中国共产党在现代国家治理体系中的角色扮演与法律定位

(西北政法大学政治与公共管理学院;陕西西安 710063)

中国共产党从领导新民主主义革命开始,就独立设计和引导着中国的现代国家建构,并在政权建设的过程中探索了现代国家治理体系与治理能力建设的有关问题。在这一过程中,中国共产党不仅形成了既体现世界先进水平又有中国特色的治道传统,而且着手进行了现代国家治理体系及治理能力的有效建设,积累了治理体系建设的理论与经验,积攒了特定治理体系形成所必须的政治能量,在大的战略布局上,深深影响了现代中国治理体系及治理能力的现代化建设。这不仅使中国共产党成为治理体系的必要组成部分,更形成了以执政党为稳定政治中心的现代治理体系的制度框架与战略轮廓。中国共产党在理论方面的积累和发展,成为中国国家治理体系和治理能力现代化的重要理论资源与思想武器,国家治理体系和治理能力现代化的核心任务,就是实现科学治理、依法治理与民主治理,问题的关键就是要解决党的领导、依法治国和人民当家作主的有机统一。中国现代国家治理体系的独特优势就来源于上述三者的有机统一。

中国现代国家治理体系的独特优势“体现在四个方面:坚持党的领导,以党的纯洁性和先进性建设防范利益集团的影响,使治理体系始终能为最大多数人谋利益;立足于中国特色社会主义制度基础之上,当代中国的国家治理体系和治理能力现代化就是要把中国特色社会主义制度具有的效率与公平相兼顾、民主与集中相结合、活力与秩序相统一、人的全面发展与社会文明进步相促进的优势发挥出来;扎根中华大地,能够内生演化和不断进步;强调依法治国,能够在法治的基础上实现国家的长治久安”[1]。国家治理体系与治理能力现代化的抓手是依法治理,当务之急是在法律上落实中国共产党在国家治理体系中的具体角色。

1 现代国家治理体系的价值供给与方向导引

国家治理体系由来已久,不仅不同历史时期不同历史发展阶段的国家治理体系存在明显的时代差异,而且不同政治文明传统也在形成国家治理体系千差万别的个性方面影响深远。不同个性的国家治理体系之间既有历史发展阶段的差异,也有基于政治文明独特传统的差异,还有在共同社会发展阶段上的特殊国情等所决定的差异,其中不同历史阶段的差异因其面对着治理体系的共同层面而表现出明显的可比性。国家治理体系这种历史可比性既表现在同一个国家治理体系的不同历史阶段,也表现为不同的国家治理体系在同一个时代中凸显出来的历史落差。不同国家治理体系之间的历史落差当然存在技术、手段、方式、程序等诸多方面的重大差异,但根基与核心的不同却在形而上的价值层面。

现代国家治理体系必须建立在现代价值体系的基础上。如果缺少形而上价值层面的现代支撑,就不能建构起一个真正意义上的现代国家治理体系;不仅如此,现代价值层面的一定的历史滞后性及对人的认识的偏颇性,也会一览无遗地表现在现代国家治理体系中。中国现代国家治理体系的建构与完善也同样需要特定价值体系的系统支撑,并在根本上受特定价值体系的制约。中国特色社会主义治理体系与中国特色社会主义价值体系,相辅相成、相得益彰[2]。习近平指出:“推进国家治理体系和治理能力现代化,要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观,加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。”[3]中国共产党主导的价值体系为现代国家治理体系的建构提供了必要的价值支撑与方向导引。价值供给和方向导引也恰恰是中国共产党在国家治理体系建构与完善方面所承担的一项重要职能。

中国共产党通过建构和完善社会主义核心价值体系,源源不断地为中国现代国家治理体系的建构和完善进行必要的价值供给。不仅中国现代国家治理体系建构过程的要素筛选、结构安排、目标设定、治理原则、制度框架、方法步骤等,都获得了来自社会主义价值体系价值供给,而且国家治理体系的发展与完善也必须获得社会主义价值体系的价值供给。中国共产党十八大报告就社会主义核心价值体系问题所做的权威性的表述,则作为新的价值供给,为国家治理体系的进一步现代化提供了必要的价值基础。这些价值基础既涉及国家治理体系运行的基本原则及行为准则,还涉及国家治理体系如何进行社会生活秩序的安排等,更为面对和处理人与人之间的复杂社会关系,提供了权威性的价值指导原则。富强、民主、文明、和谐,体现的是社会主义核心价值体系在发展目标上的规定,是基于国家层面的要求;自由、平等、公正、法治,体现的是社会主义核心价值体系在价值导向上的规定,是基于社会层面提出的要求;爱国、敬业、诚信、友爱,体现的是社会主义核心价值体系在道德准则上的规定,是基于公民个人层面提出的要求。上述原则、准则、规则等都是社会主义核心价值对国家治理体系现代化的必要价值供给。

中国共产党领导下的现代国家治理体系的建构与完善,始终伴随着价值体系对方向性错误的斗争与抵制,其中主要是对西方价值体系造成的方向性错误主张,进行了有力的批判、揭露、抵制和斗争。这就加强了社会主义价值体系在现代国家治理体系建构与完善中的导引,避免了过大的方向性曲折。中国现代国家治理体系建构与完善的结果,就是现代国家治理体系的“中国模式”。西方话语伴随中国模式的继续发育将继续源源不断地输入中国,这既是中国模式继续发育的一个基本环境,也是中国模式继续发育的一个基本条件[4]。中国特色社会主义话语具有意识形态话语方面的充分优越性,也具有意识形态话语的充分优势。中国能在风靡世界的社会主义话语大溃退中继续生存与发展,足以说明其在意识形态话语方面的优势;而中国能在学习西方社会先进成果的过程中仍然保持中国特色社会主义的共同理想,就更能说明其非比寻常的意识形态话语优势[4]。西方话语输入带来的方向性威胁要求社会主义核心价值体系必须加强对现代国家治理体系建构与完善的方向导引,将社会主义核心价值体系方面的话语优势转化为现代国家治理体系建构与完善过程中强有力的方向导引。

2 现代国家治理体系的制度框架与战略布局

世界各国的治理体系在其因成熟而趋于定型的时候,都会形成一套动态均衡的制度系统。一方面,动态均衡的治理制度足以应对高度复杂社会对治理的基本需求;另一方面,治理体系的长期可持续存在也要求有一套动态均衡的制度形式。一个国家的治理体系不能脱离自身的治理传统,特定形态的治理传统总会在漫漫的历史长河中留下最重要的影响,在国家治理体系的价值倾向、形式程序及根本目的等方面产生限制性影响。一个国家的治理体系也总是在特定的社会背景下经由特定过程形成的,一些因素以不可避免的偶然机遇加入到了治理体系形成的过程中,或者是作为治理体系形成的外在环境,或者是作为新的因素被融合进了治理体系。现代治理体系的奠基和建构不可避免地对一些偶然因素产生了路径依赖。“西方资本主义东来使中国历史改变了轨道。在炮口的逼迫下,中国社会蹒跚地走入了现代。走这条路不是中国民族选择的结果,而是外国影响造成的。”[5]31中国现代国家治理体系的建构,必须面对古今中西交汇、冲撞、融合的大环境,也必然要受到古今中西各种因素的决定性影响,中国传统的治道与民主、共和、政党及马克思主义等,共同参与了中国现代国家治理体系的建构,整体性地对治理体系的制度框架与战略布局产生了决定性影响。

中国现代国家治理体系的制度框架萌芽于新民主主义革命时期,奠基于协商建国的1949年,初步形成于1954年,在改革开放后逐步趋向于完善。在现代国家治理体系建构的过程中,中国共产党在制度框架的建构方面发挥了重要的核心领导功能,扮演了制度框架预案制定者的角色。新民主主义时期的治理体系建构面对重重险阻与困难,既有探索中国革命与建设道路的实验性,也有明确的革命战争的针对性,过程虽然曲折,但在治理体系建构和治理能力建设上却颇有成绩,不仅取得了新民主主义革命的胜利,也培植了新中国国家治理体系建构的基本基因。新民主主义阶段治理体系的制度体系给新中国的现代国家治理体系建构提供了三大核心要素,这就是共产党的领导、人民民主和依法治国,这三者的有机结合在现行的现代国家治理体系中具有整体性的框架影响。协商建国是中国现代国家治理体系趋于完整的一个重要标志,民国期间多个治理体系并存的局面在中国大陆彻底终结,碎片化的治理网络由此而趋于完整。协商建国在现代国家治理体系中留下的框架性要素主要有政党制度及人民政协,这两者都是现代国家治理体系的重要制度建构,具有长期的稳定性,堪称现代治理体系中的骨架构件,不可或缺,甚至不能轻易尝试改变。1954年,全国人民代表大会召开及新中国第一部宪法颁布,宣示中国现代国家治理体系的结构性建构基本完成,社会主义与人民民主通过宪法获得了政治制度上的根本保障,成为中国现代国家治理体系中最核心的结构性要件,不容撼动。改革开放以来,随着社会、经济等体制的变革,现代国家治理体系的结构有一定的补充与调整,在结构性制度上增加了基层民主治理,完善和发展了体现人民民主治理的人民代表大会制度和体现协商民主治理的政治协商制度,加大了依法治国在治理体系制度结构中的权重。

现代国家治理体系的建构与完善,在任何国家都不可能一蹴而就,而且也绝不可能一帆风顺。一方面,现代国家治理体系建构的诸多复杂问题既不会一次性暴露,也不会被一次性处理完;另一方面,一些前所未有的复杂问题会突然涌现出来,现代国家治理体系的建构者不可能提前预备好答案,而且现代国家治理体系的建构者也处在变化中,变化了的治理思想必然给现代国家治理体系的建构与完善带来一些十分重要又高度复杂的问题[6]。从中国的实践来看,现代国家治理体系的建构与完善始终要面对和处理一系列的战略性难题,既有横截面上的战略性难题,也有体现节奏与趋势的纵向的战略性难题。战略性难题不能等到非常棘手时再去解决,而是要以战略性的思维进行布局,布局是思考和解决战略性难题的主要措施。中国现代国家治理体系建构与完善中的诸多战略性难题,都是以布局的方式解决的,而战略布局的主要操盘手就是中国共产党。战略布局表现在国家治理体系建构的过程中,就是要:妥善处理在新民主主义革命胜利过程中的各革命政党与爱国组织的关系,实现各革命阶级与爱国者之间的广泛大团结,通过重要制度的创设与角色位置的分配,建构起一个和谐有序的国家治理体系轮廓。战略布局在国家治理体系的完善方面有诸多表现,其中包括:通过一系列的战略性努力,筹建并完善国家治理体系的纲领性制度框架;加强中国共产党的领导;建立与完善人民民主治理的人民代表大会制度;提高法律在国家治理体系中的政治地位,建立、健全社会主义的法律体系等。现代国家治理体系的完善还需要从战略高度来分析社会与国家治理体系之间的关系,及时调整治理的战略目标,充实治理的方式与手段。在现代国家治理体系调整的过程中,战略布局的措施既要思想开放、敢想敢试、大胆借鉴、努力推进,又要稳住大局、自信自强、坚持特色、循序渐进。现代国家治理体系的战略布局在中国是一个较为长期的历史任务。大开大合的奔放性布局行为仅限于协商建国的治理体系初创时,在很长的历史时期内,战略布局都是一种沉稳细心、荣辱不惊的动作。

3 现代国家治理体系的政党角色与法律定位

政党作为一种近现代的政治现象,在现代国家治理体系中普遍扮演着重要角色,尽管各国政党的角色内容及扮演方式千差万别,但没有一个现代国家治理体系可以缺少政党。政党的出现既实现了国家与社会的相对二分,又实现了社会以某种方式对国家的影响和控制,属于沟通国家与社会的功能性的核心政治组织。一般来说,政党政治所体现并推动的国家机器的社会化趋势是人类社会中的必然现象,社会在趋于越来越复杂的过程中变得难以驾驭,从而呼吁复杂的国家治理体系,而复杂的国家治理体系却必须依靠社会自身提供的人力与知识等。政党首先以组织化了的方式向国家治理机器输入人力与知识,而后又以组织化的人力与知识建构了现代国家治理体系,即使是在竞争性政党体系中,也不例外。当然,随着社会的进一步复杂化发展,政党扮演的角色内容也表现出了明显不足,并被要求与其他组织合作共治[7]。现代国家治理体系面对着复杂的工业社会,殚精竭虑地解决各式各样的棘手难题,在经历诸多曲折之后,科学终于在治理体系中站稳了脚跟,当科学的因素开始在治理体系中普遍起作用时,体现科学精神的法律就变成了一种程式化的必然要求。政党由于在治理体系中的核心地位和重要作用,其活动范围率先受到法律的关注。从一般法律的诸多特征来看,政党角色内容及形式的法律化满足了现代治理体系对政党的多种要求。法律的形式化特征给予政党的角色扮演以程式化的约束,法律的科学性特征给政党活动带来了理性的约束,法律的确定性特征给予政党活动以规范化的约束。

中国共产党经历了艰难困苦的革命战争,以自身的卓绝努力,领导创建了一个崭新的社会主义国家,并以自身的理论资源及政治努力,塑造了一套现代的社会组织,使一盘散沙的社会在共产党的领导下重新组织起来[8]。

中国共产党在中国现代国家治理体系中的角色定位是:

第一,中国共产党是现代国家治理体系的设计者和领导者。所谓设计者,就是指中国共产党对现代国家治理体系的性质、方向、基本要素选择、结构安排、角色搭配、功能调整等方面进行理论设计。所谓领导者,就是指中国共产党要确保现代国家治理体系的社会主义性质与方向,确保及时调整现代国家治理体系的走势、趋势以适应社会发展与变迁,确保现代国家治理体系的整体性、连贯性与可持续发展。

第二,中国共产党是现代国家治理体系的中枢。在现代国家治理体系中,中国共产党的中枢作用首先体现为政治领导、组织领导和思想领导。所谓政治领导,就是政治方向、政治原则、重大决策的领导,集中体现为党在路线、方针、政策等方面的领导;所谓组织领导,就是通过党的干部、党的各级组织和广大党员,组织和带领人民群众为实现党的任务和主张而奋斗,主要是对干部的选拔和任用;所谓思想领导,就是理论、方法和精神的领导[9]。

第三,中国共产党是现代国家治理体系的组织者与协调人。中国共产党承担着现代国家治理体系的核心组织职能,各种重要的资源及任务等都离不开中国共产党的组织与协调。中国共产党要将不同的政治力量、社会资源等进行整合,化解纷争与分歧,求同存异而和衷共济,维持现代国家治理体系的正常运转和代谢。

第四,中国共产党具有智力、知识、理论等方面的重大优势,因而在现代国家治理体系中也就顺理成章地扮演起了政策、方略等的主要供给者的角色。

现代国家治理体系普遍地贯彻了法治,依法规范公共权力、公共事务,赋予治理角色以比较健全的范式、格式、形式及程序等,把权力关进制度的笼子,依法治理。中国共产党在现代国家治理体系中的重要作用要稳定而可持续地科学发挥,就不能不追求其角色内容及扮演方式等的法律化。角色内容的法律化是指前述中国共产党的各种角色内容,都应有一套完整的法律逻辑来呈现,使各种角色内容及扮演形式都获得必要的法律形式。把权力关进法律的制度笼子,只允许权力按照法律的要求,在笼子里中规中矩地作为,这是完善中国现代国家治理体系的重中之重,尽管已经有了很好的基础,但仍然任重道远。

中国共产党在现代国家治理体系中的法律定位,则是要从法律的角度给予其所扮演的多种治理角色与扮演方式以法的诸多属性。所谓法的属性,在此主要是指法律的形式化特征、规范化特征、科学化特征与确定性特征等。中国共产党在现代国家治理体系中的领导者、设计者、组织协调者、政策和方略提供者等诸多角色内容及扮演形式,已经在实践中得到了牢固的确立,但在法律层面还没有做到充分的落实,因而还存在着由于形式不够健全规范带来的诸多难题,其中最主要的就是领导权的形式化特征不足,而领导权形式化特征不足首先就反映在腐败多发、频发、群发。规范化特征就是要树立“规范是规矩”的意识,要使上述诸角色在内容及形式上都体现为一种客观化了的约束规范。中国共产党在现代国家治理体系中的角色内容非常重要,必要的法律化了的规范,对于整个治理体系而言都是极其重要的,如果中国共产党扮演角色及扮演方式的规范性不够,其他的角色就不能很好地配合,整个现代国家治理体系的衔接与统一等就会出现障碍。科学化特征意味着法律具有严谨扎实的科学性[10],这一方面指法律体系本身是科学,体现了科学规律的刚性约束,另一方面则是说法律的规定体现了社会、自然等领域的规律,其对事物的刚性约束与规范实际上是科学理性的权威化和形式化。中国共产党依法治理与科学治理的统一,客观上要求法律发挥其科学规范的功能,实现依法治理与科学治理的统一。法律的确定性是说法律可以给相应的社会角色行为以可以期待的稳定性。确定的法律规范、确定的行为方式、确定的结果等,方便了社会不同角色不同行为的衔接与合作,这在现代社会是个必不可少的要素,因而法治才成了现代社会的普遍要求与必然趋势[11]。由中国共产党在现代国家治理体系中的地位与作用所决定,中国共产党必须在角色内容及扮演方式上表现出足够的确定性,才能稳定社会的预期,才能实现不同层级不同方面治理主体的衔接和有效的合作,满足社会对复杂、稳定的治理体系的需求。

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