湖南省新型城镇化进程中农村土地流转模式选择及其实现路径研究

邓泓鸿，宁 静，陈国生，2*

(1.中南林业科技大学 商学院，湖南 长沙 410004；2.湖南工学院 旅游与设计规划研究所，湖南 衡阳 421002)



湖南省新型城镇化进程中农村土地流转模式选择及其实现路径研究

邓泓鸿1，宁 静1，陈国生1，2*

(1.中南林业科技大学 商学院，湖南 长沙 410004；2.湖南工学院 旅游与设计规划研究所，湖南 衡阳 421002)

土地流转是新型城镇化建设过程中的关键环节，基于湖南省新型城镇化进程中土地流转所暴露出的新问题、新矛盾，对湖南省新型城镇化进程中农村土地流转模式选择及其实现路径的研究显得尤为紧要。在湖南省新型城镇化进程中，衡阳市相关土地流转的实践活动最具代表性，研究认为新型城镇化的建设，不但要关注农村土地承包经营权流转的动因、现状、形式等问题，更需要对农村土地流转模式选择及其实现路径进行探讨。农村土地流转模式选择及其实现路径的探讨，对于正确引导和规范湖南省新型城镇化建设具有深远影响。

湖南省；农村土地流转；模式选择；实现路径

湖南省农村农用土地流转开始于20世纪90年代中后期，当时，土地流转主要是为了解决湖南部分地区人地之间的矛盾，但是，随着经济的不断发展，农村土地政策的不断完善，这样的流转规模不断扩大，已经形成了相当的规模，截止2012年年底，全省农用土地实现了经营权的流转，已占全省承包农用土地面积的18%以上，比2011年同比约增长了25%，为此，结合衡阳相关土地流转实践，进行湖南土地模式选择及其实现路径的理论研究并提出正确引导和规范湖南省农村土地承包经营权流转对策更具有现实意义和启发。

1 湖南省农用土地流转的主要特点

1.1 农用土地流转规模日益扩大

农村土地承包经营权流转能够使大量细碎的土地集中起来，因此，吸引了大量的农民专业合作社、农业龙头企业及养殖业大户参与到土地流转中来，这些组织将流转而来的农用土地集中起来，建立生产基地，推行农业规模化经营和市场化管理，不断调整优化产业结构，加快了湖南省农业产业化发展的步伐。例如，常宁市2012年底，农用土地流转面积总计3 933.3 hm2，占全市耕种面积的38%，其中，农用土地流转面积超过20 hm2以上的就有12户，6.6 hm2～13.3 hm2的农户超过30户，这些流转而来的土地全部推行了机械化种植果苗，发展经济作物，并且取得了很好的经济效益。

1.2 农用土地流转区域不断拓宽

湖南省农村过去农用土地流转主要发生在农村第二、第三产业较为发达的地区或者是湖南省城市郊区、经济欠发达的农村，因为农民致富门路少，农民主要收入还是依赖于土地收入，因而这些经济欠发达的农村地区农用土地流转的规模非常有限。但是随着经济的发展，这些原来经济欠发达的地区经济迅速发展起来，第二、第三产业迅猛发展，随之而来的是农村农用土地流转规模的快速增加。如，衡山县2012年全县流转农用土地总计7 980 hm2，流转率达38.88%；衡南县全县2012年农用土地流转共计9 480 hm2，流转率达到了46.63%。

1.3 农用土地流转形式日益多样化

湖南省农村土地流转的形式多样，有转包、转让、互换、出租、入股、代耕、反租倒包等，农用土地流转市场异常活跃，其中，转包、出租农用土地是湖南省农用土地流转的主要形式。例如，衡阳市2012年年底的农用土地转包比2011年年底增长了12.9%，出租增长了19.3%[1]。

1.4 农用土地流转主体多元化发展

土地流转的主体也由最初的零星散户发展到了工商企业、农用龙头企业、工业企业及农民专业合作社等经济实体。到2012年年底，衡阳市全市农村农用土地流转过程中，农用土地流转入农户手中的面积达到18 600 hm2，占流转总面积的23.9%；流入农业龙头企业的面积达到3 846.7 hm2，占6.83%；流入工商企业及工业企业的面积达2 206 hm2；占2.84%；流转农民专业合作社的面积有11 073.3 hm2；占9.75%。

1.5 农用土地流转程序不断规范

随着中央对农村农用土地承包经营权流转的政策日趋明朗，宣传与落实的力度不断加大，农民对农用土地流转政策认识的不断提高。同时，湖南省在发展农村经济的过程中，把规范农村农用土地承包经营权流转作为重点，制定了统一的农用土地流转合同规范样本，并对土地合同的签订、管理、备案等做出了具体的规定，健全完善农村农用土地承包合同管理制度和农用土地流转登记管理制度，进一步推动了农村农用土地承包经营权的规范化流转。

2 湖南省农村土地流转面临的主要问题

湖南省农村农用土地经营权流转总体上来说是很健康的，对湖南省农村经济社会的发展起到了积极的推动作用，但是在其发展过程中也面临着一些需要解决的问题。

2.1 部分农业龙头企业与农民之间的利益冲突

农村农用土地流转实质上应该是一种市场行为、契约行为，土地流转双方签订合约之后，双方应当恪守各自的权利和义务。但是在湖南省部分地区，农民和农业龙头企业之间不时会发生各种违约行为，甚至是犯罪，严重影响了当地社会经济的发展，其主要表现在：(1)龙头企业在于农民签订土地流转契约时，采取引诱、欺骗甚至强迫的手段来取得农民名下的农用土地使用权，打着推进农业现代化、产业化、发展农村经济的幌子，实质上利用流转得来的土地进行房地产的开发，从中获取不正当的利益。(2)在于农民签订合同之后，在农民土地上违法经营，破坏当地的生态环境，危害当地农民的切身利益及身体健康。(3)借助于政府的力量，在农用土地流转过程中压低农用土地价格，挤压农民的利益空间，为自己节约成本，政府也从中获得利益和好处。企业与政府获益，但农民利益却受损。

2.2 部分地区行政干预时有发生及流转程序不够规范

湖南省部分地区在农用土地流转过程中，政府不时出现违法违规的行为，近年来一些地方政府采取下指标、定任务、把农用土地流转的面积或者农用土地流转所带来的利益收益作为官员升迁考核的指标，有的借土地流转之名，进行强行征地，非法将农用土地用来搞非农建设，造成干群关系紧张，影响湖南省农用土地流转的健康平稳发展[2]。且在实际流转过程中，由于农户之间小规模的流转任然占主导，导致在土地流转协议过程中，往往采取口头协议的方式，没有正式的土地流转书面合同。即使有签订书面合同的，也因为内容不够规范，双方权利义务不明确，易引发纠纷。

1.3 土地流转纠纷不断增多、难度加大

湖南省近年来，农村土地流转方面的纠纷呈上升态势，由于影响面广、查证难、时间跨度长、而且涉及到当地政府和流转双方的利益，涉案当事人情绪相对都很激动，容易激化矛盾，引发群体性上访等事件，所以调处起来难度很大。法院在审理此类纠纷时往往也多处于两难的境地。

3 湖南省农用土地流转的主要制约因素

3.1 集体土地产权关系不清晰

在湖南省土地流转过程中，部分村集体组织弱化，在农村土地新一轮的承包过程中，土地承包基本上都是被村委会代为发包。这种土地所有权主体不明晰的状况，很容易导致农村土地承包权发生纠纷，引起群体性事件。

3.2 农用土地流转市场不够健全

湖南省目前大多数县、乡还没有设立土地流转服务机构，土地流转的中介机构也少之又少，加之土地流转信息不畅通，这些问题都使得湖南省农村农用土地流转的成本增加，致使有需要扩大土地经营规模的受让方找不到合适的土地出让方，而有意向流转土地的农民又找不到合适的受让方。这些因素影响了湖南省农村农用土地更大范围或更高层次的流转，进而使得湖南省农村土地流转的速度、规模及效益都受到影响。

3.3 湖南省农村缺少乡镇农经管理机构

湖南省在进行完乡镇机构改革后，原来的乡镇农经管理机构被削弱，有的乡镇农经管理机构甚至只有几名兼职人员。根本不能对湖南省县乡土地承包经营权流转进行指导和管理工作，造成了部分地区农用土地流转过程中监督不力，农用土地流转过程不规范，农用土地流转产生的纠纷无人受理，少数地区甚至出现农经管理机构处于盲目放任、无章无序的状态[3]。更谈不上建立健全土地承包经营权流转的相关配套政策，建立规范化的流转市场。

4 湖南省农村农用土地承包经营权流转的模式选择

4.1 企业投资模式

企业投资模式是指由企业出资，农户出土地，企业与农户签订相关合同。采取公司+基地+农户的模式，企业投资模式由公司投资、经营、管理，农民在基地实现就业。比如，湖南省衡南县绿叶茶叶厂采取的就是这种模式。衡南县绿叶茶叶厂的企业投资模式，反映了企业投资流转模式和农村劳动力就业的密切关系。绿叶茶叶投资茶树种植业，茶树种植面积达到数千公顷，同时，采取茶叶的专业化种植，专业化采摘、专业化经营。企业采用统管和指导种植收购农户茶叶的生产模式。不但发展了当地经济，也增加了当地农户的收入。衡南县在农村土地经营权流转方面的成功经验，可以为大规模推广这种“企业投资模式”提供借鉴。

4.2 抵押模式

抵押模式是指抵押人在其土地承包经营权的有效期内，且其拥有的土地不存在流转的前提下，抵押人将其拥有土地承包经营权作为债务担保的一种模式。当抵押人资不抵债时或者不履行其合同时，债权人可以依照有关法律对其抵押的土地承包经营权进行变卖、拍卖，且债权人享有其变卖、拍卖土地承包经营权价款中的优先受偿权[4]。抵押贷款模式是市场化程度较高的一种土地承包经营权流转形式。虽然中国现行法律是禁止家庭承包经营权作为债务担保进行抵押的。抵押贷款模式跟转让模式有相似之处，都是土地承包经营权的一种处理方式，抵押贷款模式的关键在于农村社会一定要有健全的社会保障体系与之相配套，在保障农民基本生活及耕地数量充沛的前提之下，政府应当适度房款土地作为债务抵押的限制。

辛镇地区沙四段沉积早期砂体是辛镇地区勘探的主力油层，而高压盐水层主要发育在其下部，这种分布方式是油水的分异作用造成的。由于水层比油层对储层物性的要求更宽松，故盐水层的分布范围较油层应该更为广泛，在研究时考虑砂岩储层均可作为盐水层的载体，因此沉积体系和储层展布规律是研究盐水层形成机理的一个重要前提。

4.3 托管模式

托管模式分为全托管和半托管两种，全托管模式是指农户与土地托管专业机构签订相关的土地承包经营权流转合同，由专业土地托管机构来安排农户所流转的土地的经营，农民只需要定期收取分红。主要是针对一些外出务工或者经商的农民，这些人通过托管模式，解除了他们在土地上的“烦恼”。从形式上来看，托管模式与代耕代种类似，但是托管模式更能体现高效率、社会化、专业化和模式化。半托管模式主要是指土地托管专业机构为农民提供专业农业服务，根据服务内容收取费用。比如集中收割、机械化播种、集中采购种子等等。这样的半托管模式就可以发挥其规模化的优势了。

4.4 集资入股合作社模式

集资入股合作社模式让农民既参与合作社经营又在合作社就业[5]。例如：湖南省常宁市的农发合作社，成立之初只有几户农户1 hm2多土地。如今通过土地流转已经成为了当地农业发展的龙头企业，集花卉种植、采摘、蔬菜生产、水产品养殖、农业生态观光、生猪饲养、园林绿化、建筑、工业加工、路桥施工、商贸等为一体的股份合作制产业集团。农发合作社也带动了周围农民的就业，农发合作社周边的农户也积极申请将自己名下土地承包经营权作为股本流转加入农发合作社。农发合作社同时也发展了当地经济，加快了城乡经济建设一体化的步伐。农民集资入股合作社这样的模式，是适应中国社会主义市场经济发展的，它发展了当地经济，提高了农业的生产效率，也优化了当地的土地资源配置，实现了农村土地的规模化和集约化的生产、经营。同时也克服了散户在农业生产中的资金不足、技术落后等短板。这种模式很值得推广。

4.5 个人投资入股建立合作社模式

个人投资入股建立合作社模式是由企业家个人出资，吸纳农户入股集中经营，农民在其中就业[6]。例如：湖南省衡南县东河口村采取的就是这种模式。东河口村通过引进外资，由企业家出资，建立统一、集中的农业股份合作社，三年内全村72.39%的农民通过土地流转入股，加入农业合作社，2007年，全村人均收入不足6 385.27元，通过五年的合作社经营，2012年底，全村人均收入达到了26 875.61元，比五年前翻了两翻多。东河口村农业专业合作社的合作原则是：土地承包，农民入股，入社自愿，退社自由。在不改变农民与土地关系的前提下，农民土地以一定价格转包给合作社，再由合作社统一规划、管理和经营。合作社可以把家庭优势和合作经营的优势结合起来，有利于将小规模的家庭经营联合起来，以更好实现规模经济。

5 湖南省农村农用土地承包经营权流转的实现路径与建议

首先，要坚持“有法、有偿、自愿”的原则。湖南省农村农用土地经营权流转是湖南省经济发展、劳动力解放的结果。随着第二、第三产业链的发展，湖南省越来越多的农民将转移到非农产业，农村农用土地经营权的有序流转，对当地经济的发展将有重要作用。因此，农村土地承包经营权流转一定要坚持条件，不能刮风，不能下指标，不能强制推行。农村农用土地承包经营权流转的主体是农民，也是一个弱势群体，在农村土地承包经营权流转过程中经常会受到各方势力的压迫，因此，对于以转让、互换方式的农用土地，应当及时办理有关土地承包合同和经营权证变更登记。相关部门在受理土地流转过程中，应当对土地流转申请人的申请书、土地坐落、土地面积、土地用途、申请人的土地承包合同、土地流转时土地承包经营权流转合同、转让人与受让人的合同等进行核实，只有符合条件后，方才报经县级人民政府批准。同时，乡镇农村农用土地承包管理部门要对农用土地的流转合同及相关资料进行归档并妥善保管，建立土地流转登记手册，及时记载和反映农村农用土地的流转情况。

5.2 明确农村农用土地承包经营权的流转条件

农户是农村农用土地承包经营权流转的主体，农民必须要对农村农用土地拥有长期而稳定的土地承包经营权。只有农民对农用土地拥有长期而稳定的承包经营权，农村农用土地才能够真正的流转开来。目前湖南省的实际省情是地少人多，耕地分布极不均匀，而农民在总人口中所占比例最大，正因为这个特殊的省情，在相当长的时间内，湖南省农村劳动力不可能出现大规模的转移。因而，在农村农用土地流转过程中，农用土地的流转不能脱离了现实情况，盲目地追求农村农用土地承包经营权流转的速度和规模，人为的下定指标、追求速度，违背农民意愿，强行推动土地之间的流转。一定要做到“适度”。农村农用土地之间的流转并不是越快越好，也不是规模越大越好。要量体裁衣。

5.3 规范农村土地承包经营权流转程序

一是规范土地流转流程，不能以任何理由强迫或阻碍流转。在土地流转过程中，应当根据自主协商的原则，由农民自主跟受让人去洽谈其名下土地流转的方式、期限及金额，不得强加干预。再次，根据土地流转双方的协商结果，组织农户与受让方签订农村农用土地流转的书面合同，并将有关合同送往相关管理机关备案。最后，根据农用土地流转双方所签订的相关合同，做好流转登记、变更注册等事宜。二是规范流转合同签订。农用土地合同应当包含的内容有：流转双方当事人姓名、住址、流转土地的种类、面积、土地质量情况、土地流转的期限、土地流转之后的用途、土地流转当事人双方应当享有的权利及义务、流转土地的租金价款、违约责任赔偿等等。三是规范企业租地、用地行为。湖南省当前不少企业对农用土地的开发投资热情很好，租赁农用土地的规模不断加大，但是在实际操作中，一定要防止某些企业借机大量囤积占用农民土地，照成农用土地的非农化”或“非粮化”。要规范企业租地、用地行为，企业租用的农用土地应当是用于农业生产或者农用科技推广。必须有利于农业产业结构的调整、提升当地农业综合竞争力、增加广大农民的收入。

5.4 创新农村农用土地承包经营权流转机制

一是改革农村土地股份合作。农村土地股份合作就是农民将自己名下的土地经营权作为股份加入农村合作社。由农村合作社来进行经营，年末将土地得来的收益分配给农户。这种模式的优点在于，它保留了公有制性质，具有全员入股、兼具股份制与合作制的特点[7]。农村农用土地加入农村合作社这种创新，相比于传统的农业有利于加快土地集中，促进传统农业向现代化农业转变，促使农业产生集约化、农业经营市场化。因此，在条件允许的地区应当推广这种土地股份合作制流转方式。二是培育流转中介组织。应当在农用土地流转比较活跃在县乡建立农村土地承包经营权流转托管中心或服务中心，乡镇成立服务站，行政村成立托管站，共同开展农村土地承包经营权流转供求登记、信息发布、价格评估、法律政策咨询、提供书面合同范本、调处合同纠纷、建立流转档案等，充分发挥服务、引导作用。农村土地承包经营权流转中介服务可以收取一定比例的中介服务费，但不得借机谋取不正当利益。三是建立多层次的农村社保体系。大多数农民仍然把土地视为生产、生活的最后一层保障，如果社会缺乏健全的社会保障制度，农民就不会有真正的安全感，也就不可能真正离开土地。农村农用土地流转市场也不会真正得到发展和完善。笔者认为，政府应当建立多层次、广范围的农村社会保障机制。包括社会救济、农村社会保险、农村医疗保险、优抚安置、社会互助以及农村合作医疗制度等等。只有当农民真正放下担子，没有后顾之忧时，农民才会真正离开土地，农村农用土地承包经营权才可以得以大范围流转。四是加快完善农村金融服务体系。农业的发展离不开资金的支持。政府应当出台政策，鼓励支持农业银行、农村信用社等金融部门加大对规模经营主体的信贷支持，以解决在农业生产过程中的资金紧张的问题。对于一些经济实力强、经营效益好、资信优的土地流转经营业主，可以简化信贷手续，允许以联保等形式办理经营权抵押贷款手续。

5.5 为农村农用土地承包经营权流转营造宽松环境

市场经济尤其自身的短板，其盲目性、自发性、滞后性影响了中国农村农用土地流转的进程。特别是中国农村农用土地流转市场还很滞后。更需要政府的监督和管理。一是政府应当加强对农村农用土地承包经营权流转市场的宏观调控，建立制约机制，防止土地过分集中，阻断农村土地流转市场上的垄断和不公平现象。要运用土地评等定级成果，制定和发布不同区域、不同地段土地流转指导价格，指导农民合理确定流转土地的补偿标准。对成片转包或出租农村土地的，可引入竞价承包、招标租赁等交易方式，培育市场决定土地承包经营权价格的机制。二是防止政府过度干预农村农用土地流转。政府要准确定位自己在土地流转过程中所扮演的角色，而不是运用行政手段去干预农村农用土地承包经营权的流转，侵害农民合法权益。三是政府要加强法律法规的宣传力度，组织农民对相关法律法规进行学习，让农民真正成为农村农用土地流转过程中的受益者。

[1]罗先智.浅议土地承包经营权流转[J].中国经济问题，2009(1)：64-66.

[2]李珂，高晓巍.发达国家农村土地流转的经验及对中国的启示[J].世界农业，2009(6)：14-16.

[3]吴春宝.国外监管农地流转市场的模式及启示[J].中国土地，2009(2)：50-53.

[4]贾娜.产权理论研究综述[J].法制与社会，2010(7)：18.

[5]唐文金.农户土地流转意愿与行为研究[M].北京：中国经济出版社，2008.

[6]毕美家.中国特色现代农业制度研究[M].北京：人民出版社，2010.

[7]贺雪峰.土地流转意愿与后果简析[J].湛江师范学院学报，2009(2)：10-14.

HUNAN PROVINCE NEW RURAL LAND CIRCULATION IN URBANIZATION MODE SELECTION AND ITS REALIZATION WAY RESEARCH

DENG Hong-hong1，NING Jing1，CHEN Guo-sheng1，2

(1.CentralSouthUniversityofForestryScienceandTechnologyBusinessSchool，Changsha410004，Hunan，China；2.HunanInstituteofTourismPlanningandDesignInstitute，Hengyang421002，Hunan，China)

Land circulation is the key link in the course of the construction of the new urbanization，based on the new land circulation in the process of urbanization in hunan province exposed by the new problem and new contradiction，new urbanization of hunan province rural land circulation in mode selection and its realization path of research is particularly important.In the new urbanization of hunan province，hengyang related land circulation，the most representative of practice，and research suggests the construction of the new type of urbanization，not only should pay attention to the contracted management of rural land circulation problems such as motivation，the present situation，the form，need more for the rural land circulation mode selection and its realization were discussed.The path of rural land circulation mode selection and its realization，to correctly guide and standardize the new urbanization construction in hunan province has a far-reaching influence.

Hunan Province；rural agricultural land transfer；mode selection；realization path

2014-12-25；

2015-01-23．

*通信作者：陈国生(1965-)，男，湖南省常宁市人，二级教授，博士，研究方向为区域经济与旅游地理.

F301.1

A

1001-7852(2015)01-0044-06