广佛肇一体化中广州的定位

□虞程盛（中共广州市委党校 哲学与文化教研部，广东　广州510070）

广佛肇一体化中广州的定位

□虞程盛（中共广州市委党校 哲学与文化教研部，广东广州510070）

在“一带一路”战略背景下，国家区域经济发展日益朝着均衡发展，尤其是国家有意识调整全国性城市群结构时，广州作为珠三角和广佛肇的核心，必须认清自己的定位，从大局着眼，立足综合性门户城市和国家中心城市定位，推进“广佛肇+清云”都市圈一体化。

广佛肇一体化；城市群；广州城市定位

在经济全球化和区域经济一体化深入发展、中国进入经济发展新常态的背景下，在高铁贯穿广佛肇的新时期，作为珠江三角洲一体化建设的城市群之一的广佛肇的协同发展进入新阶段，如何总结过去的经验，立足当前国际国内形势的巨大变化，深刻领会广州国家中心城市定位的内涵，是进一步科学推进广佛肇一体化首先要厘清的问题。

一、广佛肇一体化的历史演进

（一）城市群战略与珠江三角洲一体化战略

发展经济学理论中的循环累积因果论认为，城市作为一个区域的中心，通过极化效应，集中了大量的产业和人口，获得快速发展。随着规模扩大和实力增强，城市生产成本提高，加上政府权力的适时合理介入，扩散效应开始出现，产业转移增多，从而对周边区域产生辐射带动效应，形成城市圈或都市圈。伴随着城市规模的扩大和城际之间交通条件的改善，相邻城市辐射的区域不断接近并有部分重合，城市之间的经济联系越来越密切，相互影响越来越大，就可以认为形成了城市群。随着城市发展水平的不断提升，周边欠发达地区的自然禀赋会对资本和人才形成吸引作用，此时如果加上公共权力的有意识引导，循环累积因果论所称的回程效应便会开始起作用，欠发达地区开始加速城市化。通过这样一个过程形成城市群，区域协调持续发展路径也就形成。

当前国外形成的世界级的城市群，包括纽约为龙头的城市群、横跨美加的以芝加哥为龙头的五大湖城市群、以伦敦为龙头的城市群、以巴黎为龙头的欧洲西部城市群、以东京为龙头的城市群，如果以GDP为标准，目前我国京津冀、长三角和珠三角城市群都已进入世界10强，但要成为世界级城市群，仍需要提升综合素质。

城市群理论正式进入官方政策是在21世纪初，“十一五”规划明确提出城市化的方针是优先发展和建设十大城市群，其中前三位是京津冀（原来的环渤海经济带分拆了）、长三角、珠三角三大城市群，其它要优先发展的七个城市群包括以青岛为中心的山东半岛城市群、以沈阳大连为中心的辽中南城市群、跨闽浙赣粤的海峡西岸经济区城市群、以郑州为中心的中原城市群、横跨鄂湘赣三省的长江中游城市群、以西安为中心的欧亚大陆桥陕西段沿线城市构成的关中城市群以及川渝城市群。十多年后的今天，我国的城市群建设方兴未艾，国家区域治理体系日益完善，区域治理规划以上十大城市群在过去几年大多数已陆续上升为国家发展战略。除此之外，像哈长、呼包鄂、北部湾地区、西江珠江经济带等都成为国家重点发展的区域。

相较于当前林林总总的城市群、城市带的国家规划，2008年12月，国家发改委发布了经国务院常务会议审议的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，这是三大城市群中第一个由国家发布规划的城市群。《纲要》无论是作为国家战略还是当时广东省领导层的深思熟虑结果，其核心均是面对世界性经济危机，期望通过先行先试改革完善体制机制，推进珠江三角洲各市转变经济增长方式，改变单打独斗发展路径，利用珠三角城市共处一个省级行政区的优势，强力推动珠江三角洲区域经济一体化，然后带动环珠江三角洲地区即粤东、粤西、粤北的全省落后地区加快发展，消弭省内地区巨大差距。进一步而言，《纲要》期望通过国家战略的层级，推进与港澳更紧密合作，使包括香港澳门的大珠三角城市群成为国际级城市群，在此基础上，使珠三角能有效辐射泛珠江三角洲区域，对外则辐射东盟、影响世界。

应该说，2008年提出的这一战略规划很有前瞻性和可操作性，当时的国家经济增长发动机式的城市群就屈指可数的环渤海城市群、长三角城市群和珠三角城市群，而当时位居前两位的长三角和珠三角城市群的融合程度、发展速度等，后者还略为领先。［1］

（二）从广佛同城化到广佛肇一体化

广州与佛山分别是广东省GDP排位第一大、第三大城市。两市同属广府文化，尤其是佛山行政区划调整后广州佛山地理上紧密相连，接壤边界长约200公里，两市的优势产业基本不存在同质化倾向，特别是在过去几十年的快速发展过程中，广州和佛山的都市区区域已紧密相连，客观上形成了同城化的基础。2000年，广州提出“西联”，2003年佛山提出“东承”战略，放低姿态呼应建设广佛都市圈，之后广佛两市主政者开始围绕理顺产业链、沟通基础设施等实质问题进行初步合作，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》明确提出广佛同城发展思路。这里同城可以理解为由于两个相邻城市都市区不断发展后日益在地缘上融合，为形成最大集约发展效果而有意识培育或是自然长成类似一个城市发展空间布局和产业集成。广州和佛山的这样紧邻发展的两座城市，在区域经济中能占有如此举足轻重的地位并自然形成差异化产业发展方向，在世界上都很难找到与之媲美的对象，这应该是珠三角一体化发展中“天赐”之龙头。为贯彻落实《纲要》精神，2009年3月，《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》签署，同年4月《广佛同城化发展规划（2009—2020）》发布。

《纲要》发布后，广东省委省政府提出实施珠三角一体化发展战略，首先，发挥广州作为国家中心城市和省会城市及珠三角地里中心的优势，在广佛同城的基础上，带动肇庆发展，形成广佛肇城市圈。江东，以深圳为中心形成深莞惠城市圈，作为珠三角的东翼。以珠海为中心形成珠中江城市圈，以为珠三角西翼。这三个城市圈一体化建设既是为珠三角城市群一体化做准备，也是为带动粤东粤西粤北地区发展做准备。在此背景下，广佛肇一体化进程启动，2009年6月《广佛肇经济圈合作框架协议》签署，同月《广佛肇经济圈发展规划（2010—2020年）》发布。

应该说，在过去的六年时间里，广佛同城和广佛肇一体化建设工作取得了不少成绩，初步实现优势互补，整体提升了产业综合竞争力。从2009年到2014年，“广佛肇”经济圈生产总值从1.48万亿元跃升到2.6万亿元，占全省的38.6%。三市的各项基础设施尤其是交通便利状况得到根本改善，贵广、南广高铁的开行，使得肇庆“融入大西南，对接珠三角”，但一体化的关键是打破行政区划的壁垒，形成有利于经济社会资源、人才、信息合理有效配置的体制环境，这一目标还没有很好地实现。广佛同城原设想2012年初步同城化的指标完成不够理想，广佛肇对珠三角一体化的携领作用未能达到预期。

二、新时期我国区域发展新态势

（一）我国城市群发展的新变化

与提出广佛肇一体化的2009年相比，我国区域发展规划和实际格局有了很大的变化，城市化的质量也有了较大提高。高质量的城市群不是几个城市在相同地域内简单并存，其实质在于城市间的有机联系和协同互动，促进城市间各要素自由流动、资源高效配置、基础设施对接、产业构成有效链式关系、公共服务能最好能共建共享。为此，理想的城市群结构首先是城市间要打破行政区划的封锁、壁垒和保护，确保城市间的各要素自由流动和资源高效配置。其次是城市群内部的城市规模、功能、城镇化水平、产业梯级分布。只有城市间产业有机联系、城市群中各城市规模有差异、城市群内各城市的产业和城镇化水准合理配置，才可以称之为城市群，因此，一定空间区域内的若干城市未必可以组合成城市群，有时甚至形成相互消耗的恶性竞争局面。最后城市群的组成要考虑资源环境承载能力因素，城市群的培育发展必须充分考虑土地、水、环境容量等资源环境承载要素，要尊重自然规律科学合理构建城市群，切忌不顾空间自然禀赋盲目贪大求全发展城市群。由于城市群能使资源在更大范围内实现优化配置，让地理位置、经济实力及结构不同的城市承担不同功能，实现城市间的分工合作，使城市群获得比单个城市更大的分工收益和规模效益，因而城市群越来越成为区域经济增长的重要发动机和增长极。

当前我们在城市群发展过程中既重视巨型城市、超大城市和特大城市的作用，也已经考虑到其副作用，提出我国新型城镇化的发展方向是不断壮大中小城市和大城市的规模，科学发展小城镇，形成城市结构的合理配置和资源的有效利用。

（二）我国重大城市群规划与国家区域发展新格局

从城市群建设而言，国家在过去几年陆续发布了相关地区城市群或经济区发展规划。从区域分布上来看，东西南北中的城市群规划布局基本就绪。

纵观全国，我国城市群国家级规划中几大核心城市群至少包括以下几个：中共中央政治局2015年4月30日召开会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，指出推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。［2］2014年9月12日，国务院印发《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，长江三角洲城市群第一次明确扩大到包括上海、江苏、浙江、安徽，区域面积35.44万平方公里，占国土面积的3.69%；长江三角洲城市群已是六大世界级城市群之一，并致力于在2018年建设成为世界第一大城市群。2011年年初，国务院批准《海峡西岸经济区发展规划》，海峡西岸经济区的地域范围包括福建省全境，以及浙江省温州市、衢州市、丽水市，广东省汕头市、梅州市、潮州市、揭阳市，江西省上饶市、鹰潭市、抚州市、赣州市，陆域面积约27万平方公里。海峡西岸经济区地处长江三角洲和珠江三角洲、台湾地区和祖国大陆的结合部，邻近港澳，发挥着承南启北、贯通东西的桥梁纽带作用，在全国区域经济发展布局中处于重要位置，是加强两岸交流合作、推动两岸关系和平发展的重要前沿平台和纽带。［3］2015年4月5日，国务院批复《长江中游城市群发展规划》，长江中游城市群是以湖北、湖南、江西的省会城市武汉、长沙、南昌为中心的特大城市群组合，涵盖武汉城市群、环长株潭城市群、环鄱阳湖城市群为主体形成的特大型城市群，国土面积约31.7万平方公里，2014年的经济总量超过4.5万亿元，位于长三角、京津冀、珠三角之后，目前位居第四位。长江中游城市群承东启西、连南接北，是长江经济带的重要组成部分，也是实施促进中部地区崛起战略、全方位深化改革开放和推进新型城镇化的重点区域。2011年5月5日，国务院正式批复《成渝经济区区域规划》，成渝经济区涵盖了重庆市的31个区县和四川省的15个市，总面积约20.6万平方公里，覆盖人口9840.7万，成渝经济区目标是成为西部地区重要的经济中心、全国重要的现代产业基地、深化内陆开放的试验区、统筹城乡发展的示范区和长江上游生态安全的保障区，在带动西部地区发展和促进全国区域协调发展中发挥更重要的作用。成渝城市群以《成渝经济区区域规划》为依托，以成都、重庆两城市为核心，包括四川省内11城市以及重庆整个地区，作为国家级城市群的成渝城市群规划或将于今年上报。［4］

除了以上五大城市圈或经济区，对广州所在城市群存在较大影响的城市群或区域规划还有：在粤东，2014年9月国务院正式同意设立中国汕头华侨经济文化合作试验区。这意味粤东将被海西经济区和以汕头为核心的期望挖掘潮汕侨乡华侨资源的潮汕经济区双重带动。在西边，2008年1月16日，国家发改委批准实施《广西北部湾经济区发展规划》，提出把广西北部湾经济区建设成为重要国际区域经济合作区。目前，广西北部湾经济区已与东盟建立起海陆空互联互通交通网，与东盟46个城市港口建立了城市港口合作网络，北部湾通往越南、云南、贵州、湖南、广东的6条高速公路全部打通，往广东、湖南、贵州的高速铁路已经建成通车，衔接“一带一路”的南北陆路大通道正在加快形成。［5］为联通两广，2014年7月，国务院批复《珠江—西江经济带发展规划》，《规划》的范围包括广东省的广州、佛山、肇庆、云浮4市和广西的南宁、柳州、梧州、贵港、百色、来宾、崇左7市，区域面积16.5万平方公里。同时，根据流域特点，将广西桂林、玉林、贺州、河池等市以及西江上游贵州的黔东南、黔南、黔西南、安顺，云南文山、曲靖的沿江部分地区作为规划延伸区。珠江—西江经济带连接珠三角与西部欠发达地区，是西南地区重要的出海大通道，在全国区域协调发展和面向东盟开放合作中具有重要战略地位。

2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局，表明我国城镇化迈入科学发展轨道，最近10年来，城市群或经济区建设规划如雨后春笋，各城市群在推进区域一体化和协同发展上不断取得共识，相关政策与制度措施不断推出。但总体上看，各大城市群的区域合作尚处于浅层、表面的“浅表合作阶段”，有时甚至是“面和心不和”、“明争暗斗”。［6］不过，广州所在的珠江三角洲城市群由原来与京津冀、长三角城市群“一骑绝尘式”领先于其他国内城市群，到现在，我们的北面有长江中游城市群，西北面有正快速发展的成渝城市群，西边有与我们一样努力依托一带一路战略同时又与东盟国家密切相连的北部湾经济区，按照梯级理论，广东的湛江茂名将受到珠中江和北部湾经济区的双重辐射。作为一直发展欠佳的粤东，在新时期，既被纳入了海峡西岸经济区的版图，同时国家还确立了汕头这个发展中心。广州及其珠三角城市群以及这其中小群广佛肇的发展不能不受到影响。

三、广州城市定位与广佛肇一体化

（一）国家对广州及其新时期使命的界定

首先，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》对广州的发展定位。强化国家中心城市、综合性门户城市和区域文化教育中心的地位，提高辐射带动能力；强化广州佛山同城效应，携领珠江三角洲地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群。这表明国家希望广州要打造成为国家中心城市、综合性门户城市，携领珠三角城市群发展。

其次，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，“京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群，要以建设世界级城市群为目标，继续在制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面走在全国前列，加快形成国际竞争新优势，在更高层次参与国际合作和竞争，发挥其对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用。科学定位各城市功能，增强城市群内中小城市和小城镇的人口经济集聚能力，引导人口和产业由特大城市主城区向周边和其他城镇疏散转移。”这意味着广州要以珠三角城市群建设成世界级城市群的核心城市为目标，同时，要确保制度现代化，要实现科技主导产业升级，并且要保护生态、绿色发展。最后要发挥辐射带动作用，尤其是发挥回流效应，带动群内小城市和小城镇的发展。

再次，2015年3月28日，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》指出，要加强广州等沿海城市港口建设，强化广州等国际枢纽机场功能。以扩大开放倒逼深层次改革，创新开放型经济体制机制，加大科技创新力度，形成参与和引领国际合作竞争新优势，成为“一带一路”特别是21世纪海上丝绸之路建设的排头兵和主力军。从中不难发现广州肩负的使命是新时期广州在实现中华民族伟大复兴大目标下，必须学习借鉴国际现代开放型经济的先进经验，在新时期的制度创新上“杀出一条血路”。

最后，《广东省新型城镇化规划（2014—2020年）》（征求意见稿）提出构建“‘广佛肇’+清远、云浮新型大都市圈”使之成为珠三角地区辐射能力最强的综合服务中心和国际竞争力最强的产业中心之一。新时期由于全面建成小康社会的需要，区域协调发展和阶层和谐发展日益要求必须发挥中心城市和区域对周边城市和区域的带动作用，在此背景下，珠三角城市群中原来的广佛肇、深莞惠、珠中江城市群分别扩大了辐射范围。这是时代发展要求使然，这种新的规划格局要求广州在区域协调发展中要发挥更大作用。

（二）立足综合性门户城市和国家中心城市定位，推进“广佛肇+清云”都市圈一体化

在经济新常态和“一带一路”国家战略实施大背景下，在实现国家“两个一百年”目标的要求下，响应国家宏观战略意图，主动承担国家赋予的责任使命，广州应该在积极巩固在珠三角城市群的核心地位基础上，科学推动“广州+清云”大都市圈一体化建设。

首先，独特的地理位置和历史的发展基础，奠定了广州成为全国交通枢纽和国际空港的地位，并正在建设国际航运中心；与此同时，广州与珠三角的城际交通联系日益密切，随着京广高铁、南广高铁、贵广高铁等的通车，随着密如蛛网的高速公路由广州延伸出去；随着广州21世纪海上丝绸之路建设的排头兵和主力军位置的确立，广州作为广东对我国东西北的联系中枢，作为我国与国际的联系渠道，广州是中国面向世界和广东联系全国的重要门户。与此同时，广州在教育科研、创新发展、网络数据等方面均是重要的面向国际和面向内地的重要节点，另外，广州的外国领事机构数量仅次于上海，因此，广州是当之无愧的综合性门户城市，从这个角度而言，广州要充分利用综合性门户城市的优势，充当好沟通世界与国内，链接东西与南北的角色，在资源、信息、人才等方面构建坚实的节点，使网尽其流，因此，广州在发展基础设施、高端制造、现代物流、现代服务业时。要立足于珠三角的城市群核心的角色定位，将首先在广佛同城基础上辐射珠三角作为第一位的发展定位，在此前提下注重对肇庆清远云浮的辐射和带动乃至帮扶。

其次，作为国家中心城市，在唯GDP论带来增长而缺乏全面发展的后果日益显性的背景下，关注人的发展、关注改革成果的共享机制、关注灵魂安放、关注社会保障、关注绿色发展要求广州率先转变发展方式，由此，原有中低端产业的转移成为必然，在广东省“广佛肇+清云”的城市群组团发展战略下，广州和佛山的中低端产业应有规划地向圈内城市转移，确保广东如期全面建成小康社会。目前我国现有的北京上海广州香港重庆天津六个中心城市中，从经济总量而言广州的地位位居“北上广”，但从发展后劲来看，重庆作为直辖市的资源、腹地和产业腾挪优势突出，尤其是今年其增速远远超过我们。天津的经济结构转型应该说已经走在前面。目前还没列入国家中心城市的武汉在长江中游城市群的结构中，无论从当下实力、还是历史厚度，都可以称之为核心，依托其内部三大城市群的发展基础，加上武汉最近10年持续的快速城市化进程，未来的发展空间不可小觑。作为海西经济区的中心城市的福州、厦门虽然短期难与广州形成同等影响力，但在国家将其定位为海上丝绸之路建设核心区定位而言，其发展空间是我们广州必须要加以认真关注的。在北部湾经济区和珠江—西江经济带建设构想下，加之广西丰富的矿产资源和与东盟天然的海陆空紧密联系，昔日闭塞的南宁成为重要区域门户城市。周边中心城市的快速发展既给我们广州和广州所在城市群发展带来集聚和协同效应，也给我们带来巨大挑战。广州想继续保持作为国家中心城市的现有地位，就必须登高望远，不能仅仅局限于“广佛肇+清云”的城市群格局，要在以广州、深圳、珠海为核心的三个扩大的珠三角城市群一体化基础上实现珠三角核心区和外围地带的一体化，加快广东全面建成小康社会的步伐，与此同时，广州要携深圳和珠海一起做好珠三角城市群与海西经济区、北部湾经济区、珠江—西江经济带及长江中游超级城市群的互联互通和协同发展，真正实现广州作为国家中心城市和综合性门户城市的功能定位。

再次，全面建成小康社会，要求加大珠三角城市群对广东环珠三角地区的辐射带动作用，因此作为珠三角城市群的中北部板块的广佛肇城市群被要求加上清远与云浮一起协同发展实现一体化就是顺理成章了。而广州则要兼顾好注重同“广佛肇+清云”的一体化与珠三角一小时城市圈的一体化，尤其是要从大视角出发去认识珠三角核心经济圈对珠三角城市群的意义。要直面核心（广州）外还有一个富有特色的中心（深圳）的珠三角城市群一体化的现实。还要考虑到变化中的周边经济区或是城市群的发展状况。当东面的海西经济区的主体福建省成为21世界海上丝绸之路建设核心区，而我们广州是建设的排头兵和主力军之一。我们应该有紧迫感，否则，连接沟通长三角与珠三角的海西经济区会挤压我们的腹地。当抬眼西望，虽然北海和南宁目前与广州甚至珠三角中很多城市比都逊色三分，但新时期广西与东盟的特殊地缘优势、广西丰富的资源及新时期国家全面、持续、以人为本的发展战略使得北部湾经济区在未来的时代对珠江—西江经济带的贡献势必增大，为此，在构建“广佛肇+清云”经济圈中，可以充分发挥云浮和肇庆尤其是肇庆与北部湾及西江中游经济带的“门户作用”。

最后，注重顶层设计，理顺利益关系是“广佛肇+清云”一体化快速发展的制度保证。充分发挥城市群中各城市的比较优势，使各个城市深度参与城市群内的合作并承担相应的职能。“广佛肇+清云”城市群，起步时期行政色彩大过彼此间的相互融合需要，但如果能实现实质性的一体化，则是皆大欢喜，每个都可得利。为此，必须通过上位权力建立具有约束力的合作制度和机制。通过实行权利义务对等的政策（如农民工输出与农民工子女就地安置入学），将通过经济手段激励如广州这样的大都市主动转移低端产业（因为大都市吸引农民工从事低端产业创造的价值很可能不足够支付安置其子女就学的成本），还可通过制度创新（如生态补偿机制）实现生态保护城市的积极性和利益平衡。同时，通过与拥有广大腹地的肇庆、清远云浮的产业、生产生活资源的科学接续，避免广州和佛山的过度城市化和肇庆下属县市及清远云浮的边缘化，实现包容性发展，避免陷入中等收入陷阱。

［注释］

［1］顾涧清.珠三角与长三角两大城市群比较研究［J］.城市观察，2009，（1）.

［2］徐立凡.京津冀协同发展，以何为先导［N］.京华时报，2015—5—2.

［3］国家发展和改革委员会.海峡西岸经济区发展规划［N］.福建日报，2011—4—9.

［4］中国密布5大超级城市群，京津冀协同发展规划或月底下发［N］.澎湃新闻财经版，2015—4—6.

［5］广西北部湾经济区改革升级助力“一带一路”建设［N］.中国日报，2015—9—17.

［6］我国城市群存在发展模式简单粗放环境污染严重等问题［EB/OL］.http：//news.china.com.cn/txt/2013-11/19/content_30642033.htm.

□责任编辑：周权雄

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1003—8744（2015）06—0051—07

2015—10—21

虞程盛（1968—），男，中共广州市委党校哲学与文化教研部副教授，主要研究方向为政治哲学。