新形势下加强党内法规制度建设的路径探析

(温州大学马克思主义研究所,浙江温州 325035)

治国必先治党,治党务必从严,治必依据法规。中国共产党90多年发展的历史表明,从严治党是保持党的先进性和纯洁性、增强党的凝聚力和战斗力的重要保证。反之,不仅无法保证党的先进性和纯洁性,而且也必然损坏党群关系。在当前世情、国情、党情发生深刻变化的历史条件下,从严治党的任务比以往任何时候都更为繁重、更为紧迫。而要贯彻从严治党的方针就必须加强党内法规制度建设,要把党内法规制度建设与从严治党结合起来,实现党的建设制度化、规范化和程序化。

加强党内法规制度建设就是通过建章立制,规范党内权力的运作,使党的自身活动和执政活动科学化,使党内权力的布局合理化。加强党内法规制度建设不仅对于进一步加强从严治党具有重要意义,而且对于全面构建党内法治体系,推进法治中国建设、实现党和国家治理现代化都具有重要意义。对此,党的十八届四中全会也明确指出,要“运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处,促进党员、干部带头遵守国家法律法规”。

1 完善党的法规制度体系,提高法规制度的可操作性

要加强党内法规制度建设,前提是要不断完善党内法规制度体系。党的制度体系,是党的意志的集中体现和党内行为规范的总称。它是以党章为根本、以民主集中制为核心,包括党的领导制度、干部制度、组织制度、生活制度、工作制度和党内监督制度等所构成的多层次、立体化的交叉网络。在这一网络结构中,党章是第一个层次,是最根本的党内法规,在党内具有最高的权威性和最大的约束力。党的中央机关及其部门制定并经中央权力机关批准的制度属于第二个层次,如《党员权利保障条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例(试行)》等;党的中央组织以下的各级组织及其部门所制定的具有法规性的文件是第三个层次。当然,在第三个层次之下,又可以进一步细分每一个具体法规制度,由此构成一个法规制度系统。

从当前来看,完善党内法规制度体系尤其要注重第三个层次的法规制度建设。因为,党的制度体系说到底是由一个个单项的具体制度构成的,党章和党的基本制度法规的运作成效主要取决于具体法规制度的完备程度和可操作程度。具体法规制度越详细、完备,操作性越强,基本法规制度和根本法规制度的贯彻落实就越能够得到保障。以《关于党政机关县(处)以上领导干部收入申报的规定》为例,其用意是要求县(处)级以上领导干部如实申报自己的全部收入,但由于没有规定核查干部申报“收入”虚实的办法,也缺少对少报、瞒报者惩处的办法。结果,这项制度在现实中很难得以完全贯彻落实[1]123。再比如《党员权利保障条例》规定的“选举人有了解候选人情况、要求改变候选人”的权利,但因法规制度不配套,没有制定相应的配套措施,使其在实践中难以得到很好落实,而且“《中国共产党党员权利保障条例》也几乎不见对各种权利保障时效的规定,多为原则性的要求”[2]。

需要指出的是,在当前党的法规制度体系建设过程中,不完善的地方是客观存在的,主要表现为有些法规制度过于笼统,由于缺乏具体的实施细则而难以得到贯彻落实;一些法规制度的条文只有定性的要求,没有定量的要求,很难具体操作[3]182。再以党的民主集中制为例,民主集中制是党组织的根本原则和组织制度,但在现实中民主集中制往往难以得到很好的贯彻落实,从而出现个人集权问题,这不仅不利于党的决策的科学化、民主化,而且容易滋生腐败。民主集中制运行中出现的上述问题,固然与有的领导干部的民主意识不强有关,但最终与民主集中制具体运行过程中具体制度的缺失,尤其是程序性制度的缺失有很大关系。“我们党在民主集中制方面的制度、规定也不算少,但其中有一些很粗糙,很不健全,缺乏可操作性。”[4]65对此,《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》在强调完善党的民主集中制建设方面的党内法规时也明确指出:要“按照党章和《关于党内政治生活的若干准则》的要求,抓紧建立健全民主集中制的具体制度”。因此,要构建党内法规制度体系,就必须在“细化”党内法规制度上下工夫,使抽象的内容具体化,使原则性的要求刚性化,减少法规制度的弹性,增强法规制度的操作性。如在制度制定过程中,要尽量避免使用“要怎样、不准怎样”等口号性要求,而要使用“违反了……就要给予……处理”这样的硬性规定;而对于“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”等定性用语也需要尽可能地加以量化。

同时,对于地方而言,为了保证本地区贯彻党的中央机关及其部门制定的法规制度,也应出台相关的实施细则,以此保障党的法规制度得到贯彻落实。例如,中共西藏自治区委员会针对中央出台的《中国共产党党员权利保障条例》,制定了《关于贯彻执行〈中国共产党党员权利保障条例〉的实施细则》,在此基础上将党员的权利扩为17项,具体为:(1)学习权;(2)知情权;(3)参与权;(4)表决权;(5)选举权和被选举权;(6)建议和倡议权;(7)批评权;(8)反映权;(9)要求罢免和撤换权;(10)检举权;(11)控告权;(12)请求权;(13)申诉权;(14)申辩权;(15)辩护权;(16)作证权;(17)其他权利。同样,针对《中国共产党党内监督条例(试行)》,大连市也出台了《大连市党内监督实施细则(试行)》,对《中国共产党党内监督条例(试行)》所规定的各项制度进行了“细化”,这些举措对于完善党内法规制度体系,保证党内法规制度的贯彻落实都起到了极为重要的作用。

总之,加强党内法规制度建设必须不断完善党的法规制度体系:一方面要依据党在新形势下面临的新问题,抓紧制定实践迫切需要、干部群众热切期待的党内法规,尤其是要以保障党员权利、发展党内民主、推进作风转变、规范权力行使、强化党内监督为重点,建立党内法规制度的“党内民主-法制”的基础逻辑以及实践“规范权力-党内民主-保障权利”的实践逻辑;另一方面加强对已有党内法规制度的配套建设,以此使党内法规的实施办法和细则得到不断完善,使党内法规制度无论是在实体性制度,还是在程序性制度方面都逐步趋于完备,从而形成合理配套的法规制度网络体系。此外,对于地方而言,需要在结合中央出台的党内法规制度基础上,结合本地区实际情况出台相关实施细则,进一步保障党内法规制度的贯彻实施。当然,为了进一步推进党内法规制度体系建设,应进一步完善党内法规机构。在中央,制定党内法规的日常工作,由中央书记处负责,同时各地方有关部门也都应抓紧建立健全党内法规工作机构,并配备专门的工作队伍。在日常工作中,党内法规机构的一个重要职责就是注重通过深入调查研究,广泛接触实践,了解党员的呼声和民众对党的要求,准确把握党的法规制度体系的现状,以此做到有针对性地加以改进和加强。

2 增加党内法规制度系统的协调性,避免法规制度冲突

在制度系统论中,“只有同一母系统内的各个系统遵循同样的逻辑运行时,整个系统才是良性互动的”[5]。党的法规制度系统也是如此。党的法规制度作为一个立体交叉的网络系统,在进行制度建设时,要在制定制度环节科学规划,避免制度冲突,增加党内法规制度的协调性。中国共产党不仅是执政党,还是领导党,因此,党内法规制度系统的协调性不仅包括党内法规制度的自身协调,还包括党内法规制度与国家法律制度的协调。就党内法规制度来说,党内法规制度要相互配套,形成网络,并使法规制度系统内部协调,就必须注意法规制度之间的相互衔接,统筹兼顾各项法规制度之间的关系,避免法规相互冲突。对此,在党内法规制度的制定过程中一定要考虑新老制度之间、不同制度之间的协调。如近年来很多地方进行了党代会常任制的试点工作,但在当前的试点中,常设机构到底该如何设置,它同原有的体制制度之间如何衔接,这些问题都需要继续加以探索。以四川雅安为例,四川雅安在党代会常任制试点中,在党代会下设了监督委员会、代表工作委员会和决策咨询委员会。这种机构的设置就涉及如何与原有制度衔接的问题。以监督委员会的设置为例,监督委员会的主要职责是受代表大会委托行使日常监督职能,这也就产生了监督委员会所具有的职能与现行的《中国共产党党内监督条例(试行)》发生冲突。因为按照《中国共产党党内监督条例(试行)》规定,党内专门监督机关是党的各级纪律检查委员会,如何处理这两者的关系不仅是在党代会常任制试点中需要进一步加以探索的问题,也是在党内法规制度建设中需要注意并加以解决的问题。

当然,要保证党内法规制度体系的协调性从根本上讲必须使党内法规的制定遵循严格的程序,包括制定规划、组织起草、前置审核、审议批准、审核签批、公开发布等环节。在上述环节中,特别要注意完善制度草案审核工作机制。法规制度草案审核工作是法规制度制定工作承办机构经党的领导机关授权,对法规制度起草部门呈报领导机关审批的法规制度草案在主题、条文规定、格式和文字等方面进行的一项把关工作[6]81-82。法规制度草案的审核,是法规制度草案起草的延伸,是一项政策性、技术性很强的工作,必须遵循严格的程序,具体来说,其程序一般需要包括几个环节:①接收草案;②初步校核;③意见汇总;④送印清样;⑤征求意见;⑥综合意见;⑦送审签发。审议批准机关在收到党内法规草案后,交由所属负责法规工作的机构进行审核。审核的内容既包括法规制度草案是否同党章、上位党内法规以及国家的法律法规相冲突,同时也要审核法规制度草案是否与其他同位党内法规对同一事项的规定相冲突。

就党内法规制度与国家法律而言,《党章》明确规定:“党必须在宪法和法律的范围内活动。”这不仅意味着党在政治与法律地位上不能凌驾于国家法规之上,而且党内各主体及其活动也必须和国家法律统一起来,不能和国家法律法规相抵触,尤其不能违背宪法。在依法治国深入推进的今天,中国共产党作为国家的领导力量,要自觉实现党内法规制度与国家法律的对接,服从国家法律制度建设的要求,并在此基础上,增强党内法规制度与国家法律之间的耦合性。为此,需要做到:(1)构建党内立法与国家立法的衔接机制。即党内立法机构要注重加强与人大法规部门、政府法制部门的联系,建立健全两者之间的交流、沟通机制,在党内法规出台前,要注重向同级人大进行通报,征求意见,使党内立法活动与国家立法活动紧密配合。(2)为了实现党内法规制度与国家法律法规在具体层面的协调,还需要注意:一是对于党纪中虽有规定但可以由法律法规进行规范的,尽量通过法律法规来体现。从目前来看,应适时地将一些成熟的党内法规上升为国家法律。以反腐倡廉为例,目前很多反腐倡廉的规定大多是党内法规制度,而在依法治国不断深入推进的条件下,为了进一步推进反腐倡廉建设,有必要将一些成熟的党内法规制度通过法定的程序上升到国家法律的层面,这不仅是建设法治化国家的需要,也是实现党内法规制度与国家法律对接的需要。二是对于立法法明确规定应由国家法律规定的事项,党内法规不应作出规定。三是要实现党内法规同国家法律的衔接和协调,还必须坚持党纪严于国法,这也是由中国共产党的先锋队性质决定的,因此,对于对党员和党员干部的一些行为要求,法律不适合加以规定的,应由党纪逐步实现全面覆盖。

此外,为了避免党内法规制度自身以及党内法规制度与国家法律之间的冲突,适时开展党内法规立法的清理也是必要的。法的清理实质上是法的立、改、废活动。很长一段时间,法的清理没有得到应有的重视,由于缺乏清理机制,导致党内法规制度在很大程度上存在不适应、不协调、不衔接、不一致等问题。对此,2013年5月27日,中共中央发布的《中国共产党党内法规制定条例》第三十一条特别规定:“党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理。”这就以党内法规的形式明确提出要对党内法规进行清理。从实践来看,2012年以来,党中央对党内法规的清理工作已经着手展开。总之,适时对党内法规进行清理,对于提高党内法规的科学化水平,促进党内法规制度系统的协调性都具有重要作用。

3 做好党内法规制度的修改、补充和废止工作,促进法规制度的创新

由于党所面临的环境是不断变化的,党内法规制度建设也必须坚持继承和创新相结合,依据党在不同时期所处的不同环境探索党内法规制度完善的有效途径。为此,需要做好党内法规制度的修改、补充和废止工作。

党内法规制度的修改,是指党内法规制度的制定部门通过一定方式,对现存法规制度的某些条文规定进行必要的变动,如删去一些内容或改写一些内容。法规制度的补充,是指法规制度制定部门在保持原法规制度基本不变的情况下,通过履行一定的手续,将某些新的规定内容加到法规制度之中。法规制度制定实施后,人的认识会随着客观实践的发展而逐步深化,在高一级的认识阶段,如果回过头来思考,就会发现原先制定的法规制度存在不尽完善之处。客观地说,法规制度的这种不完善是难以避免的:一方面是因为各种主客观条件的限制和人们的认识能力有限;另一方面社会实践又是不断发展变化的,客观世界的变化无时无处不在进行,各种新情况、新问题层出不穷,过去制定的法规制度适合过去情况的需要,在彼时是科学的,而在此时就可能变得不甚科学了。这就需要根据实际情况,对党的法规制度进行修改和完善,以此不断实现党内法规制度的创新。如从一大到十八大以来历次党章的修改工作,这种修改就是中国共产党人根据马克思主义建党原则,同时根据党在不同历史时期面临的新情况、新问题不断创新的过程,它对于指导党的法规制度建设,以至于党的建设都具有重要的理论和现实意义。

党内法规制度的修改和补充离不开一定的程序,遵循既定的程序是党内法规制度科学化的重要保障。总体上,法规制度的修改和补充需要遵循以下四个步骤:(1)提出建议。党内法规制度的修改补充是一项非常严肃的工作,需慎重进行。为了保证党内法规制度的质量,法规制度的修改、补充需以法规制度修改、补充建议的提出为基础。法规制度修改、补充建议的提出者,可以是法规制度的直接执行者,也可以是法规制度的制定部门,尤其是党内法规机构。法规制度的直接执行者,包括党的组织和广大党员,他们都是党内法规制度规范、约束和调节的对象。由于这一层原因,他们在贯彻执行党内法规制度的过程中,更能深切了解法规制度的长处和短处、优点和缺点,所以法规制度的直接执行者对法规制度的修改与补充有充分的发言权。法规制度的制定部门是整个法规制度制定工作的知情者,直接参与制度草案的起草,了解制度制定的情况。由其所处的地位决定了法规制度制定部门的修改、补充建议占有比较重要的分量。(2)调查审核。收到法规制度修改、补充建议后,法规制度制定工作承办部门就要及时与法规制度起草部门一起,共同对党内法规制度的修改、补充事项进行研究。待取得一致意见后,再将制度修改、补充建议的审核情况专题报告上级领导机关。《审核报告》包括对修改、补充事项的简要说明,对建议的研究论证情况以及审核意见等。(3)领导机关审定。领导机关的审定是党内法规制度修改、补充的必经环节。经过审定,党内法规制度的修改和补充才可能产生效力。一般来说,某一制度是经哪一级机关审批通过的,该制度的修改和补充就由哪一级机关审定。这不但是前后两个法规制度内容规定相一致的需要,而且也是维护法规制度严肃性的内在要求。(4)党内法规制度修改、补充事项的发布。党内法规制度修改、补充事项经党的领导机关审定批准后,还必须通过一定形式发布,通知党的组织和党员,使其能够按照新规定行事。一般来说,原法规制度在哪一范围发布,党内法规制度的修改、补充事项就应在哪一范围发布。

同时,党内法规制度的创新还离不开党内法规制度的废止工作。党内法规制度的废止从废止量上划分,可分为整体废止和部分废止。整体废止是指某项法规制度全部失去效力,不存在任何条文规定的保留。部分废止是相对于法规制度的整体废止而言的,是指原法规制度有些条文规定还符合客观实际,仍具有实施效力;但有些条文规定已不符合客现实际,其实施效力已消失。在此种情况下,就要保留那些仍具有效力的条文规定,废止那些失去效力的条文规定。党内法规制度的废止同党内法规制度的修改、补充一样,也需履行一定的程序。具体而言,应包括以下几个步骤:(1)提出废止建议。党内法规制度废止建议的提出者,应该是负责法规工作的机构,这与党内法规制度修改、补充建议的提出有所不同,党内法规制度的废止不同于法规制度的修改、补充。修改、补充是在保持法规制度效力基础之上对原有法规制度的完善。废止则是建立在取消原法规制度效力的基础上。从此意义上说,党内法规制度的废止更应慎重一些。党内法规制度废止建议应包括废止条款、废止理由。(2)研究论证。党内法规制度的废止须建立在科学的基础之上。因此,法规制度废止建议提出以后,接下来的工作就是组织有关人员对废止建议进行研究论证了。研究论证主要包括建议提出的废止事项是否可行,废止理由是否充分,废止形式是否妥当。参加论证的人员,除了理论工作者、党务工作者外,还应邀请负责法规工作的机构人员参加。(3)审定废止报告。经过充分的研究和论证,要在广泛听取意见的基础上形成法规制度废止报告,提请党的领导机关审议。党的领导机关接到法规制度废止建议后,要及时召开会议予以审定,形成决策意见。(4)发布废止事项。为了保证党内法规制度的实施,经领导机关审议批准的某项制度的废止事项,必须通过一定的形式予以发布,让党的组织和广大党员知晓。一般来说,党内法规制度废止事项的发布应与党内法规制度发布的范围和形式保持一致。

4 保证党内法规制度的贯彻落实,提高法规制度的执行力

党内法规制度的权威来自于法规制度的执行力,因此,对于党内法规制度建设来说,法规制度体系的完备固然重要,但落脚点还在于法规制度的贯彻落实[7]。应该看到,当前党内法规制度重制定、轻落实的问题是存在的,这种现象如果得不到有效克服,党内法规制度建设的成效就无从谈起,法规制度的权威性也必然受损,为此需要做到:

第一,加强宣传教育,提高全体党员的制度意识。制度意识的养成需要一个过程,但最为基础的还是宣传教育。当前有些党员特别是领导干部的制度观念和制度意识还不强,如有些领导干部家长制作风严重,不愿意接受制度的约束。为此,笔者认为,在推进马克思主义学习型政党建设过程中,尤其要注重加强对党员进行法规制度的教育,可以考虑将党内法规制度教育纳入干部学院、党校培训教材之中。各级党组织在组织党员集中学习过程中,也要突出对党员进行党规党法的教育,从而使广大党员对党内法规制度有一个较为全面的掌握,破除权大于法的陋习,并在实际工作中,养成自觉按照法规制度办事的习惯,从而把党内法规制度要求转化为行为准则和自觉行动。

第二,督促领导干部作执行党内法规制度的表率。由于领导干部具有很强的示范效应,他们的一言一行都具有重要的导向、表率和示范作用。因此,领导干部执行党内法规制度的情况直接影响党内法规制度的贯彻落实。正如邓小平在1979年《坚持四项基本原则》一文中指出的:“党是整个社会的表率,党的各级领导同志又是全党的表率。”[8]177而要发挥领导干部在执行党内法规制度的表率作用就必须着力在领导干部中树立制度面前没有特权的意识,使领导干部摒弃封建家长制、等级观念等封建残余思想的影响,并在实践中带头学习党内法规制度、严格执行法规制度、自觉维护法规制度。切实做到行动先于一般干部,标准高于一般干部,要求严于一般干部。领导干部特别是主要领导干部不仅要带头遵守制度,还必须要坚持原则、敢抓敢管,维护法规制度的严肃性和权威性,坚决同一切违反法规制度的现象作斗争。

第三,加强监督检查力度。中国共产党的各级组织尤其是纪检监察机关要把党内法规制度执行摆在突出位置,高度重视法规制度的贯彻落实情况。对不落实或不认真落实党内法规制度的人员,要认真查处,追究责任,绝不能搞“下不为例”。只有让所有的法规制度都成为“带电的高压线”,才能切实维护法规制度的权威。在这一过程中,尤其要注意对重要领域和关键环节法规制度执行的任务进行责任分解,明确责任部门和责任人,同时要建立健全法规制度执行情况的监督机制和问责机制。对有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避等严重破坏党内法规制度的行为发现一起、查处一起。在监督主体上,既要充分发挥相关职能部门监督检查的作用,也要注重发挥人大、政协和人民群众以及新闻媒体的监督作用。在网络社会中,还需要充分利用互联网等平台的作用,健全网络举报和受理机制、网络信息收集和处置机制,形成监督合力,保障党内法规制度得到贯彻落实。

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