西部地区农村儿童食物权的法治保障

崔春旦

（天水师范学院 政法学院，甘肃 天水 741001）

人权理念的日益普及和深入发展，使越来越多的国家和国际组织，普遍承认食物权是公民的一项基本权利，并通过相关立法、政策，积极保障食物权的实现。中国政府为食物权在全民中的普遍实现，也积极制定和实施了各种保障食物权的计划和措施，基本解决本国的温饱问题，基本实现了食物权四项基本权利中免于饥饿的权利。但是，食物营养、食品安全、食物文化权利的实现状况依然不理想，特别是食物营养的权利。在中国西部农村地区，由于自然、历史、经济、等多重因素的影响，导致西部农村地区长期处于贫困落后状态。西部农村儿童多数不吃早餐，午餐晚餐多为稀饭馒头土豆等淀粉类食物。因此，应尽快对西部儿童的食物权进行法治保障，来真正实现儿童的基本权益。

一、食物权的界定

“食物权”来源于国际人权文件的规定，食物权对中国的人权研究者来说更是新兴词汇。而最早出现关于食物权的规定，是在“第12号一般性意见”中，将食物权表述为，“食物在质量和数量上，都足以满足每个人的饮食需要，没有有害物质，并在文化中可以接受，且此类食物可以持续，并不妨害他人人权享有方式的获得。”[1]65联合国粮农组织（FAO）则认为，“食物权是消费者有权按照自己的文化传统，长期、无限制的直接获得或以其他手段购买适当质量、足够数量的食物，确保能够在身体和精神方面单独和集体的过上符合需要和免于恐惧的‘有尊严’的生活。”[1]70综上，我们可以将食物权理解为：人人都享有的，应该获得适足食物以维持基本生活的基本人权；其要求国家负有尊重的义务、保护的义务与履行的义务；而最终目的是使人能够过上“有尊严”的生活。食物权的主要内容简括为，“免于饥饿的权利，适度营养的权利，食物安全的权利，食物文化的权利。”[2]

首先，免于饥饿的权利。这一权利对应的是国家最低层次的义务。根据马斯洛需要理论，[3]共有五个需要层次，而且依次从低到高，按照层级的增多，需要的等级也不断提高，处于最底层的生理需要也就是人的最基本需要，而获得适足的食物被认为是满足人的生理需要最重要的条件。

其次，适度营养的权利。如果说免于饥饿的权利关注的是在数量上满足个人的需要，那么适度营养则是免于饥饿的延伸，它是在质量上满足个人的饮食需要。而饮食需要是指，“食物富含人体身心发育和发展维持，以及身体活动所需的各种营养物（包括微量营养物，如维生素和铁等）。”[4]

再次，食物安全的权利。食物安全意味着人们获得的食物不能是有毒的或不安全的，不能对人的身体健康、甚至生命构成威胁。中国人自古以来就有“民以食为天，食以安为先”的古训，但随着市场经济的确立深入发展和科学技术的突飞猛进，一方面在给我们带来生活便利，同时也给我们带来诸多的挑战。特别是在利益驱动下，因部分不良企业和个体经营者而导致的食品安全事故频发直接地影响了公民食物安全权利的实现。

最后，食物文化的权利。也就是“人们应接受特定文化习俗，并不得被迫接受违背特定宗教信仰、文化背景的食物。”人类生活在不同的社会集群中，不同的因素导致了不同的饮食风俗。因此尊重特定的食物文化，是对其最基本食物文化权利的尊重。

二、西部地区农村儿童食物权存在的问题

（一）贫困对西部儿童食物权实现的制约

我国西部地区包括12个省（区、市），占地约为687万平方公里，是全国陆地面积的71.6%.但是由于自然、经济、社会、历史等多种因素的影响和制约，我国西部地区的经济一直处于落后水平，人们生活相对贫困。国务院扶贫开发领导小组办公室发布的《国家扶贫开发工作重点县名单》确定全国有592个贫困县，其中中部有217个，而西部比中部高出约150个。[5]从总体上来看，一个国家和地区的经济发展水平与儿童营养状况好坏呈正相关。经济增长有助于保障一个国家和地区的总体食物供给，在其他条件相同的情况下，就会增加儿童的食物可选择性，从而改善儿童营养状况。因此，经济发展水平和收入水平的高低，对儿童食物可获得性以及儿童的营养状况的影响是明显的。在中国西部地区，由于经济落后，贫困仍是食物权问题产生的主要原因。所以对于中国西部农村地区来说，只有不断发展经济，摆脱贫困面貌，提高人民的生活水平，才能更好地保障儿童食物的可获得性，改善儿童的营养状况，实现西部地区农村儿童的食物权。

（二）社会对儿童的主体意识认识淡薄

正如《执行九十年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》中所言，儿童是未来的希望，也是明天的主人，因此他们的基本生活状况直接关系到整个国家未来人口质量的发展。而儿童的营养状况直接反映了其健康状况的好坏，不仅会对国民经济产生影响，而且还会影响世界人口质量的持续发展。因此，我们应在全社会树立儿童主体意识，这样才能使儿童的营养保障具有可获得性。

由于经济、社会文化发展的不协调，以及区域间发展的不平衡，导致对儿童主体意识的认识层次也各不同。我国虽已颁布了一些保护儿童权利的法律，如《未成年人保护法》，但社会对儿童的主体意识淡薄，导致对儿童权利的认识仍不完整。在一个家庭中，父母都很少有儿童主体的意识，更不用说社会是否把儿童作为一个享有独立权利的主体来对待。在中国西部农村地区，因为家庭贫困，家长一般会将国家或者地方对孩子的补贴优先花在成人消费上，甚至有些用来买酒、买烟，而不把钱花在孩子的健康成长上。因此，在西部农村，因公众对儿童主体意识淡薄等原因，导致食物营养的获得对西部地区农村儿童来说就是天方夜谭。所以，我们应在全社会范围内进行积极的宣传和教育，让公众树立儿童主体意识，更好地保护儿童的基本权利。

（三）家庭原因影响儿童食物营养的有效获得

首先，西部地区农村家庭对儿童营养知识的认识不足。虽然在营养专家等专业人士当中，营养知识早已建立起来，但是想让一个家庭，尤其是处于西部地区的农村家庭充分了解这些复杂的营养学知识，还存在一定的难度。因此在全民范围内，至少在西部农村家庭，儿童食物营养方面的知识普及力度还不够。其家庭中家长对营养知识的了解程度与子女的营养状况呈现出正相关发展状态。

其次，西部农村家庭的贫困导致儿童营养摄入不足。研究表明，家庭收入水平高低会直接影响儿童食物的可获得性，比如《中国不同家庭收入学龄儿童少年营养与健康状况报告》显示，家庭年收入最低组（800元）儿童营养不良率超过20%，比家庭年收入最高组（10000元以上）高70%，家庭收入最低组的儿童十年平均身高比家庭收入最高组低4.2厘米。在中国西部农村地区，一些经济拮据家庭，在花钱的时候并没有把重点放在儿童营养问题上，因为他们还面临着更多的困难需要解决。所以，只有积极消除家庭贫困，保障儿童正常的营养摄入才能实现。

（四）法制不健全束缚儿童的食物权

1.宪法与相关法律中没有关于食物权的直接规定虽然从宪法中我们可以找到一些与食物权保障相关的条款。但是只是原则性的规定或者是一些政策纲要，导致食物权方面的立法呈现政策多法律少的局面。宪法作为国家的根本大法，也是其他部门法立法的依据，对于我们制定其他法律具有积极的指导与参考价值。目前宪法条文中并没有食物权的明示规定，对于不懂法、不知法、不学法的民众来说，推定的食物权对于他们来说更是无从知晓。此外，相关法律也只是从侧面提到食物权，如《未成年人保护法》总则第三条仅间接规定，“未成年人享有发展权，生存权，受保护权等权利。”只有在法律中明确规定食物权，才能更好地完善我国的法律体系，更好地保障儿童的基本权利。

2.中国没有对儿童营养立法

中国政府一直致力于解决人们的饥饿问题，满足人的最基本生存需求。但是随着经济社会的发展，人们对营养的需求越来越重视，而且因为儿童营养不良导致一系列问题，也引起了当前人们的高度关注和重视。虽然政府颁布了一些营养改善的相关政策和措施，也曾酝酿营养立法，如2004年营养立法进入了提案阶段，形成了《中国居民营养改善条例》初稿，之后进入卫生部立法计划，但时至今日，我国也没制定相关的营养法。

三、建立健全西部地区农村儿童食物权的法治保障

《正义论》中指出，“正义总是意味着某种不平等。”[6]而社会正义应该从弱势群体的角度来补偿。也就是要通过法治来保障权利的实现。只有健全法治体系，才能更好地保障儿童的食物权。因此，在我国西部农村地区，需要加快建立儿童食物权的法治保障，来更好地保障儿童的食物权。

（一）制定西部地方性反贫困法规、规章

中央政府划定了592个国家扶贫、反贫开发工作重点县，且主要集中在西部地区。另外在全国，也是主要在西部地区确定了15万个扶贫工作的重点村，这些县和村得到国家中央财政资金的支持。因此，中国政府在反贫困领域取得了很大的成就，走出了一条具有中国特色的扶贫道路。《中国人权事业发展报告NO.1（2011）》就指出，中国政府的扶贫行动，已经使2.5亿农村贫困人口脱贫。[7]但是长期的实践表明，中国的反贫困计划或者政策缺乏连续性，政策的落实严重不到位，最让人担忧的是随意虚报、挪用扶贫资金，执行监督不严等，这些问题的存在极大地削弱了反贫困的努力，延缓了中国在扶贫项目上取得重大成就。那么要减少、消除这些不合理的现象，就必须尽快制定适合西部地区发展的地方性反贫困法规、规章，实现政策扶贫向法律制度扶贫的转化。

在中国西部地区制定符合本区域发展的地方性法规、规章，可以考虑包括以下主要内容：第一，明确界定各级政府、社会组织与贫困人口在反贫困工作中各自的权利、义务与责任，重点关注贫困人口中的弱势群体，如农村儿童。因为“贫困的存在是由不贫困的人所造成的，……消除贫困的努力在极大程度上应由不贫困的人做出。”[8]第二，根据西部地区各个省份经济、社会与文化的差异，确定适合自身发展的贫困监测机制，同时确立相应的扶贫资金项目监测系统，使扶贫资金的筹集、分配与管理规范化，加强审计监督，防止随意挪用与腐败现象的发生。第三，依照不同时期国家关于贫困的标准，确定自己的贫困标准，将扶贫主体与扶贫对象以及扶贫工作的目标任务向农村儿童倾斜。第四，设立专门针对农村儿童权益的机构，明确责任主体及其各自的工作职责，保证程序规范、公开、公正、公平，特别是在决策实施过程中，应充分体现西部农村地区弱势群体的利益诉求。

（二）将西部学校营养餐制度纳入立法

从2011年4月民间组织者邓飞发动的“免费午餐”活动，到人民日报刊发的评论，“免费午餐背后隐含着营养权这项基本的权利，……提供物质上、经济上的服务和法律支持，本是政府应尽之责；”再到国务院启动实施农村义务教育学生营养改善计划的决定。[9]中国在保障儿童食物营养方面，实现了民间力量、社会组织与政府的良性互动，对于实现西部地区儿童食物权的保障具有重要意义。但如何真正让经费落实到实处，真正“补”给孩子；如何更好地让学校营养餐保质保量的吃到孩子肚子里，是需要我们面对的问题。可以将下列学校营养餐制度纳入立法中，真正落实西部农村儿童的食物权的获得。

（1）明确政府对西部地区学校营养餐的资金投入。比如，印度政府的专项资金投入就在根据需要不断提高与调整，由1995年的44亿卢比涨到2006的301亿卢比（1卢比≈0.14元），在十年的时间资金投入涨了四倍多，可见政府对于儿童营养的投入。在中国，国家对西部地区儿童营养的资金投入应逐年不断提高，且主要用于14个连片开发的贫困地区，覆盖全部的人群，特别是农村的儿童。同时积极鼓励社会组织和个人以多种方式参与进来，发挥应有的作用。

（2）学校营养餐制度应形成由专门部门管理与其他部门相配合的体制，建立完善的配套措施。如可以采取政府与非政府组织的合作机制，由中央政府招标采购，然后交给非政府组织（如西部志愿者、中华西部慈善基金会等）来运行。还应加强专门部门监督与审计部门审计的力度，坚决查处违规行为，确保每一分钱都能落实到实处，发挥最大的效益。同时，在推广学校营养餐的过程中，应始终坚持信息公开、信息透明的制度。

（3）在具体执行方面，可以考虑把推行学校营养餐制度纳入相关部门年终考核，做到有目标、有督促、有考核，同时将政府监督与市场机制相互结合，协调好食物生产、采购、运输、饮食配套等相关产业链的运作，真正将推行营养餐的工作落到实处。

（三）加强西部地区农村儿童食物权的行政保障

保障国家财政投入务必用在保障儿童食物营养上，切实将经费落实到实处。依据法律、政策依法理财，形成经费管理、编制以及执行的完善体制，可以考虑设置专门的经费管理委员会，以使经费合理的分配，体现社会公平正义；通过完善经费的财务会计制度，内部考核与监管机制等，来提升经费管理的科学化水平；同时加强经费使用监督，将西部儿童营养保障重大项目和经费使用情况的监督审计纳入财政监督体系，由财政监督部门与审计部门分别实施各自的职责，形成互相制约、互相协调发展的联动机制，使得经费的管理落实到实处。

在西部儿童食物权的具体保障执行方面，要建立多部门分工协作的管理体制。儿童营养政策的执行涉及多个部门，很难由一个部门主管一切。因此，可以借鉴和推广“中国发展研究基金会”在广西的实验项目成果，由自治区项目组、县级项目组和学校项目组组成执行机构：自治区项目组由自治区教育厅领导和专家组成，主要职责是制定和组织；由县级领导和县级各部门组成县级项目组，负责监督和落实；最后由学校领导和班主任、教师等组成的学校项目组进行具体实施。最终形成多部门分工协作的管理体制，有效保障儿童食物权的落实与执行。

（四）在西部地区开展大规模的营养知识教育

在西部农村地区，由于社会经济落后，家庭、学校和教育部门一般对儿童的营养重视不够，而在导致儿童营养不良的多种因素中，不了解营养知识是其中最重要的因素之一。因此，应在西部农村地区广泛地宣传和普及基本的营养知识，宣传合理膳食，让尽可能多的人，特别是儿童的监护人、近亲属等了解符合营养要求的膳食结构，同时充分发挥现代舆论的积极作用，通过网络、电视、广播、报纸等进行宣传，并在具有社会影响力的期刊、杂志上刊登有关营养知识的文章；在特定的时间举办专题讲座、咨询等来普及营养知识。此外还要充分利用学校等教育系统进行宣传。总之，我们要在社会、学校、家庭范围内进行大规模的营养知识教育，保障西部儿童能健康的成长。

四、结 语

中国政府在保障西部地区儿童食物权方面，已经实施或正在实施一些落实儿童食物权的项目与措施，来促进儿童食物权的实现。正因如此，我国在保障西部地区儿童食物权上取得了举世瞩目的成就。但同时，我们也应该看到，在西部地区，依然存在儿童食物营养问题。通过制定专门针对西部儿童食物权的地方性法规、规章，加强营养知识的宣传和教育，落实经费的管理和执行等法治保障措施，来使我国西部地区农村儿童食物权发展达到一个更高的水平。

[1]张伟.国际人权文书——联合国人权条约机构通过的一般性意见和一般性建议汇编[M].北京:中国财富出版社,2013:65-70.

[2]宁立标.食物权的概念分析[J].长春工业大学学报（社会科学版）,2009,20(4):42-43.

[3] 马斯洛.动机与人格[M].许金声,译.北京:华夏出版社,1987:42.

[4]杨宇冠.联合国人权公约机构与经典要义[M].北京:中国人民公安大学出版社,2005:96.

[5]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴2010[M].北京:中国统计出版社,2010:12.

[6]罗尔斯.正义论[M].何怀宏,译.北京:中国社会科学出版社,1998:78.

[7]李君如.中国人权事业发展报告[M].北京:社会科学文献出版社,2011:10.

[8]刘海年.《经济、社会和文化权利国际公约》研究[M].北京:中国法制出社,2000:245-246.

[9]齐鲁.营养改善计划接棒免费午餐[N].江南时报,2011-11-01.