深莞惠区域治理体系现代化刍议

袁义才 梁雪辉

当今区域一体化发展方兴未艾，伴随区域一体化发展的不断推进，有关区域治理体制机制研究探索逐渐提上日程。伴随着珠三角、长三角等地不断推进区域内合作与一体化发展，构建与此相适应的区域治理体系愈加迫切。中共十八届三中全会所制定的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。推进深莞惠区域治理体系现代化是贯彻落实这一重要指导思想的一个重要举措。

一、深莞惠一体化发展及存在问题分析

为落实国务院批复《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020）》，2009年2月深圳联合东莞、惠州，签署了《推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议》，以加快推进以三市为基础的珠江口东岸城市群建设与协调发展，争当珠三角区域经济一体化的先行区。依据《推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议》，深莞惠三市形成定期召开党政联席会议、三市政府间工作协调机制、重要合作事项的专责小组等多层次、多渠道的合作架构。2014年10月深莞惠三市，联合河源、汕尾两市，召开了深莞惠经济圈（3+2）党政主要领导联席会议，这可以算是升级版的深莞惠三市的第8次党政联席会议。至此，深莞惠区域一体化发展方面已经签署近100项具体项目合作协议，完成了区域协调发展规划、交通规划等重点规划项目，在破解跨界河流治理、“断头路”对接等一批制约发展的瓶颈问题方面取得突破，医保异地结算、重大疾病联防联控、适龄儿童就近入学等惠民实事得到落实，让百姓享受到实实在在的合作成果，使深莞惠一体化有了一个良好的开端。

然而，在打开深莞惠区域合作基本局面之后，进入新的一体化发展阶段，出现了实质性合作项目推进困难等种种问题。

（一）缺乏严格的利益主体、治理主体

深莞惠区域一体化发展，虽然主要利益方、治理者为深圳、东莞、惠州三市政府，并且国家和广东省在宏观上也分享利益并承担督导责任，但严格说来，对于深莞惠区域合作，并不存在严格的治理主体、利益主体。深莞惠一体化从提出到现在，其真实的利益主体、治理主体仍然缺位。国家、广东省有关方面制订出台相关文件以后，把贯彻落实责任重点转移到深莞惠三市，广东省只是履行指导、检查、督促之责，并没直接领导三市合作及一体化发展具体事务。在深莞惠三市合作中，虽然深圳市因为自身属于经济特区、计划单列市，领导人行政级别较高，并且经济总量及发展水平稍高一筹，但也只是个软性“带头大哥”角色，不是刚性约束；深圳领导人在三市一体化中所担负的政治责任也不是刚性责任，毕竟深莞惠三市并不存在行政隶属关系、领导与被领导关系。归根结底，“深莞惠”并不是一个行政区，因而不能充当深莞惠一体化的真正利益主体、治理主体。实践中，当一些合作项目在深莞惠区域难以做到利益均衡分配时，就很难达成一致，可能被“折中”或搁置，出现“三个和尚没水吃”的局面。深莞惠三市在“坪清新”边界合作项目难以取得预期进展就是典型写照。

（二）利益协调和平衡缺乏相应机制

深莞惠一体化发展意味着应该在整个区域范围内互通有无，增进共同利益，在一些具体项目上深莞惠三市可能有明显利益差别，由此必然要求在三市最高层面进行利益协调和平衡，然而当下这种利益协调和平衡所能依靠的仅仅是三市的党政联席会议，一个非正式组织形式，自然就经常不能满足深化三市合作需要。例如深圳需要利用惠州土地建设垃圾处理设施，惠州需要利用深圳资金加大轨道交通的建设和连接，这样的合作项目在没有相应正式组织，缺乏有效利益协调、平衡的机制之下，加上深、惠两市相关部门本着守土有责原则，消极对待相关事务，其结果就是很难达成合作意见和取得实质性进展。

（三）合作项目安排缺乏长远规划

深莞惠区域合作，在选取合作项目方面由易到难，当前进入深化发展阶段则面临较多困难。虽然深莞惠三市制定了协调发展规划，但涉及具体项目实施时仍然缺乏有效措施。一方面深莞惠三市根据各自利益需要确定推进一体化项目，通常会存在步调不一致问题；另一方面，对于缩小发展水平差距的合作项目，由于利益上显而易见的差别，时序上自然三市难以达成一致。对于每年召开的深莞惠三市党政联席会议，其办事机构在选取和准备实质性合作项目方面，已经感觉到越来越困难。

（四）合作资金问题协调困难

在深莞惠三市合作中，很多项目涉及资金问题，然而由于缺乏协调机制，解决起来比较困难。例如深莞惠三市商定共同开展一些专项规划研究，因为经费分摊比重意见不一而推进困难；深圳、东莞市公安部门的有关信息共享工作，也因为经费补贴落实不了而难以实现；深圳、东莞与惠州的产业用地合作空间很大，却因惠州方面提出的耕地补偿资金问题解决困难而受到制约。

二、国内外区域合作治理体系建设分析

伴随区域一体化发展的推进，国内外都在积极研究探索构建区域治理体制机制，并形成一些理论设想，取得了一些实践经验。国外欧盟、美国有较多相应的研究探索成果，国内长三角、长株潭等地区做了一些有益探索。不过总体上看都还不构成系统、成熟经验和做法，很多方面还有待于取得实质性突破与进展。

（一）国外区域一体化与治理体系建设的经验分析

就世界范围看，欧盟是当今世界上一体化程度最高的区域政治、经济集团组织，从专门领域的区域合作起步到一体化发展，逐渐成长为当今全世界各种区域经济一体化组织中最为成熟的典型。欧盟是一个“特殊政体”，具有协调跨界行政主体方面的能力，这种能力是由一系列行之有效的政策目标和工具以及执行政策目标和运用政策工具的组织形式所构成。在纵向上，欧盟区域合作的组织体系形成了超国家、国家、跨境区域、地方等多个等级层次，实现了各个层次的权利平衡和利益表达机制的畅通。欧盟共有五个主要治理机构，包括欧洲理事会、欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院。其他重要机构还有欧盟审计院、欧洲中央银行、欧洲投资银行、经济和社会委员会、区域委员会、欧洲警察局和欧洲军备局等。欧盟的区域合作，还有一个非常值得关注之处是法制化思想一以贯之。《欧洲经济共同体条约》是欧盟的法律基础，它规定了欧盟的政策目标、政策工具以及政策行为主体的组织架构。根据这个法律，欧共体的行为主体形成了主要由欧洲委员会、部长理事会、欧洲议会及区域委员会等组成的合作架构。

美国成立地方政府协会，构建城市群一体化跨区域治理机制，成效最为明显。在美国的不少都市群建立了多个地方政府之间横向的协会组织，并且得到联邦政府和州政府的明确支持，成为具有官方行政色彩的松散型地方行政法人组织。例如，1966年成立的南加州政府协会，它协调的范围涉及六个县的135个城市(镇)，自成立以来,在重大交通基础设施、住房制度和住房建设、大型商贸区建设、空气环境和水资源的规划与保护等许多方面，都取得了明显的一体化协调成效。

英国曾经在大伦敦城市群较早地探索形成了一体化协调机制，1964年就曾创立了“大伦敦议会”，专门负责整个大伦敦地区的总体协调发展和管理，后来演化为中央政府在伦敦下派的办事机构“伦敦政府办公室”，负责处理伦敦地方层次的战略规划和综合一体化协调发展，处理综合协调中的许多问题，随后又成立了“伦敦规划咨询委员会”（London Planning Advisory Committee），作为大伦敦地区协调发展的研究咨询机构。2000年，又进一步成立了“大伦敦市政府”（Greater London Authority），统辖整个大伦敦地区32个自治区和伦敦开发公司，研究制定了伦敦发展战略规划，致力于实现大伦敦地区的整体协调发展。

（二）国内区域治理体系建设的一些探索

我国长三角地区目前建立了三级运作的区域合作体制，包括决策层、协调层和执行层。决策层即“长三角地区主要领导座谈会”，主要是决定长三角区域合作方向、原则、目标与重点等重大问题。协调层即由常务副省市长牵头的“长三角地区合作与发展联席会议”和长三角合作经济协调会，主要任务是落实主要领导座谈会的部署，协调推进区域重大合作事项。执行层即“联席会议办公室”和“重点合作专题组”，以及“长三角地区城市经济合作组”，具体负责在各个领域和城市间开展合作。长三角地区这一体制的建立，对区域合作的功能和效率有所提升，也为推进长三角区域合作提供了体制基础。

长株潭城市群一体化，依赖湖南省委、省政府主导，结合三市积极配合，形成较有效力的合作联动机制。湖南省委、省政府高度重视长株潭一体化发展，这样很有利于从行政推动层面上促进一体化的发展，这种自上而下的统筹推动机制极大地削弱了长株潭三市的行政壁垒，有效地统一三市的发展步调，在短期内取了极大的成效。长株潭在电话区号的统一、交通基础设施的对接、生态经济廊道的建设、湘江水环境的治理、投融资平台的构建、流域生态补偿办法的实施等方面，都在湖南省委、省政府统筹规划下取得较大突破或进展。

三、推进深莞惠区域治理体系现代化的策略

在我国，“行政区经济”色彩浓厚，严重影响区域协调发展。构建区域治理体系要参考新区域主义有关理论思想，以减少行政壁垒影响为主攻方向，尝试建立跨区域治理各项制度，研究如何实现从现有的区域地方政府间合作向现代化的区域治理转型，从城市内部管理走向跨区域联合管理，参与式治理将取代传统的自上而下的命令驱动体制，形成一种跨区域治理新模式。

社会主义市场经济体制下的跨行政区的合作，形成区域治理机制，是我国新发展时期的一项开创性事业，目前尽管全国多个地区开展了这方面的试验，但尚未形成成熟有效的模式。深圳与周边地区合

作特别是深莞惠一体化，相对于国内其他地区的区域合作，有着较好的合作基础和较为迫切的合作需求，因而应该真正有所作为、取得实质进展。为此，这里从提升区域治理能力的角度，以实现区域合作从非制度化协调模式向制度化协调模式转变为重点，就推进深莞惠区域治理体系现代化研究提出一些策略。

（一）积极推动建构深莞惠一体化的利益主体、治理主体

深莞惠一体化发展，虽然符合三市长远的、根本的利益，但单独任何一市都不是其完全的利益主体、治理主体。因此提高深莞惠三市一体化发展成效，首要是建构相应的利益主体、治理主体，通过机构、体制改革创新，形成真实具体的深莞惠三市一体化治理主体。具体说来，就是要建构深莞惠三市一体化专责机构，作为新的治理主体，承担深莞惠三市一体化某些职能和事务，并保障国家、广东省有关方面通过某种形式直接参与深莞惠三市一体化的具体工作。

（二）构建民间力量的参与区域治理的新机制

建立区域治理体系就是要推行多主体治理。政府、社会组织、企业都是参加管理的角色，都是主体之一，从过去的一个主体变为多主体。企业和民众是深莞惠一体化最直接的受益者，为此应该着力构建其参与区域治理的新机制，使其发挥基础性的促进作用。深莞惠一体化中政府的利益存在行政区局限，而三市企业通过跨区业务活动，民众通过跨区流动，可以突破行政区限制，直接受益于三市一体化的好处，因此说企业和民众才是基础性推动力量。但是，受长期以来所形成的体制限制，无论是企业还民众，其参与区域治理的机制并不存在或无效，这在深莞惠一体化区域合作中表现得特别突出。

西方区域合作中就特别注重发展企业和民众的作用。美国旧金山湾区的区域合作中，就存在完全由企业按会员制组成的湾区委员会，它在推动湾区很多方面的合作中，发挥着基础性的推动作用。为此，深圳市支持深莞惠三市一体化，一个重要策略就是通过构建相应参与区域治理的新机制，发挥企业和民众的作用。

（三）制定分步骤实现区域一体化发展的体制机制目标

构建跨区域治理机制，本身是一个巨大工程，不可能一步到位，特别是体制机制的对接更需要经过持续不断的试点和探索。而随着区域一体化发展，区域合作不仅在经济发展方面，也包括社会管理、生态建设等各个方面，然而它们各自的合作基础不一样，相应地需要有不同的建设目标，以有步骤地推进区域一体化体制机制建设。对于深莞惠三市，不同区域领域的合作进展可以是不一样的，在部分区域与某些行业领域完全可以先行一步，合作初期可以在水务、环境治理等行业领域开展管理体制机制对接，在部分次区域开展行政体制机制对接，甚至提早实现一体化。比如三地在共同开发边界合作区时，可尝试在合作区内部实行深圳特区的体制、法律和政策。再比如，三地在条件相对成熟的区域（比如坪山和大亚湾之间）可先行探索区域同城化的项目试点。

四、推进深莞惠区域治理体系现代化的政策建议

推进深莞惠区域一体化和治理体系现代化，要以党的十八大精神为指导，贯彻落实珠三角规划纲要，通过深化体制改革，大胆实行制度创新。肩负着新使命的深圳经济特区，应该联合东莞、惠州等地市在推进区域合作方面先行先试，展开体制机制创新，以构造深莞惠一体化的治理主体，切实形成利益协调与平衡机制为主攻方向，探索构建有效的区域治理体系。

（一）构建深莞惠一体化委员会，使其成为一体化决策、利益协调机构和与治理主体

争取国家、广东省有关方面的支持，适时成立深莞惠一体化委员会。深莞惠一体化委员会作为三市区域合作的决策和议事机构，主要负责重大事项决策及相关的利益协调事务。该委员会委员由国家部委、广东省、深、莞、惠方面的党政官员及有关专家、居民代表组成，其中国家部委、广东省有关方面党政官员及有关专家、居民代表构成，占三分之一的委员名额，而深、莞、惠三市则按经济总量和人口总量（各占50%权重）所占比例派出官员或代表，占三分之二的委员名额。深莞惠一体化委员会负责就合作的重大事项展开协商，定期召开工作会议，适时做出必要的决策。

深莞惠一体化委员会在决策时采取投票表决方式，一般事项决策以压倒多数票通过，重大事项决策必须以绝对多数票通过，与此同时，给予东莞、惠州两市以否决权，以保障其作为少数方的权益。深莞惠一体化委员会设轮值主席一职，主要由三市党政主要领导轮流担任，一年轮换一次。

深莞惠一体化委员会是为推进深莞惠三市实质性合作而构想的决策和利益协调机构与治理主体，以取代当前以会商形式运作的三市党政联席会议。采取投票表决方式的目的在于强力推动深莞惠三市合作项目的展开和落实。相比较而言，建立深莞惠一体化委员会，其决策协调力度更大，也趋向实体化。在深莞惠一体化委员会组成方面规定来自国家部委、广东省有关方面党政官员及有关专家、居民代表占三分之一，任何重大合作事项须以超过三分之二的绝对多数票通过，就是要使这部分来自深莞惠三市之外的人员能够充当利益协调者，为的是形成不受三市地方利益局限的影响力，并代表多元利益主体的诉求，以推动涉及三市重大利益调整的合作事项得以及时决策。

（二）设立深莞惠一体化促进局，作为一体化的新治理机构

深莞惠一体化促进局是深莞惠一体化委员会的决策执行机构，对深莞惠一体化委员会及三市人民负责，独立于三市党政机构，是深莞惠一体化的新治理机构。在执行一体化重大决策过程中，可以在适当范围内进行基础性决策，能够取得广泛支持的项目可以直接推动实施，对于存在重大利益调整的项目将提交深莞惠一体化委员会决策。可以按区域合作项目推进需要确定内部机构和人员组成，不作为一级地区行政机构安排，与三市党政机构不构成重叠。深莞惠一体化促进局负责人由深莞惠一体化委员会确定，可以长期任职，并参考欧盟委员会的做法设立，是区域合作的专责机构，可以考虑按国家发改委或广东省政府承担三市区域合作管理职能的派出机构来设置。

深莞惠一体化促进局属于合作架构的执行层面。这一创新举措目的是推进深莞惠三市合作的治理机构独立化、常态化，工作人员专职化。

（三）设立深莞惠企业家协会

深莞惠企业家协会主要由三市知名企业以会员制形式自愿组成，其性质为深莞惠一体化的民间咨询机构，以向三市政府提交区域合作项目与政策建议，推进深莞惠一体化为使命。深莞惠企业家协会的会员为三市达到一定标准，自愿加入并缴纳会费的企业。深莞惠企业家协会在很多方面看似行业协会，但性质却完全不同于行业协会。深莞惠企业家协会完全独立运作，且是跨地域、跨行业的民间治理机构。深莞惠企业家协会与三市政府及深莞惠一体化促进局等建立固定合作关系，但保持独立地位，自主决定其事务。

设立深莞惠企业家协会，就要支持和引导企业充分认识一体化的种种利益，自觉、自愿地参与到三市一体化进程之中。鼓励企业参与深莞惠一体化事务机构，使企业能就三市一体化充分反映自己的意见，反映市场声音。在当前体制下，企业不在行政体系之内，但却对地方各级政府及官员有着极大的影响力。而深圳市由于经济发展水平较高，是区域内很多大企业或其企业总部所在地，自然将会较多受益于企业对区域合作的影响力。

深莞惠企业家协会是参照美国旧金山湾区委员会模式设立，旨在为三市企业有关深莞惠一体化的利益诉求搭建平台，发挥企业作为深莞惠一体化治理主体的作用。

（四）建立深莞惠一体化基金

深莞惠一体化基金由三市政府共同发起成立，为类似政府专项资金的非营利政府性基金，它的日常运作管理机构为深莞惠一体化基金理事会。该理事会按照深莞惠一体化委员会所确定的原则及所作的具体决策而管理运作基金。

深莞惠一体化基金主要用于符合三市共同利益的合作项目所需的必要研究、论证等方面资金支持及有关合作机构的运作经费支出。例如可用于支持深莞惠三市规划研究项目经费、交通项目的资金补贴和生态补偿等跨地域项目利益平衡方面所需的资金支持。

深莞惠一体化基金来源于三市政府的协议出资，分摊比例应该参考三市人口数据和GDP数据、经济增长率及财政收入增长率等综合确定。具体操作可以按深莞惠一体化委员会的相关决策，由国家部委、广东省或合资格的第三方机构本着科学、合理的原则对三市政府的出资比例做出测算确定。建议以基年（如2014年）三市常住人口数量、GPD占三市常住人口总量、GPD总量的比重确定深莞惠一体化基金分摊比例，其中人口和GDP各占50%权重；同时，按经济增长率、财政收入增长率确定年度所承担深莞惠一体化基金份额的增长率，其中经济增长率、财政收入增长率各占50%权重。

长期以来，深莞惠三地由交通、环保等方面起步，展开一系列合作，然而这种合作往往是由三市政府直接推动的部门间合作，各部门都本着守土有责的原则，紧扣本地本部门的利益，从而使三市相关合作很难取得大的突破。设立深莞惠一体化基金从根本上就是要加强三市合作的利益整合与协调，突破部分利益影响，深入推进深莞惠一体化发展。

（五）组建深莞惠水务局，推行水务管理一体化

深莞惠地处珠江东岸，城市用水主要水源同一，经济发展快，水资源形势相近，在三市合作中有条件率先推行一体化。可以在三市水务管理机构的基础上，组建深莞惠水务局，由其统一承担三市水务管理职能，包括统筹安排三市的水资源利用、水环境保护和治理。深莞惠三市制定相关政策、措施并提供资金、执法权方面保障，使深莞惠水务局以更高标准、更强手段、更大力度不断提高三市水资源利用和保护水平，逐步实现三市水务一体化。深莞惠三市只保留供水公司等单位，不再单独设立水务行政部门。

组建深莞惠水务局，在很大程度上借鉴美国南加州大都会水务局的做法。建立深莞惠水资源管理组织，利于三市协调动作，并与广东省东江流域管理局协作，统筹三市水资源利用和管理，包括协力开拓新水源，合理安排海水淡化等相关工程。

（六）创设深莞惠环境保护委员会，推进环境治理一体化

创设跨地域的专责机构——深莞惠环境保护委员会。其主要职责在于强化三市环境保护方面的合作，落实相关合作项目，并以推进深莞惠环境保护一体化为目标，逐步承担起三市环境保护部门的职能。深莞惠环境保护委员会主要由国家、广东省及三市政府有关官员担任，并吸收国内外相关领域的专家、学者加入，其中国外、港澳的人员要占有相当比例，该委员会直接下设执行机构，名称可定为秘书处或办公室，从长远看将逐步发展成为深莞惠环境保护局。

设立深莞惠环境保护委员会，意在为深莞惠环境一体化构造直接的利益主体，以加速推动这一领域的合作。环境保护具有较强的区域合作需求，并且是建设美丽深莞惠的重要环节，是整体发展中相对滞后及薄弱的环节，应该在三市一体化过程中先行一步，重点突破。深莞惠环境保护委员会可以作为对一种新型协调机构的探索，尝试成为强有力的利益协调平台。深莞惠环境保护委员会将专责协调三市在环境保护领域的合作，统筹相关项目的安排，并利于排除地方政府片面追求GDP及以邻为壑等行为的干扰。委员会引入专家、专业咨询力量，提供专业咨询，就三市合作所涉及的专业问题进行研究，提交专家意见，帮助深莞惠环境保护的科学决策，并推动消除一体化合作发展过程中的地方行政障碍，化解利益矛盾。委员会吸收港澳地区专家进入，有利于促进深莞惠三市与港澳地区在环境保护领域的合作。

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