中很难贯彻；或是制度缺乏配套制度，没有形成制度的运行机制，使制度难以发挥应有的功能。2012年6月，中央首次集中清理党内法规和规范性文件，在2.3万件的中央出台的文件中有1178件关于党内法规和规范性文件，1178件中又有322件党内法规和规范性文件被废止，369件被宣告失效；剩余继续有效的487件还有42件需要进行适当修改。[6]某种意义上看，当前党内不是制度太少，而是制度太多，“制度浪费”现象比较突出。在党的建设制度演绎的过程中，一个制度出了问题，就再制定另外一个制度来进行弥补和解决，“头痛医头、脚痛医脚”，结果制度越来越多，往往造成前后矛盾、执行困难，反而失去效率与效力。此外，党内法规体系缺乏整体性、协调性、稳定性，体现为“三多三少”，即应急性、临时性的规定多，注重长效治本的规定少；正面规范行为的规定多，违反规定的处置追究措施少；一般性的规定多，具体可操作的程序规定少等。

其四，党内制度执行刚性不足。制定制度是基础，执行制度是关键。制度治党的核心是制度在党内得到不打折扣地贯彻和执行。制度的力量来自于两个层面：一是制度是相对稳定的，变动不居的制度是难以得到遵守和执行的。二是制度必须得到不折不扣、公正、不偏不倚、一视同仁地执行。某些具体制度运行不规范、执行不严格导致刚性不足。从党内生活观察，目前党的思想教育、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设等呈现出一些制度不健全、制度运行不规范、制度执行不严格等问题。在党内政治生活中，经常发现党员干部因为贪污受贿受到惩处，却极少听到有谁会因为违反了党内程序规范受到处理的，这就必然纵容一些党员干部违反党内制度规范，尤其是在一些程序性规定上任意变通，把党内程序规范当成橡皮筋任意伸缩。在现实中制度被“写在纸上、挂在墙上，却不落实到行动上”，违反和规避制度的行为，缺乏严肃追究问责，产生“破窗效应”，制度沦为“稻草人”、“纸老虎”。如何让执政党的制度成为管党、治吏、用权的最高规范，避免出现制度被随意更改、制度被空置虚置、制度流于形式、制度随领导人的意志转移而转移的情况，将制度执行和制度遵从作为制度治党的重心所在。

三、让制度成为从严治党的有效工具

中国共产党是居于领导地位的执政党，党的执政能力、领导风格、组织纪律以及干部作风等都与国家治理密切关联。治国必先治党，治党务必从严。国家治理体系与治理能力的现代化，不仅对执政党治国理政的能力提出了新的要求，也对执政党的内部治理提出新的挑战。制度治党就是要构成有利于推动全面深化改革的党内制度环境，要把党的自身建设作为主攻方向，加强和改善党的领导，提高党的领导水平和执政水平。在中国共产党执政的政治生态下，优化国家治理结构的前提是优化政党治理结构。通过党的治理体系改革，构建层次合理、权责一致、规范有序、高效便捷和运行顺畅的党内权力运行体系，推动横向治理与纵向治理结构的顺畅衔接，以执政党内部结构的现代化带动国家治理结构的现代化。

党要管党，才能管好党；从严治党，才能治好党。关于制度治党的认识很容易陷入制度建设的窠臼，把制度供给和制度完善作为治党的重心，这样一来不仅与全面从严治党的政治背景相去甚远，也与新时期制度治党的内在要求完全背离。习近平总书记指出：“最根本的是严格遵循执政党建设规律进行制度建设，不断增强党内生活和党的建设制度的严密性和科学性，既要有实体性制度，又要有程序性制度，既要明确规定应该怎么办，又要明确规定违反规定怎么处理，减少制度执行的自由裁量空间，推进党的建设的科学化、制度化、规范化。”

加强党内制度体系的重塑。党的法规制度重塑属于顶层设计层面，是推进制度治党的基本前提，因此要有清晰的路线图和规划案。好的法规制度一定是对客观规律的把握、一定是科学立法和民主立法的结果、一定是系统而严谨的、一定是适用而简便的。每一项制度的出台，把民主、平等、系统、科学的理念贯彻到制度设计的每一个环节，必须考虑其是否符合客观实际和党的组织机构、党的活动和党的肌体的运转规律，保证制度设计的质量和水平。注重党内各项制度的配套衔接，要把每项制度放在整个制度体系中去规划与把握，遵循逻辑一致的原则，使各项制度相互衔接、环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力。要把基本制度与具体制度、基本法规制度与具体实施细则协调起来，使得制度在未执行之前发出的信号方向保持高度一致，即使在执行中发生冲突也有明确的协调原则和依据，从而达到彼此契合、互为补充、运转协调的效果。加强党的制度与国家法律的衔接与遵从，执政党应当善于将自己的执政纲领、战略与理念转换为具体的法律，运用法治化的方式确保执政的有效性。

严格执行党的制度。从西方政党党纪监督的经验来看，党的纪律监督十分注重和制度建设结合起来。通过制度化的党内法规，构建党纪监督的框架，明晰违纪的情形及惩处的方式，做到有章可循、有法可依、违章必究。[7]制度的生命力在于执行，从中央到地方各级党的领导干部要主动遵守制度、带头执行制度。强化刚性执行，把科学的制度设计、严格的制度执行、有力的检查惩处结合起来，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，切实维护制度的严肃性权威性。一般而言，一个严重问题的发生，必然起源于微小的祸端，由于不作为而不断扩大，成为责任的“传花鼓”，一发不可收拾。因此，必须建立责任回溯的制度，不仅注重问题发生的共时性责任，更加注重问题发展的历时性责任，提高制度的执行力。

培育党员干部遵从党内制度的意识和观念。党内制度不仅包括正式制度，也包括非正式制度，一些不成文但行之有效的规则，也包括实际运行中的破坏正式制度的潜规则。制度治党不单是要实现党的组织规范化和运行程序化，更重要的是通过制度意识的培育，形成党内遵从制度崇尚制度的政党文化，为实现政党治理现代化提供制度保证。从政党组织的内在结构出发，一个政党大体上是由政党精英、组织和党员三个主体所构成。制度治党就是要求制度成为党内各主体共同信奉和遵从的最高准则，内化为日常的行为规范；运用制度约束政党精英的用权行为，强化各级组织运行的制度规范，突出党员的制度意识。

[1]湛正群.组织制度理论:研究的问题、观点与进展[J].现代管理科学，2006（ 4） .

[2]雨默.把手屡涉贪腐案敲响监管警钟[E B/OL].新华网，2014-7-24.

[3]张磊.省区市反腐也是蛮拼的[N].中国纪检监察报，2015-4-4.

[4]周敬青.破除党内潜规则要靠制度[J].中共天津市委党校学报，2014（ 2）.

[5]黄树贤.全国共查处违反八项规定精神问题82693起[E B/OL].中纪委网站，2015-4-23.

[6]中央党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成[N].人民日报，2014-11-18.

[7]陈家喜，黄卫平.西方一些发达国家党纪监督的做法及其启示[J].当代世界与社会主义，2014（1）.