外来人口社会服务供给的经验与问题研究<br/>——以广州市S镇和F街为例

外来人口社会服务供给的经验与问题研究
——以广州市S镇和F街为例

2015-02-12中共广州市委党校公共管理教研部广东广州510070

探求 2015年6期

□万　玲（中共广州市委党校公共管理教研部，广东　广州510070）

外来人口社会服务供给的经验与问题研究
——以广州市S镇和F街为例

□万玲（中共广州市委党校公共管理教研部，广东广州510070）

广州市外来人口众多，如何满足这一群体的社会服务需求，实现社会服务的均衡供给，是新时期解决外来人口问题的紧迫任务。本文以广州市两个典型的外来人口聚居区为研究对象，通过观察和梳理，对广州市目前在外来人口社会服务供给方面的经验与问题进行总结，以期能为各地外来人口的有效管理和服务提供参考和借鉴。

流动人口；社会服务；政府购买

一、引言

所谓社会服务，即指为改善和发展社会弱势成员的生活福利而提供的服务，包括以改善生活为目的的社会福利服务、以社区为代表的方便生活型服务、以志愿者活动为主体的义务型服务等等。［1］从这个意义上来理解的话，外来人口的社会服务内容则可具体化为住房、教育、医疗、生育、养老等社会保障服务，以及社区服务等，而提供服务的主体包括国家、社会组织和个人。过去，由于外来人口通常被视为与流入地居民相对立的群体而存在，流入地政府往往更多地是关注外来人口可能会带来的社会安全隐患或其他消极影响，所以，对外来人口的限制、管理总是多于服务，而对其社会服务需求则关心甚少，从而导致外来人口不能和流入地居民平等地享有公共产品和社会福利，同时也造成了他们难以融入城市。而近几年来，随着城市化进程的不断推进，越来越多的外来人口开始以小家庭的方式进入城市，并倾向于长期居留城市，其需求走向也开始由生存型向发展型迈进，所以，如何保障和改善外来人口的社会服务也日渐成为摆在政府面前的一道难题。

广州作为一个新兴移民城市，其外来人口规模之大、数量之多、影响之深，几乎列于国内同类城市之首。据2013年相关统计数据显示，广州市2012年末常住人口1283.89万人，其中户籍人口822.3万人，外来人口（常住非广州户籍人口）达461.59万人，外来人口与广州常住人口的结构比约为1.78/1。如此庞大的外来人口在推动广州经济社会快速发展的同时，也对广州市的社会服务产生了巨大的需求。这些需求能否得到关注和满足，不仅影响着他们对城市的认同和融入，而且直接考量着政府的管理理念和服务水平。S镇和F街是广州市两个非常典型的外来人口聚居区，通过对其观察，可以更好地窥视广州市外来人口社会服务供给的经验与缺陷，从而为进一步实现外来人口社会服务的有效供给提供参考和借鉴。

二、个案观察与分析

（一）S镇和F街外来人口基本情况

S镇，位于广州市北部，是目前广州中心镇中综合指数排名最高的特大工业镇。镇域总面积136.31平方公里，辖17个行政村、2个社区居委、11个社区服务站。目前，户籍人口5.8万人，外来人口超过30万人，人口倒挂现象极为严重，是广州治安的“重点地区”之一。F街，则是典型的城乡结合部，面积4.5平方公里，下辖20个社区居委会和2个经济联社。辖区内有外来人口约20万。大量的外来人口集中在F街，容易因利益之争发生群体性事件，给当地的社会经济秩序带来了极大的隐患。

（二）外来人口社会服务供给的经验与做法

为解决外来人口聚居所带来的各类管理难题，S镇和F街紧紧抓住外来人口社会服务这一核心利益，摈弃传统的管控思维，从服务入手，对外来人口进行社区化治理，取得了较好的成效。

1.开展社区建设，为外来人口提供便利服务

政府主导的社区服务是外来人口聚居区社会服务供给的主要形式。S镇在2012年增设11个社区服务站，推行一线工作法，把管理服务资源下沉，将人、财、物重点向社区服务站倾斜，不断完善社区服务的硬件配套建设，设立图书室、计算机网络室、远程教育室等场所，在为外来人口提供办证、医疗、计生等各种公共、便民和商业服务的同时，也注重丰富外来人口的业余文化生活。F街则推行创文（创卫）、出租屋管理服务、治安、消防和安全生产、计生工作“五位一体”的工作机制，整合街道各种资源，对社区服务进行系统管理。此外，还投入建设了一批职工文化教育活动阵地，并建立了4个外来务工人员活动中心和1个外来务工人员维权工作站，在20个社区建立了维权分站点。这些活动阵地设置了图书馆、电子阅览室、乒乓球室、棋类活动、大屏幕电视室、计生角等功能区，充分满足了外来人口多方面的需求。

2.通过政府购买方式，引入社工组织为外来人口提供专业服务

目前，通过政府购买外来人口社会服务已成为广州市的一项重要民生工程。S镇在2012年11月就引进“优势力社会工作发展服务中心”，针对外来人员开展社会工作服务。该项目在外来人员聚集的社区、农民工子弟学校、企业等建立社会工作“幸福1站”，为外来人口建立社区、学校、企业三大服务实践模式，探索首站式社会工作服务平台。截至目前，已拥有1个“社区幸福1站”服务场馆、2间驻点学校、5家定期服务的工厂和企业、多个村居单位、1支义工服务队伍，为广大外来人口提供了全方位、专业化和精细化的服务。F街则通过整合工会、团委、计生等部门资源，采取购买社工服务形式，在4个外来务工人员活动中心为外来人口开展子女托管、心理咨询、文化活动、教育培训等服务，取得了很好的效果。

3.成立流动党支部和流动党员工作服务站，发挥党员在服务同乡中的骨干作用

S镇结合湖南省蓝山县流动党员和流动人员较为集中的特点，通过流出地和流入地党组织的“双管共建”，搭建流动党员服务同乡、发挥模范先锋作用的平台，于2012年成立了湖南省蓝山县驻区流动党支部、S镇流动党员工作服务站、S镇流动党员工作服务站（蓝山分站），并以此为依托提供流动人口计划生育、劳动就业就学指导、法律宣传等服务。自成立流动党支部以来，帮助流动党员和老乡们化解各类矛盾纠纷百余起，提供各类帮助和咨询3000余次，挽回经济损失150多万元。F街也在2013年11月21日成立了F街“新广州人”党支部，通过强化党组织的核心领导作用，极大地增强了异地务工人员的凝聚力。

4.引导外来人口成立自组织，实现自我管理、自我服务

2012年12月26日，F街成立了全省首个异地务工人员联谊会——幸福平安凤阳联谊会。联谊会通过制定章程，明确了办会宗旨、办会性质、入会标准、会员管理办法等内容，以及组织机构和负责人产生、罢免等程序，并与街道一起有意识地培养和吸收活动能力强、联系范围广、热心社区事务、立场靠得住的私营企业主、个体工商户、各省籍异地务工人员骨干力量成为会员，调解外来人员纠纷，会员被亲切地称呼为“娘舅”，目前会员已超过1100人。联谊会在全街20个社区分别建立了分会，专门印制通讯录，开通微信和短信平台，方便会员之间的沟通联系。同时还依托社区服务站和3个异地务工人员活动中心实行网格化管理和服务，培育会员成为社区沟通和服务异地务工人员的联络员、宣传员、信息员、调解员和监督员，形成了极具特色的异地务工人员社区民间组织服务网络。

（三）外来人口社会服务供给存在的主要问题

1.社会服务供给与投入仍显不足

虽然两地在如何服务外来人口上做了很多努力，但我们依然感觉到，面向外来人口的社会服务投入与供给依然严重不足，政府的机构设置、人力资源和经费还远不能满足外来人口这个庞大的群体。据优势力社会工作发展中心对S镇134名外来务工人员所做的问卷调查显示，67.9%的人感觉家庭经济困难，66.4%的人感觉经济上入不敷出，56%的人认为在S镇缺乏日常娱乐，53.7%的人认为现有的职业信息平台无法提供有效的就业、再就业信息，57.5%的人认为现有的技能培训无法提高竞争力，还有56.7%的人指出社区服务没有促进外来务工人员和当地居民相处，在社区服务需求方面，专业技能培训（77.6%）、就业信息链（70.1%）、法律知识（60%）、素质拓展（67.3%）、情绪疏导（51%）、外来工互助（65.4%）和两性关系辅导（34.6%）的服务项目位居前列。可见，现有的服务境况相对于广泛而又紧迫的外来人口服务需求来说，无疑是杯水车薪。F街目前虽有4个外来人员活动中心，但服务场地、服务设施和服务内容都非常有限，实际每天到站享受到服务的外来人口也就一百来人，其效果也是微乎其微。再加上仍有不少领导干部在思想观念及工作思路上还没有完全转变，他们为外来人口提供服务的初衷更多地还是为了管住他们，确保社区的稳定和安全，而并不是一种发自内心的自觉自愿的服务。所以，在服务机制上缺乏常态化的保障机制，一旦出现特殊或者意外情况，对外来人口的服务就很难延续。

2.枢纽型群团组织没有充分发挥作用

外来人口大多在企业务工，以80后、90后新生代为主。他们多数时间其实都在企业，单靠政府人数有限的服务管理队伍很显然难于应付如此庞大的外来人口群体，企业注定是服务和管理外来人口的主要载体，而在企业中最能够发挥作用的无疑应该是工会组织，但现实的状况却并不理想。原因之一是相当多的民营企业属于小企业，工会组织要么不完善，要么没有成立工会。民营企业工会不少是挂牌工会，工会主席不是职工民主推选出来的，工会活动没有正常开展。例如S镇，有1.8万多个企业，其中只有260个企业单独建立了工会，而上缴工会经费的企业仅有60个。工会组织力量薄弱、企业服务不完善、劳资关系不稳定、企业用工相对混乱、职工流动性大等问题仍相当突出，在一定程度上影响了外来人口利益诉求及时和有效的表达。外来人口在工作生活中遇到的问题如果无法在企业中获得帮助，必然会在社区生活中有所反映，寻求其它解决途径，容易造成群体性事件。

3.社工力量不足，为外来人口提供的服务十分有限

通过政府购买引进社工组织提供服务在外来人口聚居区已经比较普遍，也取得了一定的社会效果。但目前社工服务还处于初级阶段，还存在较多问题：一是广州社工组织行业管理机制体制不完善，社工机构自身管理亟需改进，行业自律水平有待提升，社工伦理守则、职业规范也需要逐步规范；二是从社工人才队伍建设看，工资待遇低、发展空间不大等问题日益突出。虽然广州在社工登记、岗位薪酬设置、积分入户等方面有鼓励措施，但还未形成从业人员继续教育、生活和劳动权益保障、优秀人才发展、社会荣誉奖励等系统化的配套机制，社工激励机制不完善，上升空间有限，造成社工流失率较高。据统计，广州社工平均年流失率为24.3%，社工队伍不稳定影响了社工服务的质量；三是专业社工数量有限，服务机构能力不足。每个服务点要服务多个社区，服务重点仅为心理辅导和子女托管服务，相对于大量的外来人口而言，服务覆盖面还太小。此外，社会对购买社工服务的认知度也不高，服务对象对社工缺乏信任，也给服务的提供带来了一定的障碍。

4.外来人口自组织不多，自治能力不强

所谓外来人口自组织是指外来人口自发成立、自主发展、自行运作和自我治理，具备一定规模、拥有组织章程和组织框架的社会组织。［2］外来人口根据职业、兴趣或地域成立自组织，进行自我服务、自我管理，已经成为一种必然趋势。目前外来人口聚居区存在各种合法和不合法的自组织，活跃在不同的群体中。这些自组织大致有3种类型：一是政府引导成立、具有导向性的社会组织，如F街幸福平安凤阳联谊会，会员多是企业主，主要目的是利用在广州创业成功、在行业和同乡中有威信的人员去服务和管理外来人口，维稳的作用比较突出；二是传统的商会，主要是行业约束、行业维权、行业交流。如S镇有8家商会，都有明显的地域特点，主要的服务对象是企业主；三是各类没有合法身份的同乡会、协会，这类组织管理不规范、服务能力不足、凝聚力不强是普遍现象。不管怎样，总体来看，目前外来人口的自组织还存在以下问题：一是数量不多，仍有大量的外来人口游离在组织之外。二是多数组织由于缺乏规范的指引，容易出现失范行为。三是它们更多的是以服务企业主为主，在满足底层务工人员的服务需求方面，其影响力仍相对薄弱。

三、完善外来人口社会服务供给的对策建议

（一）转变观念，树立服务意识

政府管理部门一定要转变观念，对外来人口不仅要管好，更应服务好。要树立外来人口与本地居民“利益共同体”的新理念，使外来人口管理由过去的“编外管理”、“补缺管理”、“出租屋管理”、“监控管理”转变为“接纳管理”、“融合管理”，再到“管理服务并重并举”。［3］努力缩小本地居民与外来人口在享受公共服务方面的差别，尽可能地做到同城同待遇。在管理上要走出防范管理为主和被动应对的误区，树立以人为本、服务至上的理念，由被动管理转变为主动服务，由防范控制转变为人文关怀，建立健全普惠型外来人口公共服务体系。

（二）进一步改善外来人口的社会保障服务

重点在户籍准入、医疗服务、子女教育、民政救助、卫生防疫、权益保障等方面逐步给予外来人口同城待遇。进一步深化户籍制度改革，做好传统户籍制度附加功能的剥离工作；完善财政体制，加大为外来人口提供社会服务的财政支出比例，使财政支出适当向外来人口基本公共服务供给倾斜；构建有法律保障的服务体系，从法律层次上规范政府各部门的服务行为；将外来人口居住房建设纳入住房保障建设规划，多渠道多途径解决他们的居住问题，为外来人口营造和谐的工作和生活环境，使他们感受到政府的关怀，进而对流入地产生认同感和归属感。

（三）加强社会协同，推进社会服务供给机制创新

一是加大政府向社会组织购买社会工作服务的力度，促进公共服务的社会化、市场化、多元化和合作化，使外来人口的各种服务能及时得到回应。在开展政府购买社工服务时，要调整和优化购买服务项目的设置，制定出台政府购买社工服务系列规范、制度，改进和规范招投标工作，加强和完善监督评估工作，推进政府购买服务立法工作，加强政府购买社工服务资金预算和使用管理，同时要加强社工机构和社会工作人才队伍建设。二是支持和培育社会组织发展，鼓励外来人口自我管理、自我服务、自我发展。政府部门要转变观念，支持社会组织的发展，同时加强对社会组织的指导，帮助他们规范组织建设和培养骨干力量，通过这些有组织能力、热心公益服务的骨干开展文体活动、职业培训和帮扶，有效提升外来人口自我组织、自我服务、自我教育和自我发展的能力。

（四）重视企业责任，充分发挥党工团组织的作用

外来人口多数是就业人口，他们的主要活动地点还是企业。对外来人口的培训教育、文化生活、帮扶帮困、心理疏导，企业应当承担起社会责任。目前多数民营企业没有成立党团组织，但相当多的企业都成立了工会，或者有镇街工会联合会、行业工会进行覆盖，在工会经费从2014年开始由地税代收的情况下，民营企业工会开展活动有了经济保障。要发挥民营企业工会的作用，必须健全和完善民营企业工会组织，对工会主席实行民主选举，选出职工信任、热心服务、有组织能力的人担任，通过工会组织维护外来人口合法权益，帮助他们解决生活中遇到的各种困难。把问题解决在企业，将会大大减少社区服务管理的压力。

（五）强化多元互动，建立外来人口服务管理多方协商机制

事实证明，要解决外来人口社会服务问题，必须依托多方资源，形成多元主体合作共治的局面。这就需要在多元主体之间构建起一套外来人口服务管理的协商机制，实现政党、政府、市场、社会组织和社区居民等多种力量的良性互动与沟通。如政府各部门之间、流出地与流入地政府之间、外来人口与出租屋管理中心之间、外来人口与街道办事处和居（村）委会之间、外来人口与社会组织、企事业单位和社区居民之间，都可以形成良性反馈的互动关系，并通过定期召开多元主体联席会议来商议外来人口服务管理的问题及解决思路等。总之，就是要通过这种多元的互动与协商来实现资源的共享与整合，进而实现外地人与本地人的融洽相处。

［注释］

①潘鸿雁.民生视野下的流动人口社会服务需求［N］.学习时报，2011—10—17.

②方秀云.流动人口自组织的特征、意义、困境及其突破［J］.行政管理改革，2013，（1）.

③谢建社.流动人口管理以社区为主体［N］.南方日报，2011—7—26.

［1］政府购买社工服务将设淘汰机制［N］.广州日报，2015—1—20.

［2］章也微.户籍地政府介入流动人口公共服务供给研究［J］.云南民族大学学报（哲学社会科学版），2011 （7）.

［3］常铁威、龚桢梽.新加坡、南非解决城市外来人口公共服务的做法与借鉴［J］.宏观经济管理，2014，（5）.

［4］江依妮.外来人口聚集地区公共服务支出研究——以广东省为例［J］.人口与经济，2013，（5）.

［5］刘中起.特大城市外来人口服务与管理模式研究——以上海为例［J］.中国名城，2014，（6）.

□责任编辑：温朝霞

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1003—8744（2015）06—0038—06