浅谈预防职务犯罪与领导干部个人有关事项报告制度

杨峥嵘

职务犯罪作为一种权力寻租的严重腐败现象，其本质是公权力的异化和失控，在现实中的主要表现是以权谋私、权钱交易。由于职务犯罪主体——国家公职人员，自身具有一定的社会影响，以及职务犯罪的客体是国家对公务活动的管理职能，因此其负面效应大大超过其它犯罪行为的社会危害性。职务犯罪亵渎了共产党全心全意为人民服务的宗旨，严重危害党风廉政建设，削弱了党和政府的执政能力，动摇国家政权的根基，而且还造成了大量国有资产流失，阻碍了社会主义市场经济的健康发展。[1]可以说，职务犯罪是最为严重的腐败现象之一，是全面深化改革事业中的一颗毒瘤，必须彻底铲除。

一、预防职务犯罪的新思路

近几年，特别是以习近平为总书记的新一届中央领导集体上任以来，党中央充分认识到包括职务犯罪在内的腐败现象的危害性和破坏性，大力开展反腐倡廉工作，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，形成了对腐败分子的高压态势，党风廉政建设和反腐败斗争取得了新进展，反腐成绩异常亮眼。但是，从社会效果来看，预防胜于惩罚，“防腐”高于“反腐”，“防腐”大大降低了治理腐败的成本和难度。如何从根本上遏制权力腐败、减少职务犯罪，既是一个久远的历史和现实问题，也是党面临的一项系统工程。

中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山提出了“治标论”：要深刻认识党风廉政建设和反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性，坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间。那么，如果当前“打老虎”和“拍苍蝇”是“标”，什么是“本”？习近平一针见血指出：加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。可见，打造一个能有效制约和监督公权力的“制度铁笼”是“本”。打造“笼子”的核心在于建立让全体党员干部不能腐的防范机制、不易腐的保障机制、不敢腐的惩戒机制。而领导干部个人有关事项报告制度，就是这个“制度铁笼”的重要一环。

二、公开公职人员财产对于预防职务犯罪的意义

公职人员财产申报公开制度最早起源于瑞典。早在1766年，瑞典公民就有权查看从一般官员直到首相的纳税清单。现在有100多个国家、地区实施了该制度，包括港澳台地区。公职人员财产申报公开制度在国际社会有“阳光法案”、“终端反腐”之称，有强大的社会监督力量。[2]公开公职人员财产对于预防职务犯罪具有如下意义：

有利于震慑职务犯罪。让公职人员的财产暴露在阳光下，并接受权力机关和媒体以及群众的监督。因此，财产申报公开制度无疑是一把悬在头上的“达摩克利斯之剑”，震慑着公职人员尽早断绝以权谋私、权钱交易的侥幸心理和投机心理。

有利于预警职务犯罪。在每年一度的财产曝光下，如果公职人员财产有任何不合情理的变化，例如收入大幅增加、不动产异常增减、配偶子女移民国外等情况，民众便会疑惑、好奇、质询或追查。而且，监督部门和司法部门就会介入，调查其是否存在职务犯罪行为，起到对职务犯罪预警的作用。

有利于证明职务犯罪。如果公职人员无法对财产的变化做出解释与说明，不能提供合法所得的证据，那就是非法所得，会被认定为“灰色收入”而治罪。[3]

三、领导干部个人有关事项报告制度的现状和存在问题

我国领导干部个人有关事项报告制度建立健全进度较为缓慢。在20世纪80年代，我国就开始讨论官员财产申报制度，1987年时任全国人大常委会秘书长王汉斌就提出了建立申报财产制度的建议。1994年，全国人大将《财产申报法》列入立法规划，可惜由于各种客观因素，至今没有下文。无法可依，只好依靠政策和党内法规来推动制度的建立。截至2014年8月，共出台了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》等五部相关的党内法规。

2013年12月7日，中央印发的《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》，对进一步做好领导干部报告个人有关事项工作提出明确要求：申报主体的范围扩大到县处级副职以上（含县处级副职，下同）的干部，副调研员以上非领导职务的干部和已退出现职、但尚未办理退（离）休手续的干部；报告事项内容范围扩大，共14项申报内容，包括个人收入、房产、投资等事项和婚姻变化和配偶、子女移居国（境）外、从业等事项；首次提出要抽查核实，重点抽查拟提拔的部分考察对象，拟列入后备干部人选对象，厅级后备人选对象等等；进一步严明纪律，规定了不按时报告、不如实报告或隐瞒不报的，根据情节轻重，不列入考查提拔范围、给予党纪行政处分，甚至刑事惩罚。

申报试点工作从2009年开始，在新疆阿勒泰、四川高县、湖南浏阳、浙江慈溪、广东珠海韶关等十余个省、自治区的20余个县市等地方开展过。其中最有代表性是新疆阿勒泰和广东。2009年，新疆阿勒泰地区要求新提任的55名副县级领导干部申报个人财产并通过媒体和廉政网向社会公示，接受公众监督。根据公开的材料，申报工作要求将“收入申报”扩大为“财产申报”，而且财产申报由个人扩展到家庭成员。但是，领导干部及其家庭成员“股票之类的交易收入及资金来源”依然属于秘密，不公开，仅供纪检部门掌握。采取公开申报与秘密申报相结合的原则，申报表分公开和秘密两份，秘密申报表要填写的申报内容为历年来全部财产情况。广东的试点工作也存在“有限公开”的局限性：公示途径限于党政内网，仅公务员可查阅。

尽管领导干部报告个人有关事项这些年一直在做，县（处）级以上领导干部早已在内部推行财产申报制度，但效果却不好，制度的威慑、预警、证明作用并没有真正体现出来。问题在于缺乏一部规范制度落实的法律法规，使得制度存在不少漏洞，而且贯彻走样，具体如下：

审核环节落实不到位——申报不实现象普遍。相关的文件通知要求组织部门和纪检部门必须对申报情况进行审核抽查。但由于责任心不足和核实困难等主客观原因，在具体实践中，审核环节往往落实不到位，不仅使申报内容打了折扣，还出现了虚假信息，造成谎报、漏报、瞒报现象泛滥。

公示环节缺失——对公权力监督乏力。公职人员的申报报告不公示或者仅在党政内部公示，普通民众根本无法参与，从而缺少有效的监督和问责。这种有限公开的操作方式，大大降低了申报制度的严肃性和作用。

惩治环节落实不到位——未能成为预防职务犯罪的有效手段。尽管当前相关的文件明确规定：瞒报、漏报、谎报，要受到惩处。但缺乏必要的审核和公示，申报内容的真实性依靠的也只是领导干部的自律自觉，导致了瞒报、漏报、谎报的惩处措施沦为空谈。因此，这些年来，从公开的材料看，通过财产申报发现职务犯罪线索，或者从该制度获得案件实质突破的案件数为零。[4]

四、进一步健全领导干部个人有关事项报告制度

由于缺乏法律依据，领导干部个人有关事项的申报、公开工作要走向制度化、法制化、规范化，还有很长一段路。要进一步建立健全制度，就必须从以下四方面入手：

抓紧制定抽查核实办法。借鉴国外先进经验，尽快制定详细抽查方案，明确两个问题：审核主体——谁来负责审核？审核办法——怎么有效审核？为了最大限度保证核查工作的公平性和准确性，除了组织部门和纪检部门外，还需要人大代表、政协委员、单位财务部门、银行以及群众代表共同参与，组成一个审核组。另外，在当前不动产登记还没全面铺开的情况下，可借鉴监控上市公司高管及其家属股票交易的系统，建立公职人员名单管理制度，以此解决核实的技术难题。可将公职人员名单导入银行、证券、房地产、公司注册、车辆及船舶等财产登记机关的信息系统，由信息系统定期向组织和纪检部门报送持有财产清单，如果出现异常的交易动作或持有状态，系统将自动报警。[5]

扩大申报主体、内容的范围。从县处级干部扩大到全体需要财产公开的公职人员，包括党委、政府、人大、政协和工青妇等系统的公务员，审判机关、检察机关、公安机关、司法行政、国家安全部门、反邪教机构、武警部队等政法系统公职人员，人大代表，政协委员等。继续扩大申报内容范围，除了本人及其配偶子女从业、财产、出国(境)等有关事项外，还需申报其他直系亲属有关情况。另外，如以投资或者以其他方式持有有价证券、股票（包括股权激励）、期货、基金、投资型保险以及其他金融理财产品的情况也必须详细申报

进行顶层设计。尽快制定《反腐败法》，把零散于各种法律法规、党内工作制度中的相关规定进行整合，逐步形成配套完备、有效实用的反腐败法规制度体系，使反腐倡廉工作有法可依，提高法治化水平。当然，如立法条件还不成熟，现阶段可以通过制订专项法律，如出台拖了20年的《公职人员财产申报法》，来规范领导干部有关事项公开，并且进一步“授权”组织部门和纪检部门检查审核申报情况。

从申报走向公开。申报与抽查机制还只是体制内的常规程序，为了形成最大化的反腐威慑力，应加强公开机制建设，引入社会监督，建立更加健全的“阳光反腐”体系，让公众可以查阅领导干部的所有财产信息，形成预防职务犯罪合力。如发现信息不实，公众便可揭发举报，让组织部门和纪检部门介入调查。在操作上可实行三个“率先”：新当选或新任命的官员率先公示；新任官员中领导干部率先公示；财产中不动产率先公示。只有逐步公开，才能真正发挥其应有的预防监督作用。

[1]游军利，李鲁军，赵德杰.当前职务犯罪现象分析及预防对策[J].法学杂志，2011，（3）.

[2]阎宝龙.国外财产申报制度对我国财产申报法的借鉴意义[J].山东社会科学，2003，（1）.

[3]叶晓辉.初探我国财产申报制度与预防职务犯罪[J].西部法学评论，2008，（1）.

[4]李占乐.我国建立官员财产公开制度的阻碍因素及其消解[J].理论月刊，2012，（2）.

[5]陈剩勇，孙仕祺.官员财产公开的困境与出路[J].浙江人大，2012，（9）.