超越民间法：农村治理实践中的村规民约

陈 筠 丰

（浦江县司法局，浙江 浦江 322200）

前言

村规民约作为一定历史的产物，最早可追溯自周代的“乡约”。乡约是一种邻里乡间共同遵守、互相劝勉的关于保障人们共同生活和生存安全的一种制度。其内容多以防御外族、农田灌溉、财物分配为内容。《周礼·地官·族师》中有“五家为比，十家为联，五人为伍，十人为联，四闾为族，八闾为联。使之相保、相受，刑罚庆赏相及、相共，以受邦职，以役国事，以相葬埋”的记载。而学界公认最早的成文村规民约为北宋《吕氏乡约》，其主要有德业相励、过失相规、礼俗相交、患难相恤等四个方面的内容[1]。后代村规民约多以《吕氏乡约》为范本，并对后世乡村治理模式影响甚大。明清立乡约成为乡村建设的重要任务，村规民约得到广泛的、不断的发展。

新中国建国后，为稳固政权，国家权力对乡村的控制是空前的。这使得村规民约曾一度丧失作用，直到1982年修宪，将“村民委员会是基层群众自治性组织”写入宪法，才让村规民约在农村实践有了空间。1988年《村民委员会组织法》试行，随着农村自治的实践，村规民约也在农村广袤土地上熠熠发光，成为农村社会治理的重要工具。据统计，我国目前共有行政村近70万个。全国范围内建立村规民约的行政村数无法统计，就笔者所在某县来说，现有409个行政村均立有村规民约。根据笔者在农村工作的观察，村规民约在村内事务中的作用十分明显。可以说，凡是村务难题，基本上都可以在村规民约上找到答案。

一、村规民约，一种民间法的代表

关于村规民约的性质问题，学界披沥不断。南开大学于语和教授认为村规民约不是国家正式法律规范，是独立于国家制定法体系的，在农村发挥一定规范作用的规则[2]。中南大学谢晖教授认为村规民约是村治实践中的非正式制度安排[3]。许多学者均持上述观点，认为村规民约不包含于国家制定法体系，不是法律规范。相应的，更多学者倾向于将村规民约划入民间法的范畴。民间法的概念是梁治平先生在《清代习惯法：社会与国家》中率先提出的，他认为在国家法之外还应有其他规则去填补国家法的漏洞，包括生活秩序，也就是民间法[4]。

法治体系中的国家法与民间法是一组相对应的概念。国家法是指由国家制定，自上而下颁行，具有强制力的社会规范。法律与国家相伴而生，相伴而行。现代国家的治理体系核心就是各类法律的施行、治理。因此，国家法具有普遍的适用性及普遍的强制性，正所谓天子犯法与庶民同罪。而民间法应该与国家法严格区分，并互相对应。首先，民间法的区域性色彩决定了其无法像国家法那样有普遍的适用性。所谓区域性大至一市一县一协会，小至一镇一村，均可以存在非正式规范。因此民间法仅在一定范围内发生效力，并不普遍适用。其次，民间法多是自下而上，由一定拥有共同利益的人群共同商定，对该共同利益人群产生一定的约束效力。因此，无论如何定义民间法，我们都不可无视其两个重要特征：（1）非国家强制性，即不在国家制定法体系之中；（2）具有约束力，这种约束力不以公权力为基础，而更多依附于舆论、社会评价、内心安宁。

通过上述两个民间法的重要特征来考察村规民约，我们可以发现，村规民约就是民间法的一种表现形式。宪法和法律赋予农村居民以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的村民自治权，并在宪法明确“村民委员会是基层群众自治性组织”，发挥着自我管理、自我教育、自我服务的功能，因此村民委员会并不是我国基层的政权组织，不列入国家权力体制。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。该法第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。因此，村规民约制定于基层群众自治制度下的村民会议，而非国家机关强制。而村规民约的约束力来自于村民自我管理、自我教育、自我服务本区域内的村务问题时的合议，而非国家公权力。由此可见，把村规民约划入民间法范畴是适当的。

二、村规民约对民间法的超越

村规民约服务于特定的村域，保障了村民自治，其产生与发展必然随着社会的变化而发展。笔者所在的农村，正是由于三改一拆、新农村、美丽乡村等运动的开展，制定或者修订了村规民约。新的村规民约对我们所认识的民间法概念产生了一定的冲击，甚至可以说村规民约超越了民间法。其主要体现在以下几个方面：

一是政府的政策意志愈加影响村规民约。村规民约作为一种村民自治的规范，本应该由村民内部共同商定村务。而随着社会的发展，一些政府的职责分化到村规民约之中。例如，禁毒、计划生育、环境保护等。其中，禁毒是刑事法制给予国家保障的刑事政策。而计划生育和环境保护是我国的基本国策，是国家和民族赖以生存和发展的准则。将这些国家强制力保障的政策列入村规民约中，不得不说是对这些政策的强调，也无法否认这些政策可能在本村的执行存在问题，更直接的说这是一种问题导向，将问题列入村规民约，将这些本就强制力保障的政策演变成村民集体共同的约定，以配合这些问题的解决。这似乎是必然，因为问题产生于民间，而让民间去解决问题是社会治理的良好目标。

二是契约性对村规民约乡土性产生了冲击。社会学家费孝通道：中国的基层是乡土性的[5]。乡土中国存在的乡土性即农村真实的写照，村规民约本更应是乡土社会的产物，因为村规民约维系的是农村社会共同体。但是契约性在村规民约上体现的越来越重，而契约性更代表现代社会的基础。更有甚者，某村的村规民约这样规定：“本规约具有村与村民、村民与村民之间的契约性质，对全体村民均有相同的约束力。全体村民都应当自觉遵守执行，任何人不得以在外经商、务工为由拒绝执行。”所谓契约，实际上是舶来品。契约精神是西方文明社会的主流精神，是商品经济发展的产物。契约性对村规民约所带来的影响体现在村规民约的强制性上，由乡土性的共同遵守的准则变为契约性的必须遵守的规定。

三是村规民约文本的规范化。村规民约作为一种民间法，其必然没有规定的体例格式。民间法甚至包括习惯、做法，语言方面的禁忌，家族的族规等，其文本没有必然的规定，甚至很多没有固定的文本，尤其是口述习惯。而国家制定法通常有固定的文本格式，例如《立法法》规定，法律一般由编、章、节、条、款、项、目组成，而现在的村规民约也朝着法律规范的条、款、项上发展。这种发展使得村规民约文本更加规范，其规范性似乎更能得到群众的认可，因为它似乎披着法律文本格式的外衣，让人更加敬畏。

四是村规民约的法治化。村规民约随着法治社会的建设也有了法治化的表现。其最主要体现在村民大会地位的确定、村民权利意识的提升、村务程序化这三点上。《村委会组织法》规定村民大会制定村规民约，这一规定奠定了村民大会具有统一全村社会规范的权力，这是保障村民自治的一项重要基石。而村规民约中一些规定保障了村民自身的合法权利更说明村民权利意识的提升。例如某些村规民约中规定村规民约的内容不得侵害村民合法权益，不得与宪法法律相抵触。

最后，村务程序化也体现了法治思想在农村的进步。某些村规民约规定了一些具体事务的程序，让所有村民应知尽知，至少减少了农村基层专权，也推进了法治农村的建设。

三、村规民约在实践中还存在的主要问题

村规民约在农村自治的实践中也出现了一些问题。虽然村规民约对民间法有着不小的超越，但是其现存的问题仍不容小觑。如今，高举全面推进依法治国的大旗，我们更应重视这些问题。中国的问题，主要是广大农村的问题。任由村规民约中这些问题的滋生、发展，法治中国的根基必不可靠。

首先，村规民约的制定上存在着严重的程序问题。按照《村民委员会组织法》规定，村民会议是唯一制定村规民约的合法机构，因为村规民约所规定的事项代表所有村民的共同利益，在村民自治前提下只有村民会议才能代表所有村民的意志。但是还有一些地方，还存在村委会或党支部来制定村规民约的问题，或者作为基层政权的乡镇政府代为制定村规民约。更有甚者，有些地方村主任或村支书很强势，导致村规民约虽经过村民会议通过，但内容还是代表了村主任和村支书的利益。这些程序违法的问题不能成为惯例，程序正义应该得到保证。不然村规民约只是一张废纸，对于村务管理和保障村民权利来说只有害处没有好处。

其次，村规民约的内容上存在不合法现象。某村村规民约规定“未经村支两委许可上访，扣除粮食补偿款1年到10年”“无理阻碍公务人员执行公务，情节较轻者每人罚款200—300元”。这些条款存在着严重的合法性问题，主要体现在处罚性条款及限制村民权利条款上。我国《行政处罚法》明确规定行政处罚应由具有行政处罚法定权限的机关在法定的职责范围内执行。而村规民约并不是行政处罚法，村民委员会也无法定行政处罚权，也没有得到法律的授权。而要限制村民的权利也必须得到法律的规定，法律保留原理认为，行政行为侵害私人自由和财产的，需要法律的根据[6]。上例中上访是公民的自由，粮食补偿款也是公民应得的，没有法律的规定，仅仅以村规民约来限制村民的基本权利是得不到法律的支持的。

最后，村规民约在效力和执行上存在问题。村规民约经村民会议的通过，即在本村产生效力。但是这种效力的保障是法律还是村民会议？学界存在争论。撇开争论，我们要看村规民约是否应该由国家机关来确认效力。《村民委员会组织法》规定村规民约要向政府备案，但并未规定政府即为村规民约的效力确认机关。而村规民约越来越显著的契约性是否可以认为村规民约是村与全体村民签订的一个合同呢？这样的话，可以由人民法院来确定村规民约的效力[7]。效力的问题直接带来执行的问题。村规民约规定的大多是涉及村务的对全体村民产生影响的一般性事由，而村规民约中涉及法律的问题由法律规定的机关执行，那么村规民约中一些纯自治问题的执行该由谁执行呢？现实中大多数村由村民委员会执行，但是这也于法无据。《村委会组织法》虽然规定了制定村规民约的机构，但是并未规定执行村规民约的机构。这是亟待弥补的法律漏洞。然后，倘若村民委员会对村民强制执行村规民约，这又涉及到一个问题，村规民约是管制村民的吗？其强制执行也无法律依据，某些执行措施甚至是对村民的直接犯罪。

四、村规民约在农村治理实践中的完善

完善村规民约，是农村治理实践中所迫切需要的。村规民约在实践中所表现的超越民间法的特征是为了更好服务农村实际，使村规民约真正在农村社会治理中发挥应有的作用。村规民约的制定与施行应该遵循以下几个原则：

首先，要坚持法治原则。十八届四中全会提出全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的任务和目标，而广袤的中国农村正是全面依法治国战略中的重要一局。法治农村建设是法治中国建设的基础和保障，真正维系着广大人民群众法治思维和法治观念的转变及提升，可以说法治农村成，则法治中国成。而作为村民自治中重要工具的村规民约，其制定和实行均要坚持法治原则。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”这一规定使得村规民约的制定权属于村民会议。贯彻法治精神，要杜绝村主要干部私自制定、基层人民政府代为制定村规民约等违法现象。村中政治资历深、工作经验丰富的村干部及其他人员的意见和建议应该充分的考虑，但是不能代村民会议制定村规民约。在村规民约的内容上，也要坚持合法原则。一方面把传统保留下来的违法的、歧视性的内容删除，比如不少村规民约还有歧视妇女的条文。另一方面要杜绝新的违法内容，上文谈到这些主要是罚款和限制村民合法权利的条款，在内容上做到合法有据，与现行法律、行政法规做到合理衔接。在村规民约的施行上，更要做到合法合理。村规民约的施行主要是执行村规民约的内容，在执行上一定要强化道德约束，减少强制执行，协调社会关系，维护社会稳定。

其次， 要坚持村民自治。《宪法》第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”农村自治过程中，村规民约是重要治理工具。因此村规民约要坚持村民自治，坚持村民自治也就是要走群众路线。目前，有些村庄虽制定了村规民约并挂在了墙上，但是村民却不知晓，执行上也很难落地。究其原因就是一些村庄在制定村规民约时存在任务观点、形式主义，并不重视村规民约的实际意义，因此也极少考虑村民的知晓及话语权，导致制定出的村规民约丧失社会治理的实际意义。所以在制定村规民约时要广泛征求村民意见，切实保障村民对制定村规民约的参与权、知情权及监督权。同时，村规民约的制定工作要与党的群众路线相结合，加强党对村民的领导，并指导村民制定村规民约、指导村民自治，把村民的思想统一起来、凝聚起来，村规民约才能发挥应有作用。

最后，要坚持问题导向。马克思主义告诉我们，人类认识世界、改造世界的过程，就是一个发现问题、解决问题的过程。制定村规民约的出发点应在于村中的具体实际问题，这就要求村规民约制定要立足实际，求真务实地调查研究村情。要正确认识村情实际，“缺什么，补什么”“该做什么，不该做什么”。把共性问题的解决方式总结出来,形成发现问题、解决问题的机制，并把解决机制上升到村规民约中，使得解决类似问题的成本降低，即创新了社会治理，也巩固了村民自治，更减少了治理成本。要让村规民约发挥治理、教化、融合功能[8]，引导村民自我教育、自我管理、自我服务，形成人人参与、民主共建、和谐稳定的农村新局面。

结语

基层群众自治制度是我国的基本政治制度，十八大以来中央提出要深化城乡居民自治，而村规民约是农村群众自治实践中的有机组成部分，必须得到重视和重用。“基础不牢，地动山摇。社会治理必须落到城乡社区，社区服务和管理能力越强，社会治理的基础就越实。”[9]在全面推进法治社会的今天，发展村规民约是创新社会治理和实现农村群众最关心最直接最现实利益的重要方式。村规民约若能在制定上、内容上、执行上均做到合法有据，就能将法治思维、法治观念嫁接到农村。将有力保障村民自身合法权利，维护和发展基层群众自治制度，并为“四个全面”在农村的实现保驾护航。