行政学院在国家治理现代化中的定位与作用

杨学文

行政学院是培训公务员、开展社会科学研究和决策咨询的机构，是国家治理体系的重要组成部分，也是国家治理体系现代化的重要思想库和提升国家治理能力的主阵地。在全面深化改革的时代背景下，应充分发挥行政学院在公务员教育培训中的主渠道作用、公共行政理论和政府管理创新研究的重要基地作用，培养高素质的公务员队伍，为政府中心工作服务，为实现国家治理体系和治理能力现代化作出贡献。

一、行政学院是国家治理体系的重要组成部分

所谓国家治理体系，是由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等构成的有机整体，这一有机整体包括治理理念、治理制度、治理组织和治理方式四个层次。[1]从行政学院在国家治理体系和治理能力现代化中的定位和作用来看，行政学院是国家治理体系的重要组成部分，对健全完善国家治理体系，实现国家治理现代化发挥着积极作用。

首先，从国家治理体系的价值目标来看，行政学院的职能与国家治理现代化高度契合。国家治理体系的价值目标是完善和发展中国特色社会主义制度，激发社会活力、扩大人民民主、实现公平正义、维护秩序稳定。现阶段，全面深化改革步入深水期和攻坚期，国家治理面临的任务更加繁重，新情况、新问题层出不穷。一方面，中国经济持续快速发展，政治体系运行平稳，社会整体发展保持良好态势；另一方面，社会风险不断累积，利益冲突不断出现，一些问题得到解决，新的问题又凸现出来。公务员是国家治理各项具体工作的主要承担者，担负着全面的政府管理职能，是国家治理体系中最为基础、至关重要的主体要素。打造一支政治立场坚定、管理能力突出、富有改革创新意识的高水平公务员队伍，是提升国家治理水平、应对复杂形势挑战的客观要求。从行政学院的主要职能来看，在发达国家，行政学院（日本称“公务员研修院”、韩国称“公务员教育院”）历来被视为培养公务员的摇篮。我国《行政学院工作条例》明确指出：“行政学院以增强公务员素质和行政能力、提高公共行政管理水平为目标，开展教学培训、科学研究、决策咨询，为建设高素质的公务员队伍服务，为繁荣哲学社会科学服务，为党和国家事业发展服务。”由此可见，行政学院的主要职能是培训公务员、培养公共管理人员和政策研究人员、开展社会科学研究和决策咨询，这些职能与国家治理体系的价值目标高度契合。在全面深化改革的新时期，迫切需要充分发挥行政学院在公务员教育培训中的基础作用，不断提高公务员理论素养，增强干部科学执政、民主执政、依法行政的本领，培养创新精神，提高应对复杂问题的能力，服务于国家治理现代化的大局。

其次，从国家治理体系的内部结构来看，行政学院是国家政治权力系统的重要组成部分。从结构上而言，国家治理体系是由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等内在子系统紧密相连、相互协调而构成的有机整体。[2]《行政学院工作条例》明确规定：“行政学院包括国务院设立的国家行政学院，省、自治区、直辖市人民政府设立的行政学院，设区的市级人民政府设立的行政学院，新疆生产建设兵团设立的行政学院。”另外“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以决定在县级人民政府设立设区的市级人民政府行政学院分院。”由此可见，行政学院不仅是重要的政府直属单位，也是国家政治权力系统的重要组成部分；不仅是国家权力架构中不可缺少的一环，也是国家治理体系中的主体要素之一。

再次，从国家治理体系的主要内容来看，行政学院的中心工作围绕国家治理现代化开展。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 中，明确提出到2020年“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。国家治理体系的主要内容包括四个方面：一是国家治理的民主化；二是国家治理的法治化；三是国家治理的文明化；四是国家治理的科学化。[3]从国家治理体系的四个主要内容来看，都与行政学院日常的教学培训、科研咨询工作密切相关。例如，国家治理体系中的民主化、法治化涉及社会主义民主理论和依法治国、依法行政问题，涉及政府治理的根本原则，而这些领域历来是公务员教学培训工作的主要内容。在国家治理的文明化方面，近年来各级行政学院对政治文明、精神文明、生态文明的基本理论和制度构建进行深入探讨，形成了大量优秀研究成果，有的成果还直接转化为政府决策，产生了积极的社会效益。而推进国家治理的科学化，也与行政学院积极开展公共行政理论和政府管理创新研究密切相关。由此可见，行政学院既是社会科学研究的主阵地，也是国家治理理论和制度研究的重要基地，在宣讲党和国家的治理方针、研究国家治理和政府治理的前沿课题、普及依法行政理念等方面发挥着重要作用。

二、行政学院是实现国家治理体系现代化的重要思想库

党的十七大报告提出“鼓励哲学社会科学界为党和人民事业发挥思想库作用”。所谓思想库（Think Tank），又称“智库”，是指以政策研究为核心、以直接或间接服务政府为目的的非营利研究机构。[4]思想库具有政府的理性决策外脑、为边缘化利益群体代言以及社会监督三大功能，在国家治理政策的酝酿、形成、决策、评估中发挥着重要作用，在西方国家被称为“第五权力”。作为我国政府开展社会科学研究和决策咨询的机构，行政学院充分发挥思想库功能，成为政府的“军师”和参谋。为党委和政府提供决策参考和制度建议，为国家治理体系的健全完善提供理论支撑，是行政学院发挥思想库作用的直接体现。

与政府设立的专门性科研机构和民间咨询机构相比，行政学院的思想库功能具有如下特点：

一是始终坚持党性原则，把握正确方向。首先，行政学院的科研咨询工作旗帜鲜明地坚持党性原则，恪守党的政治纪律，牢牢把握理论研究的正确方向，用科学的理论武装头脑，在科学研究和咨询方面保持高度的政治敏锐性和政治鉴别力。其次，行政学院的科研咨询工作紧密围绕政府的中心工作展开，服务于党的理论创新和国家治理理论体系创新。在进行基础性研究的同时，注重开展应用性研究，为政府决策提供可操作性的咨询建议。再次，行政学院坚持“教研咨”一体化发展，形成“教学培训出题目，科研咨询做文章；科研咨询出成果，教学培训上水平”，教学、科研、咨询“三位一体”良性互动，“三大作用”共同提升的格局。[5]这既是行政学院科研咨询工作的特色，也是行政学院发挥思想库功能的最大优势。

二是创新中国特色社会主义理论体系，为国家治理现代化寻求理论支撑。作为一种全新的治国思想，推进国家治理体系和治理能力现代化对中国特色社会主义理论体系提出了新的时代要求。行政学院在促进理论创新和学术发展方面担负着重要责任，国家治理和政府建设中的重大理论问题和实践问题，就是行政学院科研咨询工作的主攻方向。改革开放30多年来，行政学院在推动理论创新上取得了显著成绩，结合对改革开放伟大实践和宝贵经验的研究，大批反映国家治理现代化的最新成果不断涌现，丰富和发展了中国特色社会主义理论体系和国家治理理论体系。按照党的十八届三中全会精神，哲学社会科学的研究重点将逐渐转移到国家治理体系和治理能力现代化上来。理论创新的步子能不能跟上，思想库作用能不能充分发挥，科研咨询工作至关重要。这就需要行政学院积极主动加强对重大理论和实践问题的研究，并根据新的形势和任务要求，赋予理论研究新的时代内涵。

三是按照国家治理现代化的战略部署，明确科研咨询主攻方向。一方面，在国家治理现代化的时代背景下，面临新的改革形势和日益复杂的社会关系，政府对决策咨询的需求非常急迫。发挥好行政学院思想库的功能，能极大提高行政学院的影响力，增加行政学院的话语权，使行政学院在国家治理体系中的主体地位得到进一步彰显。另一方面，从行政学院的学科建设角度来看，行政学院现有的大多数学科都与国家治理现代化中的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设的某一方面直接对接，具有明显的学科优势和科研潜力，完全能够在国家治理现代化的进程中发挥更大作用。因此，行政学院应积极主动地加强对国家治理和全面深化改革进程中的全局性、战略性、前瞻性问题的研究，加强对人民群众普遍关注的社会热点、难点问题的研究，进而为政府在国家治理重大事项上的决策和执行提供咨询和建议。

三、行政学院是提升国家治理能力的主阵地

所谓国家治理能力，是指运用国家制度管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的能力。大力推进国家治理能力现代化，实现由管理到治理，再到“善治”的目标，核心在于制度建设，关键在于公务员队伍。一方面，国家公务员作为行使国家行政权力、执行国家公务的人员，其整体能力素质的高低，直接关系到国家机关行政效率的高低，影响全面深化改革目标的实现，对提升国家治理能力具有重要意义。另一方面，提升国家治理能力又对公务员的行政观念、行政能力、知识结构、思想政治素质和身心素质提出了更高、更严格的要求。自党的十六大明确提出“大规模培训干部、大幅度提高干部素质”的方针以来，行政学院以服务政府工作大局为核心，以提高公务员素质能力为出发点和落脚点，深化按需施教理念，完善培训管理组织机制，统筹教学科研咨询，创新现代培训方法，积极扩大开放办学，为提升国家治理能力做出了重大贡献。

在推进国家治理现代化的进程中，行政学院对提升国家治理能力的作用表现在如下方面：

首先，行政学院由于承载着培训公务员的政治使命。公务员培训，不仅仅是为了满足个人兴趣和需要，更是为了提升个人的世界观、人生观、价值观，坚持崇高的政治信仰，树立正确的执政理念，保持良好的职业操守，进而圆满完成组织和岗位发展任务。而高校及其他培训机构仅仅立足于公务员个人领导能力和业务技能的提升，没有担负起改造其主观世界、巩固理想和信念的政治使命。

其次，行政学院的性质与公务员队伍建设相互关联。由于行政学院本身就是政府的重要直属单位，与政府管理的日常工作密切相关，与人事部门存在业务上的被指导关系，天然是政府的参谋和助手，发挥思想库和人才培养库的功能。可以认为，没有哪家培训机构比行政学院更懂干部、更了解公务员的成长规律。

再次，行政学院积累了丰富的教学培训经验。多年来，行政学院的中心工作始终围绕党委和政府工作大局，按照实事求是、与时俱进、艰苦奋斗、执政为民的要求，尊重和研究公务员成长规律和干部教育规律，以公共行政理论、政府管理理论特别是国家治理理论体系为主课，培养了大批忠诚于中国特色社会主义事业、德才兼备的领导干部，为国家治理现代化输送了大量优秀的治理人才。

第四，行政学院的教学培训目标与提升国家治理能力密切契合。人事部发布的《国家公务员通用能力标准框架》规定公务员必备的九大能力：政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力和心理调适能力。这九种能力也是国家治理能力现代化对公务员自身素质提出的明确要求。对于各级地方行政学院而言，在全面深化改革的时代背景下，教学培训目标应紧密围绕政府中心工作，以提升公务员的国家治理工作能力为抓手，立足地方特色找问题、寻思路、求对策。充分体现“一个核心、两种机制、三个重点、四种意识”，即教学培训目标以提高公务员素质和行政能力为核心；深化按需施教理念，完善培训需求生成机制和培训管理组织机制；教学培训内容以公共管理、依法行政和公仆意识为重点；不断增强行政学院的党性意识、服务地方意识、一流学府意识和重要部门意识。通过教学培训提升公务员的民主治理、依法治理、科学治理的能力和水平，树立科学的治理观念，有效应对复杂形势的严峻挑战，进而为提升国家治理能力、推动全面深化改革作出更大贡献。

[1][2]许耀桐，刘祺.当代中国国家治理体系分析[J].理论探索，2014（ 1） .

[3]何增科.理解国家治理及其现代化[J].马克思主义与现实，2014（ 1） .

[4]黄可，梁慧刚，姜山，黄健.国外思想库的发展特点与趋势[J].现代情报，2009（ 2） .

[5]马凯.行政学院要培训高素质、人民满意的公务员[E B/OL].中国新闻网，http:/ /www.chinanews.com/ gn/ news/ 2010/ 01- 04/ 2052333.shtml.