公私合作治理模式视域下邻避冲突的破局之道

(中共重庆市委党校法学教研部,重庆 400041)

邻避冲突从某种意义上来说是国家现存治理模式与公民日益增长的民主参与愿望之间的冲突,是行政权维护的整体范围内的公共利益与行政权作用之对象的私人利益之间的矛盾。邻避冲突暴露出公民在行政决策中的参与渠道不畅通之痛,而这与全世界范围内诸国治理所体现出来的公私合作治理模式之趋势有些不相融洽。我国学者对邻避冲突的研究缺乏对协商性行政决策程序进行细致的制度设计,没有对协商性行政决策中可能出现的问题进行解释,没有对受害人享有补偿权利的缘由从法学意义的角度进行解答。鉴于此,本文以合作治理为线索,旨在对邻避冲突中所展现出来的公众协商性参与权缺失提供一个解决路径。

1 公私合作治理的分析框架

自从世界范围内进入行政国家以后,行政权力不断扩张:从自由主义竞争时期的维护社会秩序、征税、外交等传统领域向社会福利、经济管制等新的领域扩张。特别是进入二战以后,这种趋势逐渐增强,行政权无孔不入。传统的政府“命令-控制”式管制模式将社会治理视作技术性工作而非政治性工作,其抹去了各种各样的私人主体参与行政规则、行政决策制定、实施、执行的可能性。“这种治理模式逐渐暴露出公平与效率的矛盾、政府机构膨胀问题、官僚主义问题、治理成本无限增长的问题、腐败问题等弊端。”[1]这亦证明了如同市场失灵一样,政府也会失灵。

鉴于此,世界各国都把目光转向一种新的治理模式——公私合作型治理模式。这也是西方新公共管理运动的价值归依。首先,政府通过广泛地将一般公民以及社会组织的协商性参与权纳入行政规则制定中,可以确保行政规则的制定具有更强的公众满意度,便于人们去遵守。美国的协商制定规则程序就是一个很好的借鉴。它不仅保障了参与人的协商性权利,也承认了参与人享有自愿退出的选择权。依照美国等的经验,合作治理模式在参与理念方面突破了传统的政府回应模式——机械地单纯听取参与人的意见,转向参与人以一种平等协商性的地位参与行政决策。他们在这里可以讨价还价,对相关问题进行充分的讨论。“协商的要求会迫使当事人区分其关注事项的优先次序,集中于关键性的问题,调适各自的立场,并有效地分享信息。”[2]209其次,通过“民营化”进程,政府将大量的公共服务以及传统的属于政府固有的职能进行外包。虽然会出现一些问题,比如私人公司追求私人利益最大化与公共事业的公共利益性之间的矛盾。但是,从总体效果而言,其摆脱了政府失灵的困境,节约了社会成本,提高了服务与管理质量。管制改革标志着行政法新转变的开始,“法律制度的作用从主要使新扩张的公共权力与新增加的国家干预合法化,转向公私权力的新混合、私权力新利用与越来越依赖市场方法以达成公共利益目标等合法化”[3]112。

邻避设施中,有些属于公共服务项目,通过公共服务外包,就形成了双重责任主体。一方面,政府作为公共服务外包的决策者,其外包出去的是政策的实施权,政府自身保留了政策的执行权,需承担起固有的公法范围内的责任。即使扩大政府行为理论的适用范围(虽然在美国以及英联邦国家中,法院都给承担公共服务职能的私人主体设置宪法性的责任要求,但是政府行为理论一直在不断地变化,且美国法院似乎从来就不主张将政府行为理论过度地扩张到限定的范围之外),政府亦须承担此类公共服务的补充性责任。另一方面,作为公共服务外包政策的实施者,毫无疑问,是政策的直接责任承担者。双重责任模式意味着权利救济渠道不再单一化,可以为利害关系人提供更多的权利救济砝码。在“私有化”时代,这无疑是非常英明的制度设计。

在协商性参与进程中,或许人们对有些问题还存在一些疑问。首先,行政政策的制定需要大量的专业性知识,不具备该类专业知识的普通公众的协商性参与对高质量决策的形成是否具有积极的促进作用,是否可能导致决策的效率降低,参与者是否会故意拖延时间。其次,协商性参与赋予了参与者讨价还价的权利,是否会造成政府的决策偏向大型的利益集团,是否会以颠覆公共利益为代价而满足参与者的个人利益。最后,协商制定行政政策程序使各个参与者之间达成了一整套合意的协议,若政策的制定者与实施者背离了“合谋”的协议,利益关系人的权利救济渠道如何。

确实,对于这些问题的回答关系到协商性行政决策模式是否具有正当性以及是否保留了政府的法定责任问题。朱迪·弗里曼教授在《合作治理与新行政法》中通过大量的数据对这些问题进行了详细的论证。她认为,协商性立法有助于增加人们对规则制定的满意度;参与者的意见被大部分吸收到行政立法中去,提高了立法质量,提高了效率;虽然参与者对政策的制定具有不成比例的影响,但是行政机关对参与者的话语给予了同样程度的考虑;协商性行政立法并没有免除行政机关履行被赋予之职责的责任[2]223-271。虽然这篇文章论述的是协商性行政立法,但是协商性行政决策与它具有本质上的类似性,都是一种政策制定;再者,虽然美国的社会组织文化与中国的有所不同(如美国的私人团体是高度组织化的,且占有丰富的社会资源,其力量比较强大,但中国社会组织的力量相对较弱小),但是这并不能阻止协商性行政决策在中国大地上生根发芽、开花结果,况且中国的社会组织可以朝此方向努力,这也是一种趋势。

通过对公私合作治理模式的初步分析,在此基础上,面对邻避运动所体现出来的公众参与权缺失以及权益无法得到保障的困惑,可以有针对性地提出解决之路。

2 邻避冲突产生的核心要素

最近几年,我国邻避冲突现象愈演愈烈。这不仅意味着公民权利意识的高涨,更涵射了一系列制度性设计存在的缺憾。邻避运动的产生是多样性的原因混合所致,而政府权力的滥用是催化剂。“邻避设施具有明显的负外部性,其所产生的收益由所在城市居民共同享有,但产生的成本和风险却由设施附近公众承担,从而产生不均衡和不对称的成本、收益分配结构。”[4]在这里公共利益与私人利益之间具有不平衡性,即邻避设施的收益所覆盖的公共利益在价值取向上似乎优益于其所带来不利影响涵盖的个人利益。实际上公共利益大多数是经济效益,私人利益大多数是环境利益、便利生活的利益,也可能是某种心理利益。政府并没有对这两种利益类型进行富有成效的权衡,至少没有对后者给予一定程度的重视。似乎更不能让人忍受的是,政府在偏向于具有优先、优益地位的公共利益的情况下并没有给予公众充分的参与协商的机会,导致利害关系人不享有对私人利益进行辩护以及为此争取替代性政策的机会。并且,政府的补偿措施似乎没有出现,利害关系人对此也无可奈何。

2.1 公共利益的优益性导致利益分配不均

公共利益和私人利益从来就不是平等的,就和私人利益本身从来就不是平等的一样。政府决策所指向的公共利益总是凌驾于其所带来的负面效应涵盖利益之上,后者在得不到有效处理的情况下总是会约束前者的生存与发展空间。例如政府要建设一个污染较严重的化工厂,在从目前的中国现实来看,化工厂所带来的GDP效益似乎是政府更看重的,而环境利益却被搁置在一旁。当环境污染问题得不到有效解决的情况下,化工厂必定面临停产关闭的危险。这就在二者之间形成了一个恶性循环。

由于邻避设施具有负外部性,且政府机关认为邻避设施所带来的公共利益明显大于其所引发的环境方面以及人们心理方面的负面效应,因而后者的利益就得不到充分的考虑。“外部性的出现意味邻避设施所产生的效益并未透过市场机制来合理地分配,而外部化的成本往往转嫁给设施周边的民众。”[5]这就又引发了另一个问题,即以牺牲负面效应承担者的利益来满足大而广之的公共利益,这导致了利益分配的不均衡。以利益覆盖人群的数量以及价值上的大小来判断何种利益具有考虑上的优先性,这本来无可厚非。但若是过度地看重价值较大的公共利益而忽视价值较小的个人利益,这似乎不是一个合理的价值判断。况且“公共利益”本身就是一个不确定性法律概念,加上有些私人利益在公共利益旗帜的庇护下已经摇身一变成为公共利益,那么利益大小的价值判断就不再是一个简单的问题了。

2.2 公私合作治理理念羸弱造成公众参与不足

虽然在欧美国家,公私合作治理模式已经普遍地展开。但是,由于各方面的限制性因素,我国在此领域还存在一定的不足与欠缺。相应地,公众参与方面的形式以及实质上的缺陷也是导致邻避冲突的根本原因。在实际的邻避设施的选址、规划、方案选择、实施上都似乎是“隐蔽”的,公众都是在邻避设施将要建造时才对此有所了解。政府的决策模式是自上而下的“决定-宣布-辩护”进程。虽然《城乡规划法》规定了城乡规划草案应当听取专家以及公众的意见,但这也只是个摆设,操作性不强,政府对此也没有给予高度重视。并且,其没有规定城乡规划实施阶段的公众参与权,而这恰恰是十分重要的。

当公众对邻避设施方案的选择与执行全然不知时,公众的反抗情绪是强烈的。正如Rabe的田野研究显示的,“如果没有公开的邻避设施选址过程,一旦居民得知某邻避设施选中其社区作为兴建地址的时候,在无心理准备的情况下,他们第一反应必定是在诧异与愤怒支配下誓言抗议到底”[6]。由此可见,社会组织以及公众的参与愿望受阻是公私合作治理模式所不能容忍的,这也是造成邻避设施规划选址方面容易出现武断现象的根本原因。

2.3 权利救济渠道不畅致使补偿机制短缺

首先,依照我国新旧《行政诉讼法》的规定,公众若对邻避设施的方案选择感到不满,其没有向法院提起行政诉讼的权利。我国法律目前还没有赋予一般公众享有提起行政公益诉讼的权利,这也是我国《行政诉讼法》的一个短板。其次,我国学者以及实践工作者没有对邻避设施周围的居民为何享有补偿权给予合理的理论解释,公众的受补偿权存在理论性论证短缺。即使有人认为受补偿权源于居民的权利受到损害,那么接之而来的问题是何种权利受到损害,环境权还是心理所有权?这些都不能为居民的受补偿权利提供理论性证明。实际上,居民之所以享有补偿的权利,是基于宪法修正案第22条第3款的规定。然而,有关政府部门没有对这个法律条文给予充分且完整的理解。该条规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。那么作为财产权范围内的相邻权是否属于此补偿范围之内,即邻避设施周围的群众同设施的所有者之间存在相邻权的关系(公众享有不受周围居民、设施干扰的生产、生活权利),政府是否需要因为“征收”了公众的“相邻权”导致他们在此方面的权利受到威胁而对他们作出补偿,答案是肯定的。政府不应当将“私有财产”以及“征收征用”进行过分地限定性解释,不应从理论层面上限制他们享有补偿权的可能性,从而关闭了权益受损者寻求补偿措施的大门。再次,在现实生活中,似乎也没有邻避设施的私人承包商对相关人进行补偿的先例,法院似乎也不会受理相关人以要求私人承包商进行补偿为诉讼请求的起诉。鉴于此,我们可以看到权益受损人的权利救济渠道是那样的短缺,以至于当他们不满意邻避设施在自家门口建设时,他们只能诉诸于非法律性救济渠道。

实际上,对这三个邻避冲突产生的核心要素进行更深层次、细致的分析,我们可以发现邻避冲突本质上可归因于公众享有的公私合作治理模式下协商性权利的缺失问题。若公众真正享有同行政机关就邻避设施的选址、开工建设等问题进行协商的权利,那么公众就可以讨价还价,由于利益分配不均造成的利益受损等问题就可以通过确定较高的邻避设施的建设标准以及协商签订的补偿协议获得有效解决。在这里,公共的协商性参与权似乎成为了一把“万能的钥匙”。

3 邻避冲突的解决机制:协商性行政决策程序

首先,在邻避设施规划过程中,行政机关应当将此对社会进行充分地公开,对行政决策的合法性、正当性、效益性等问题进行充分辩论。参与协商的利害关系人包括行政机关、设施的拥有者、周围居民的代表、环境保护团体、享有行业标准设定权的组织。在这里,参与人可以对此进行充分地协商,可以讨价还价,可以发表各自利益团体的主张。并且以解决问题为导向的协商或许可以发现一些参与者本身没有发现的问题,从而可能会改变参与者事先的问题主张(如周围居民可能由提高补偿标准的要求向提高邻避设施设备的技术质量要求转变),最终形成一个多方满意的问题解决方案。由于通过“缓解”可以有效地应对邻避运动,即“通过技术上改进邻避措施的设计与运作方式,尽可能降低邻避设施的负外部影响或者扩大民众在邻避设施选址过程的参与度”[7]。因此,邻避设施的建设应当严格按照行政机关或享有标准制定权的社会组织设定的行业标准,否则该项目不应当被批准。为了防止企业过度地影响行政机关的决策从而导致行政机关被其所俘虏,行政机关应当对参与者的回应性给予同等程度的重视,保证各方参与者对邻避设施方案的最终制定具有同等程度的影响。

其次,在协商过程中,参与者可就利益补偿问题达成一致的协议。如前文所述,邻避设施周围群众的相邻权受到影响,根据《物权法》的相关规定,其应当受到赔偿或补偿。在此问题上,协商性行政决策要比传统的封闭式决策更具正当性以及可问责性。因为在这里,利益受损者可就补偿问题进行充分地讨价还价,提出自己需要解决的问题,为自身的环境权益以及心理利益的维护进行充分地辩护。“公民参与的直接任务,是实现对邻避效应的社会心理性补偿,并以此推动经济性补偿方案。”[8]因此,对于补偿问题,政府首先应当消除邻避设施周围居民的心理恐慌感,那么政府就应当改进邻避设施的技术设备,减轻其产生的负外部性;再者,政府必须对他们作出物质上的补偿,如减免税收、提高医疗福利等。由于受损的利益不能得到准确衡量,因此对此补偿也不存在一个固定的标准。双方应当根据受补偿者环境利益以及心理利益的受损程度对补偿额进行充分地协商,必要时可以聘请有关专家对此利益受损程度进行说明。在此基础之上,双方确定一个合理的补偿方案,必要时政府可以作出适当的妥协,以免引发群体性事件。

在这里,还有一个问题应该得以明确,即补偿者的身份问题,对此应当根据不同情况作出分析。若邻避设施是非公共服务类项目,就不存在外包的问题,利益受损者可以同时同行政机关以及设施的拥有者协商签订补偿协议。其可以向任何一方提出补偿请求,在补偿得到满足时,其不能向另一方提出同样的补偿请求。政府可以以减免税收等方式来对企业作出补偿。若邻避设施是公共服务项目,在公私合作治理理念下,政府将其外包给私人承包商,由于政府保留了决策的权力也就保留了最终的补偿责任,因此对其也应当适用上述设计方案。本文之所以作出这样的设计是基于以下考虑:因为有些补偿措施只能由政府来提供(如减免税收、提供社会福利),而有些补偿措施可以由企业来提供(如聘请其作为公司职工)。当补偿者不履行补偿协议时,保留受补偿者对企业提起诉讼的权利,可以避免其与政府的诉讼对抗而形成的巨大压力。

最后,可以在我国适度地推行行政公益诉讼制度。因为为了保证协商性行政决策模式顺利进行,为了使每个参与者的话语都得到行政机关的重视,从而对行政决策产生影响;为了防止行政机关可能存在的利益偏向性,就有必要对其加以诉讼上的约束。在美国,协商性行政立法运行效果较好的一个重要原因是,若参与者对协商过程感到任何不满,他们可以退出协商程序,并且可以向法院对规则的制定程序以及实体内容提起诉讼。行政机关面对诉讼的压力,其不得不满足参与者对协商过程的需求。因此,为了保证协商性行政决策程序在中国土地上开花结果,《行政诉讼法》可以赋予公众对行政决策(对象或影响范围是不特定多数人)提起诉讼的权利,即赋予公众提起公益诉讼的权利。参与者认为有关邻避设施建设规划的行政决策应当停止执行或修正后再执行而政府没有履行上述义务的,可以向法院提起行政诉讼,以判决的形式督促政府更正行政决策。

参考文献:

[1]谭英俊.公共事务合作治理模式:反思与探索[J].贵州社会科学,2009(3).

[2]朱迪·弗里曼.合作治理与新行政法[M].毕洪海,陈标冲,译.北京:商务印书馆,2009.

[3]迈克尔·塔格特.行政法的范围[M].金自宁,译.北京:中国人民大学出版社,2006.

[4]范少红.论“邻避冲突”中的政府依法行政[J].暨南学报:哲学社会科学版,2013(3).

[5]董幼鸿.“邻避冲突”理论及其对邻避型群体性事件治理的启示[J].上海行政学院学报,2013(2).

[6]何艳玲.中国式“邻避冲突”:基于事件的分析[J].开放时代,2009(12).

[7]管在高.邻避型群体性事件产生的展因及预防对策[J].管理学刊,2010(6).

[8]汤汇浩.邻避效应:公益性项目的补偿机制与公民参与[J].中国行政管理,2011(7).