党组织在社会治理创新中的行为逻辑和功能定位——基于制度变迁理论的视角

孙琼欢

(宁波市社会主义学院，浙江宁波330200)

一、问题的提出

社会治理创新必须以认识社会管理领域的现实问题为先决条件，并以实际解决这些现实问题为落脚点，通过创新社会治理的方式，通过发现和培育社会来解决问题从而是实现社会治理的健康运作。在以往的对社会治理的研究中，众多学者都认同多元主体及相互协同在社会治理创新中的重要作用，要求政府和各类社会组织充分发挥对社会公共事务进行组、协调、服务、监督和控制的过程。

中国共产党的组织体系由党的中央组织、地方组织、基层组织三个基本层级构成，党组织在中国现有的政治体制中的独特地位决定了其在社会治理创新中其发挥的独到作用。从中国政治的整体构架来看，“中国共产党是中国政治发展中最为重要的行动者”［1］。党的十八大以来，中央多次强调要“加快形成党委领导在社会管理体制中的党委领导作用，十八届三中全会在提出“创新社会治理体制”，并强调要“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，政党在社会治理体制创新中的领导地位进一步凸显。综合以往的研究，众多学者对党组织在社会治理创新中总揽全局、协调各方的领导核心地位达成共识，并且试图构建政党领导社会管理创新的体制机制。众多学者充分研究了政党社会管理属性职能，认为党是经济建设和社会建设的领导核心，党是社会活动和经济活动指导者和组织者，党是社会矛盾和问题的主要化解者，党是社会管理和服务的主体，党是维护社会和谐稳定推动社会发展的中坚力量。

综观以往学者的研究，主要存在以下不足。一是以往研究主要聚焦于党组织在社会管理中定位及其治理功能，但缺少对党组织在社会治理创新过程中的行为逻辑及功能定位的研究。二是以往研究主要是定性研究和规范性研究，而对党组织在社会治理创新中尤其是在制度创新中的功能的案例式的实证研究则还有待于进一步深化和丰富。三是以往研究更多的从国家主义视角来对政党功能进行演绎，是一种宏大话语的研究策略，但是缺少微观叙事。因此，应在以往研究的基础上，力求实现如下具有逻辑关联性的三个方面的突破。1.将选取典型的案例，以“事件——过程”作为分析方法，通过呈现整个以解决现实问题为根本目标的社会治理创新的过程，来透视党组织在制度创新的行为、相应功能及其借以运作的机制。2.突破以往规范性研究的视角，从制度变迁理论作为分析框架，来研究党组织的角色行为、内在逻辑及功能定位。3.在社会从管理转向治理的背景下，即在强调培育社会内在治理机制，充分实现社会自我治理的背景下，更为深入思考党组织在社会治理创新中的定位和功能问题。

二、基层党组织的功能分析——基于典型案例分析

从制度主义视角来看，社会治理创新也即是从立足现有的社会问题，通过一系列的制度设计和创新，从而解决问题，获得治理收益的过程。而按照制度变迁理论的理解，所谓的制度创新即是在既定的宪法秩序和规范性行为准则下，制度供给主体解决制度供给不足，从而扩大制度供给的获取潜在收益的行为。制度创新包括产权制度创新、组织制度创新、管理制度创新和约束制度创新等方面，既可以是根本性的制度变革，也可以是具体运行的体制模式的转换。从变迁的方式来分，可以分为诱制性的制度变迁和强制性的制度变迁。下面以宁波市在推进社会治理创新中的案例为解读文本，运用事件——过程的分析方法，在具体事件的展开过程中寻找各内在因素的相互逻辑。从若干事件所构成的动态过程中，揭示党组织在社会治理创新中的行为逻辑、功能定位及此功能得以实现的体制机制，弥补以往研究对社会治理创新中的党组织的结构性的静态性研究的不足。

(一)典型案例概述

浙江省宁海县委和政府从群众路线和依法治国的改革理念方针出发，针对当前农村基层治理存在的一系列影响基层社会秩序建构、稳定和发展中的一系列问题，进行制度创新的积极探索，力求通过制度的顶层设计来治理问题。县委县政府于2014年初出台了《宁海县村务工作权力清单36条》，探索和实践了村级小微权力清单改革，将涉及到村级重大事项和村级事务的权力通过系统的消化、清理、归纳和总结，形成了简便易学、公开透明的36条村级小微权力运行规范程序。改革方案固化了村级重大事项决策、项目招投标管理、集体资产资源处置及村级财务管理等19项村级小微公共权力事项，明确了村民宅基地审批、计划生育审核、困难补助申请、土地征用款分配及村民需要村干部出具证明或加盖印章等17项便民服务小微权力事项，每一项小微权力的行使均规定以明确的程序。村级治理权力清单为广大村民基层群众提供了参政议政监政的制度化渠道和方式，变原来的了传统的人情治理模式为规则治理模式，实现了由选举民主到治理民主的转变。以宁海村级权力清单制度创新过程作为解读文本，可从中发现党组织的行为逻辑及其在基层治理创新中承担的功能，并寻求更为合理的达致功能的体制机制。

(二)宁海制度创新的源起

宁海出台《宁海县村务工作权力清单36条》以探索建立村级小微权力清单的初衷，在于通过村庄权力的规范化运作，来推进对农村各事项的贯彻落实，加强农村干部的权力监督，减少其违规行为，减小农村换届选举中的非规范性行为，降低农村信访量，缓解基层干群矛盾，提升村干部工作的专业化程度等等诸多村级选举后村级治理存在的诸多问题。通过自上而下的制度的顶层设计，破解在原有的体制中存在的自上而下监督存在“管得着，看不见，看得见，管不着”的内在痼疾，从而促使村庄治理运作的规范化。也就是说，宁海对村级权力清单的探索，是以解决现实问题为导向，获得一系列治理收益的制度创新过程。

(三)宁海村级权力清单的制度创新过程

第一步，县纪委倡议。面对原有培训不能充分实现对新任村干部履职行为进行规范的目的，信访案件多等问题，2014年2月份，县纪委领导到岔路镇调研时询问岔路镇的相关领导，能不能做个小册子出来，让村干部的权力和村务管理规范清晰明了，其文本表述通俗易懂，这样一是可以时刻提醒村干部，减少事后监督中问题的发生率;二是也能让老百姓更好地理解村干部的工作。当时岔路镇领导就答应了县纪委去做这项工作。由此可以推定，岔路镇的小微权力清单改革最初是在县纪委的倡议下开始的，是自一种自上而下的行为而不完全是镇级政府的自发行为。而且对于该项制度创新所要达到的目标，县纪委也作了具体的要求，如:“乡村干部，一项东西要推广，必须要简便通俗易记，能够达成共识”，“能不能弄个小册子出来，让老百姓能看得懂，村干部也能简单很快掌握的清单。”①调研访谈记录。县委县政府还提出了此次改革的具体要求，即要在坚持党管干部的原则为前提，改变了原有自上而下人治监管的制度办法，建立自下而上和自上而下相结合的、群众广泛参与的、公开透明的制度性解决办法，在基层治理实践中摸索出了一整套村级权力规范化运行的制度改革措施。

第二步，制度设计。宁海县委专门安排力量，深入农村基层第一线，广泛听取干部群众意见建议，收集和汇总了村级组织和村干部权力事项60余项，其中涉及村级集体管理40余项，便民服务20余项。在权力事项的删选和确认过程中，县委所指派工作会同组织、农林、民政、国土、计生等20余个涉农职能部门和强农惠民单位，专题研究村级组织和村干部权力事项，本着简政放权、便民利民的原则，通过几上几下，上下联动的反复酝酿和协商，梳理出村级事务权力清单，汇编出台了《宁海县村务工作权力清单36条》。

第三步，试点运作。为了对该项制度创新的治理绩效进行有效验证，通过纪委指定和自主申报的办法，选择了岔路、力洋、越溪等5个乡镇(街道)开展村干部权力认定和“阳光村务”试点工作。对梳理出来的36条村务工作的责任人以及运行流程图，全部上墙公布，让群众明白自己要办的事“找谁办、怎么办?”，除坚持农村党务、村务、财务定期公开之外，还决心做到经常性工作定期公开、阶段性工作及时公开、临时性工作随时公开、制度性工作长期公开，其它村级重大事项根据需要同步公开。与此同时，在县委的领导下，县政府积极探索网络科技+传统模式的村务公开办法，投资200余万元建成宁海“阳光村务网”和数字电视公开平台，实现农村“三务”、“三资”管理网络、电视渠道公开，让群众通过家里电视或手机等方式就可查询到村级事务办理情况，真正实现“给群众明白，还干部清白”。

第四步，制度全面推开和评估。2014年6月年岔路、力洋、越溪等5个乡镇 (街道)选择各自选择村庄进行权力清单的试点工作。试点工作结束后，根据试点所产生的绩效，该项制度于2015年5月全县的乡镇推开。县纪委把所有的宣传资料印发给全县村干部和村民代表，共计发放12000余册。基层党政部门与村级组织共同努力，通过会议、家访、漫画、宣传册等方式使得从村官到村民广泛了解这些小微权力事项及其行使程序。与此同时，县委县政府委托北大的学术机构以课题的形式对该项社会治理创新模式的治理绩效进行评估，并在评估的基础上，遵循专家的意见对该制度设计进行进一步的改良。

从刚才我们所描述的宁海村级权力清单的制度创新的过程来看，其变迁模式属于强制度性的制度变迁。强制性制度变迁一般是由外在的力量的导入，这种外在力量既可以是政府的权力、司法的权力，在中国政治的独特背景下，也可以是政党的力量。

(四)党组织在制度创新中的角度及功能

执政党及其组织作为中国政治的重要行动者，以其领导地位及对资源的整合能力，可以比其它性竞争性组织以低得多的费用进行制度供给及导入，从而在制度创新中扮演了如下极其重要的角色。

一是制度创新的倡议者。正是为了解决村庄治理的现存的若干问题，推进村庄社会秩序的均衡，县纪委要求镇级政府探索村庄治理规范化的路径。党组织为何要主动去发现问题和解决这一问题。从制度经济学理论的视角来看，党组织承担了作为“第一行动集团”的功能。所谓“第一行动集团”是指那些能预见制度创新的收益，积极进行制度创新从而获得这种潜在利益的直接行动主体。这一行动主体具有敢于冒风险的、有锐敏观察力和强组织能力的特质，是制度创新收益的发现者、制度的设计者和创新过程的推动者。新制度经济学认为，制度创新的终极动力在于追求利益最大化，即一项制度安排是在预期的净收益超过预期成本时才会被创新。就该案例而言，通过村级治理制度创新，获得包括解决目前村庄中的治理问题，制约现有村庄中过于集中的权力，提升政府政策的执行力，并由此提升政党执政的合法性基础等创新收益，是党组织推动制度创新的动力所在。与此同时，“对现有制度的改良和修改而不涉及体制的根本性变革”作为一种成本较低的制度变迁模式，就成为党组织的理性选择。

二是制度创新的顶层设计者。党组织明确创新的目的和要求，比如在案例一中，作为党委工作部门的县纪委明确创建权力清单的根本目标，在于编制村干部各项权力运行的工作规范和流程，切实将小微权力装进“笼子”;在于“确保农村小微权力运行”一切工作有程序，一切程序有控制、一切控制有规范、一切规范有依据;在于避免了权力暗箱操作、村干部说了算的弊端;在于“在办理便民服务事项时，让群众一看流程图就知道所办事项的具体步骤，而且享有一次性告知、限时答复、按时办结等权利。”与此同时，县委还对整个创新的思路和工作进行了明确的定位:一是在清单梳理上，要坚持于法周延、于法有据。二是内容设置上，要充分调动群众参与民主监督管理的积极性。三是在工作推进中，要注重因地制宜、循序渐进。不仅如此，宁海县委和政府还明确了36条村级权力清单设计过程中的整体原则，即坚持村民自治原则，坚持依法管理原则，坚持便民利民原则，坚持标本兼治原则等等。

三是制度创新的主要推动者。县纪委作为党委的一个重要工作部门，其在制度创新的推动宣传，创新成果的扩延中所起作用的不可忽视。在此次村级权力清单的制度创新中，县纪委会同了政府各个组织、农林、民政、国土、计生等20余个涉农职能部门和强农惠民单位，并且运用多种形式发动宣传了群众，承担了制度创新过程中的“第二行动集团”的功能。在制度学派经济学家看来，制度创新是一个不断完善的过程，是一种周而复始的从制度的非均衡到制度均衡的动态变化与发展过程。而正是党组织敏锐地发现了制度创新将能获得的收益，并成为设计制度创新根本方案和不断扩延制度创新的区域范围和独特功能的主要推动者。

党组织在制度创新中承担“第一行动集团”有其现实上的合理性。一方面，党组织基于在现有的政治体制构架中的领导地位，有足够的支付制度创新成本的能力。一项制度的创新成本主要由这几部分构成:规划设计、组织实施的费用;清除旧制度的费用;削除变革阻力的费用等成本。而党组织在整个政治体制中所处的独特地位，决定了其拥有较强的整合政府、市场、社会资源能力及由此带来的较强的成本支付能力。另一方面，党组织还可以会合各方主体协同进行制度创新。在上述案例中，政府、村级自治组织、村民主体在县纪委的倡导之下形成“第二行动集团”。所谓“第二行动集团”是指在制度创新过程中帮助“第一行动集团”获得利益的组织和个人。“第二行动集团”既可以是政府机构，也可以是民间组织和个人。在上述案例的创新中，在党组织的协同下，形成了政府、村民等多元社会共同参与的社会治理创新过程。

四是制度创新的评估者、改进者和监管者。在上述案例中，县委采用第三方评估的形式对该项制度的治理绩效进行了评估，并且在评估的基础上对制度设计进行了改革，从而成为此项制度是否得以有效运作的最终监管者。党组织充当制度创新的评估者、改进者和监督者，有其一定的合理性。因为党组织推动社会治理创新获得的潜在的利益，因其对全民利益的代表性，而将归全体社会成员共同所有，不归个别成员或集团成员所有，这种政治正当性决定了其充当制度创新的评估者、改进者和监督者的可能性。与此同时，在党组织推进制度创新的情况下，因其强制性，制度创新并不需要取得全体社会成员的一致同意，而不同意成员又没有选择退出制度创新安排的权利。这种强制性又为党组织在制度创新中扮演改进者和监管者提供了保障。

三、正确定位基层党组织的功能所要处理好的几重关系

在治理现代化这一背景下谈准确把握党组织在社会管理创新中的职能定位，是当前社会治理创新中面临的一个重大课题。治理现代化强调国家、市场与社会的分权，强调社会内在治理机制度的培育和发挥作用的积极意义。治理与管理的区别之一，就在于强调多元主体的参与，强调协同治理机制的发挥，强调国家与政党的引导作用。由此，要更为清楚确切地定位党组织在社会管理创新中的职能，还需把握好以下几重关系。

(一)党组织与政府间在社会管理创新中的职能定位关系

按照十八届三中会《决定》要求，社会治理要坚持系统治理，使治理主体从政府包揽向政府主导、社会共同治理转变，这就承认了政府在社会治理中的主导地位。那么政党的领导地位与政府的主导地位在没有明确的边界界定的情况之下又如何正确处理呢?一是强调党组织的意见综合和表达的功能。意见表达和意见综合是制度创新过程的开端，也是制度创新的公共利益取向的重要保障。在这两个环节中，各级党组织发挥着核心和主导作用。在意见表达中，党组织要创造各种路径，借助各种方式，让人民群众的意愿、意见和要求得以充分表达。这有利于党组织在推进社会治理创新中获得广泛信息，改变原来的信息不对称的状况，是有进行正确的信息综合的基础。在充分听取意见表达的基础上，执政党还要以一定的方式进行把各种的政治意见汇集起来，进行意见的分析综合，并使之成为进行政策选择的重要考量目标，引领为立法机关和政府决策的基本方向。二是强调政府在具体事务治理运作中的主导作用。政府在推动经济发展、政治民主、文化繁荣以及社会进步的总体协调方面，是一种重要的主导力量，有着其他社会主体所无法替代的独特地位和强大号召力。社会治理的制度创新中，必须坚持政府主导，通过政府掌握的各种国家机器和组织机构，制定合理的制度，进行科学的决策和落实。

(二)党组织在社会治理创新中的功能定位和法律规则的相互关系

从依法治国的维度讲，一则社会治理应该将法律作为社会治理的框架性准则而不是一种单纯的工具来对待。法治社会是推过社会治理创新所达到的社会规范和秩序的理想状态。二则社会治理的过程和手段，乃至它的创新和推进的过程也不能违背或者超越法治的要求。党组织在推进社会治理创新进程中应该把合法性判断作为思考问题的前提。而该合法性判断包含实质的合法性和形式的合法性，即不但强调目的、权限、内容的合法性，还强调程序、手段和结果的合法性和正当性。

党组织面临着社会治理中的法律和规则问题，基本可以分为二种情况，一是社会治理创新符合现有的法律规则体系，那么党组织就应该从现有的法律制度中寻找创新工具，从而获得治理手段和资源。党组织推动下的社会治理创新并非是对以往制度的推倒重来，而是注意改革完善现有制度，注重法治方式的使用。二是当社会治理创新所需要的手段和工具与现有的法律制度体系呈现某种张力的时候，即现有的法律制度无法提供现成的以解决现实问题为导向而且处于不停变动状态的社会治理创新资源，党组织只能通过既有制度框架推动滞后的法律规则得以及时改进与完善，来最终实现社会治理创新，而不是任意突破法律的边界。只有在法制框架下，通过这种良性的循环往复才能推动社会治理创新与法治良性互动发展。

(三)党组织与其它社会多元主体在社会治理创新中的关系

就国家治理现代化视角而言，社会治理最终要形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理格局，也就是政党、政府主导加上社会自治的综合模式。这种治理格局对社会协同、公众参与的强调意味着政党、政府与社会三者之间关系中，社会力量的重要性不断得突现出来，社会自治水平的提高也成为当前治理的一个重要趋势。因此，要大力培育发展包括社团、行业组织和社会中介组织、志愿团体等在内各类社会组织，充分发挥他们提供服务、反映诉求、规范行为的作用。党组织的功能应该定位于不断培育社会主体，发现和培育社会内在的治理机制。其他治理主体参与的核心环节是与党组织的互动，通过互动对治理方案和最终结果产生有实质意义的影响。

［1］李景治.新时期中国共产党与社会关系的调整 ［J］.马克思主义与现实，2011，(6).

［2］习近平.中共中央关于深化若干重大问题的决定说明 ［N］.人民日报，2013－11－16.

［3］刘中起.自治与其治:基层社会治理的空间整合［J］.理论文萃，2013(4).

［4］虞云耀.发挥好基层党组织在基层治理中的作用［EB/OL］.http://dangjian.people.com.cn/n/2014/1107/c117092－25992689.html

［5］容志.政党社会化与地方治理嵌入 ［J］.社会主义研究，2008(5).

［6］林尚立.基层组织:执政能力与和谐社会建设的战略资源 ［J］.理论前沿.2006(9).

［7］陈文.政党契入与体制吸纳 ［J］.深圳大学学报，2011(4).