公立医院资产监管存在的问题及对策

秦瑶　吕晖

1武汉大学政治与公共管理学院，武汉，430072；2新乡医学院管理学院，新乡，453003



公立医院资产监管存在的问题及对策

秦瑶1吕晖2

1武汉大学政治与公共管理学院，武汉，430072；2新乡医学院管理学院，新乡，453003

摘要公立医院资产是医院提供医疗卫生服务，实现社会效益和经济效益的重要保证。目前我国公立医院资产监管存在监管体制混乱、监管工作不规范以及监管工作缺乏绩效评价等问题，可以从重新定位公立医院资产监管的主体，界定资产监管的内容和构建资产监管绩效评价指标体系等方面着手，提高资产监管的效率和水平。

关键词公立医院； 资产； 监管； 绩效评价

公立医院资产是公立医院占有、使用、依法确认为国家所有能以货币计量的各种经济资源的总称，是公立医院赖以生存和发展的基础[1]。随着卫生事业的发展，公立医院资产规模迅速扩大，根据《2013中国卫生统计年鉴》，截至2012年，我国公立医院资产总额达到19977亿元，在社会医院总资产中占据绝对主体地位。从公立医院资产的来源看，公立医院的建设几乎全部依赖国家各级政府的财政资金，而后期所需要的运转资金绝大多数来源于医院自身业务经营收入，政府财政拨款所占比例不足10%[2]。2009年新医改方案明确提出医院总体改革思路是改革医院的管理体制、运行机制和监管体制，在新的医改框架下，推进公立医院改革，完善公立医院资产监管和评价制度。但目前在公立医院资产监管方面仍然存在一些不足。因公立医院资产具有规模庞大、高度分散等特点，在其使用过程中容易出现资产闲置、数量不清、账实不符等问题。公立医院资产监管工作不到位，导致国有资产浪费甚至流失，阻碍公立医院改革和卫生事业的发展。本文就公立医院资产监管存在的问题进行分析，并针对问题提出了对策建议。

1 公立医院资产监管存在的问题

1.1 监管体制混乱，监管主体缺位

全体人民作为公立医院资产的终极所有者并不享有初始委托权和监督权，政府作为国有资产的代理人，理应对公立医院资产的使用进行监管。但长期以来，政府集公立医院出资人、管理者的角色于一身，并未履行出资人职责。虽然看起来卫生行政部门、财政部门等多个部门对公立医院资产的使用进行监管，但实际上由于职责不清、权力交叉，又缺乏科学统一的监管协调机制，管理部门缺位、越位的现象时有发生。公立医院作为非营利性的事业单位，其资产监管区别于国有企业，作为国有资产终极所有者代表的国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)并不享有对公立医院的全部资产监管权力。在公立医院内部，资产由各职能部门共同监管，监管主体混乱，监管水平参差不齐，“九龙治水”的监管模式存在一定的弊端。

1.2 监管工作不规范，监管力度不足

大多数医院“重购置轻监管”，在资产购置时经过充分的可行性论证，有一套严格的购置管理程序，但资产监管体系不完善，缺乏专门的监管机构和严密的监管制度,对资产的监管往往流于形式。很多医院“重有形轻无形”，认识不到位，将资产监管等同于固定资产监管，只重视实物形态的资产管理，而忽视对货币资产和无形资产的监管，导致资产监管的低效率。同时，有些医院因为主管部门只重视卫生业务监督、监管人员人手不够等原因，资产监管缺乏力度，监管混乱，账实不符，造成国有资产金额不实。

1.3 资产监管与绩效评价结合不充分

医院虽有资产监管的考核评比制度，但缺乏具体的资产监管考核指标，因此资产监管的绩效考评工作并未落到实处。且部分医院在绩效评价时忽视了公立医院资产的社会效益，仅用经济效益来衡量资产监管取得的实效，违背了公立医院的社会效益目标。同时，绩效评价缺乏反馈机制，弱化了绩效评估的约束和激励作用， 增大了绩效评价实施的难度。

2 公立医院资产监管应遵循的原则

2.1 以公益性与社会效益为中心的原则

公立医院作为公益性医疗机构，它的首要职责是以病人为中心，满足群众的基本医疗需求，提高整体社会效益。公立医院资产是医院提供公益性服务和正常运营所占有的经济资源，是影响医院财务状况的重要因素，因此，公立医院资产监管应坚持以公益性与社会效益为中心的原则。医院各部门应密切配合，促进资产的流动和共享，盘活医院资产，避免资产浪费或闲置，减少医院开支，合理控制医疗服务价格，提高资产利用效率，使有限的医疗资源提供最大的医疗卫生服务量。

2.2 资产增效保值的原则

安全性和保值增值是国有资产监管的重要目标，但公立医院资产监管不能片面地追求保值增值的目标。一方面，公立医院作为公益性医疗服务机构，承担着尽可能多的为社会提供医疗产品和服务的职责，不能盲目追求经济利益而忽视社会公益性，因此需要通过资产监管，推动资产合理配置，提高医疗卫生服务的数量和质量，履行防病治病、救死扶伤的义务；另一方面，公立医院资产监管的目的还在于保证资产的安全完整，防止国有资产流失，因此要将资产的保管、使用、维修、折旧等情况列入监管的范围。

2.3 资产监管与财务管理相结合的原则

从宏观角度来讲，公立医院资产主要来源于国家财政拨款，因此公立医院资产监管可以采取收支两条线管理，将资产收入和支出分别纳入国家的财政预算收入和预算支出。在医院内部，资产监管是财务管理的重要组成部分，资产构建预算是部门预算的重要内容，将公立医院资产的配置和处置纳入资产预算管理，可以节约监管成本，提高监管效率。

2.4 资产监管与奖惩机制相结合的原则

奖惩机制对监管责任主体具有一定的激励和约束作用，应奖优罚劣，对资产利用和管理较好的部门加以激励和奖励，对管理不善的部门应施以惩罚措施。奖惩本身不是目的，奖惩机制的最终目的是使资产监管工作得以真正落实。

3 完善公立医院资产监管的对策

3.1 重新定位公立医院资产监管的主体

长期以来，政府作为公立医院的出资人和管理者，在医疗卫生市场上既充当运动员又充当裁判员的角色，对公立医院资产的监管有限，在现行的运行模式上，公立医院仍处于“管办不分”的体制中，对政府形成了绝对的依附[3]。新医改方案提出要积极探索政事分开、管办分离的多种实现形式，强调进一步转变政府职能，落实公立医院的独立法人地位。按照独立法人的治理结构，建立独立于出资者的自主管理结构，享有独立的人事任免和资产监管权力，转变政府职能，健全资产监管体系[4]。

3.1.1 实现“管办分离”，改变政府的不作为状态。建立独立于政府部门的自主管理机构，可以由卫生、国资、审计部门抽调专业人员组成理事会，对公立医院资产进行统筹管理。卫生行政部门与理事会各司其职，卫生行政部门负责业务指导和行政监督，理事会通过开展定期或不定期的资产清查与考核，行使资产监管职能。

3.1.2 在医院内部成立独立的资产监管部门，负责公立医院资产的日常管理和监督。资产监管部门由院长或副院长牵头，由财会、审计、纪检监察部门抽调专业人员组成管理人员，统一行使监管职能，并形成相互协调、相互制约的工作机制。同时建立健全医院内部会计监督制度，在资产监管部门内部设立总会计师，负责资产的评估和考核。公立医院资产监管部门定期向理事会汇报监督检查结果，并协助开展各项监督考核工作。

3.1.3 发挥社会监管的优势，形成资产监管合力。社会监管可以节约监管的总成本，提高监管效率，社会公众、新闻媒体的监督也应该成为公立医院资产监管发展的方向。在全社会形成公众自觉参与公立医院资产监管的风气，通过建立公立医院资产信息网，让公众及时了解资产使用动态，提高资产监管的透明度。同时，资产监管部门应积极配合新闻媒体的监督，并对新闻媒体披露的问题进行追查并及时处理。

3.2 合理界定公立医院资产监管的内容

2013年国家卫生计生委制定的《国家卫生计生委预算管理单位国有资产处置管理暂行办法》明确规定：公立医院国有资产处置的范围包括流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等，对资产的处置方式包括无偿调拨(划转)、对外捐赠、出售、出让、转让、置换、报废报损、货币性资产损失核销等。因此，要对公立医院资产实行“全方位、多层次”的动态监管，既要覆盖各种性质的医院资产，又要贯穿于资产购置、使用和处置的各个环节。

3.2.1 公立医院资产监管的对象。公立医院资产监管的对象包括固定资产、流动资产、无形资产和对外投资等。固定资产主要包括房屋建筑物、交通工具，以及医院开展医疗活动所需用的设备、器械等。固定资产数额庞大，在公立医院总资产中占有较高的比重，是公立医院开展医疗卫生服务和正常运行的物质基础。流动资产主要包括货币、资金、应收款项、药品等，流动资产监管不力也会影响医疗服务活动和财务管理的正常进行。公立医院的无形资产主要包括医院的科研成果、技术专利、人才培养、医院信誉等，是医院资产中不可忽视的重要组成部分。因此，要改变公立医院“重购置、轻监管”的传统观念，实现实物形态的资产监管与价值形态的资产监管相结合。

3.2.2 公立医院资产监管的内容。对公立医院资产的监管应贯穿于各类资产“从进入到退出”的各个环节。具体而言，公立医院资产监管的内容主要有以下5个方面。①资产使用范围监管。合理控制基建投入规模和专用设备配置，防止盲目投资。②程序监管。对资产审批、购置、转移、报废等程序进行监管，资产使用要登记，如资产发生转移，应及时变更手续，做到账实一致。③资产清查。对公立医院资产进行彻底清查，全面了解资产盈亏情况。④内部审计监管。总会计师定期审计资产利用情况，提高资产利用效率。⑤信息化建设和责任追究。依托资产监管信息系统，实行资产责任人制度，严肃处理资产使用过程中出现的违法乱纪以及失职行为[5]。

3.3 科学构建公立医院资产监管的绩效评价指标体系

利用关键绩效指标法(KPI)，选取能综合说明资产监管的社会效益和经济效益的指标，然后根据各指标的重要程度确定权重系数，一般通过德尔菲法和模糊数学法确定各权重指标[6]。

3.3.1 社会公益性。公立医院资产监管绩效评价体系建设的根本原则是突出社会公益性。绩效评价指标体系中涉及到社会公益性的指标主要有医疗服务的数量，如公共卫生、医疗救治的开展执行情况；医疗服务的质量，如治愈率、好转率；医疗卫生服务费用的合理性，如次均医药费用以及次均医疗费用中药占比；医疗服务的效率，如住院病人的数量、门诊诊疗人次数、手术人次；医疗服务提供均等化等[7]。

3.3.2 患者信任度。患者信任度主要包括患者满意度和费用知情率，公立医院的服务宗旨是为公众服务，提高公众的健康水平，因此患者满意度是公立医院资产监管绩效评价的重要标准和最终归宿。通过对患者信任度的测评，可以从公众的视角发现公立医院资产监管存在的问题，明确监管主体提高监管绩效的突破方向。患者信任度主要通过公众感知服务、感知费用来测量。

3.3.3 资产保障水平。资产保障水平主要分析公立医院资产的安全完整性以及存量维持医院正常运行、保证社会效益实现的能力，主要评估资产规模、结构是否合理，资产监管质量是否达到预期目标，医院资产是否得到合理配置，安全程度是否得到保障，是否具备可持续发展能力。

3.3.4 资产运行效率。资产运行效率是衡量资产使用、保护和处置监管水平的重要指标，主要涉及到资产总量和结构、资产的利用率和闲置率、调剂使用率和共享率、资产维护情况和使用寿命等。

3.3.5 监管信息公示。信息公示是低成本高效率的监督途径，将监管信息公示纳入绩效评价指标体系中，可以增强监管部门的责任主体意识和执行力度。通过定期将资产监管的指标信息、监管过程及结果和处理意见公布于众，增强公众知情权，有利于监管效率和水平的提高。

公立医院资产的有效监管无疑是提高医院管理水平、降低医疗成本、改善医疗服务质量、实现社会公益性的重要路径。应进一步完善公立医院资产监管模式，构建科学合理的绩效评价体系，使资产监管逐渐走向制度化、规范化、标准化，最大限度地发挥公立医院资产的社会效益和经济效益，实现医院的可持续发展。

参考文献

[1]董云萍. 公立医院公益性评价及其运行机制研究[D]. 华中科技大学, 2010.

[2]郑建艇.新医改后公立医院公益性回归的阻碍与路径[J].福建中共省委党校学报，2009(12)：44-50.

[3]胡洋，张亮，牛宏俐.浅议我国公立医院的“管办分离”改革[J].医学与社会，2006，19(12):65-66.

[4]肖高峰.对新医改后公立医院国有资产管理的探讨[J].战略与管理，2010,26(7)：64-66.

[5]李俊磊. 浅谈加强医院资产管理[J]. 财会研究, 2011(11): 44-45.

[6]朱诗慧，熊季霞.新医改背景下我国公立医院综合绩效评价的新思路[J].医学与社会，2014，27(3):43-45.

[7]陈英耀, 倪明, 胡献之，等. 公立医疗机构公益性评价指标筛选——基于德尔菲专家咨询法[J]. 中国卫生政策研究, 2012, 5(1): 6-9.

Issues and Countermeasures of Assets Supervision of Public Hospitals

Qin Yao et al

SchoolofPoliticalScienceandPublicAdministration，WuhanUniversity,Wuhan, 430072

AbstractPublic hospital assets are the guarantee of public hospitals to provide health service and achieve social and economic benefits. The article analyzes the existing problems of assets supervision. For example, the regulatory system is confusing, the supervision is not standardized and performance evaluation is lacking. So, the article puts forward some suggestions to improve the assets supervision level, including redefine the personnel and contents of assets supervision and so on.

Key WordsPublic Hospital; Asset; Supervision; Performance Appraisal

(收稿日期2015-01-21;编辑程欣)

通讯作者：吕晖，lingyunlan@126.com。

基金项目：国家自然科学基金青年基金资助，编号为71103134；河南省教育厅人文社科项目“社会转型期河南省公立医院信用体系建设研究”，编号为2013-GH-043。

中图分类号R197.3

文献标识码ADOI：10.13723/j.yxysh.2015.05.002