多党合作与构建协商民主体系研究

王寅平

(云南省社会主义学院，云南昆明650031)

协商民主作为一种重要的民主形式，嵌入在政治体制及过程、政府及社会治理过程中，在总的指导思想和基本原则下具有不同的形式和方法，一起构成了具有完整规制和章序的协商民主体系。多党合作从实践及经验、制度性要求、协商渠道和资源等方面对构建协商民主体系产生重要作用，对完善协商民主体系具有重要意义。

一、协商民主的重要历史实践:政治协商

多党合作与协商民主有着密切联系。从历史实践上看，多党合作和政治协商开始于中共1948年5月1日前夕发布“五一口号”及随后各民主党派和民主人士响应“五一口号”，特别是从响应“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”［1］(P200)号召、围绕各方面的政治意见和主张开始开展广泛讨论开始。多党合作和政治协商统一于中国共产党统一战线实践。多党合作的历史基础是中国共产党与民主党派曾经一起共同反对国民党一党专政、争取民主和平建国和建立民主联合政府并在斗争中开展合作的经历，在中国共产党倡导的政治协商过程中得到巩固和发展，逐步达成多党合作共识。政治协商既是中国协商民主的重要构成，也是协商民主最早的实践形式。第一届全国政协会议的召开和新中国民主政权的建立标志着中国共产党与各民主党派的合作与政治协商发展到一个新的历史阶段。

政治协商开启了多党合作和政治协商制度。一方面，政治协商形成政治协商会议。第一届政治协商会议的历史性作用是显著的，作为代行人民代表大会职能，制定并通过具有宪法意义的《共同纲领》，协商建立国家政权，选举产生人民政府。随着人民代表大会制度的建立，以建立新中国民主政权和确立《共同纲领》为主要任务的政治协商完成了历史使命，政治协商会议回归原本性质:党的统一战线组织，正如毛泽东在第二届政协召开前的一次党内外座谈会上所说:“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的”;政协做什么?毛泽东认为:一是商量重要事情，二是让大家提意见，三是搞好各方面团结，四是加强学习提高。人民政协也始终按照这一性质和任务要求来发展，承担起“商量重要事情”的相应协商职能，政协会议成为政治协商的主要形式，政治协商也以政协会议形式逐渐制度化。

另一方面，政治协商巩固和发展了多党合作关系。中国共产党与民主党派的合作是党的人民民主统一战线要求，是从新民主主义时期党团结社会进步民主阶级和与反民主进行斗争的各方面社会力量开始的。民主党派愿意与中共合作是因为对中共很多重要政治主张的认同，对国民党反民主的否定。合作的经历和经验为开展政治协商建立起基本共识，政治协商确认了中国共产党的领导，确立了对社会主义制度的共同选择，确立了民主党派与中共的合作关系。多党合作关系随着民主党派性质的转变和统一战线任务的变化而变化，政治协商巩固和发展了多党合作关系。新政协会议的召开，标志着多党合作和政治协商制度正式确立［2］，政治协商确立了民主党派作为中国共产党领导革命胜利的同盟者地位，参加国家政权。社会主义改造时期，民主党派作为小资产阶级及旧社会知识分子的政治联盟，其成份构成开始向社会主义劳动者和建设者转变，与中共的合作关系是在其性质转变过程中保持与中共“长期共存，相互监督”，也是经过慎重协商的结果。改革开放后，经过与民主党派充分协商，党确立了“长期共存，相互监督，肝胆相照，荣辱与共”的多党合作关系，使民主党派与中国共产党形成一个紧密的事业共同体，共同致力于建设中国特色社会主义，构成一个完整的体制共同体，充分发挥中国特色政治制度优势。

二、协商民主的基本制度:多党合作和政治协商制度

从协商民主体系构成上看，多党合作和政治协商制度 (以下简称“制度”)其基本原则为发展协商民主明确了方向，其制度特点和优势为协商民主拓宽了实践和发展空间，包含协商民主的内涵，是协商民主的基本制度。从制度架构的民主形式上看，多党合作和政治协商制度是通过政治协商来建立多党合作和政党关系规范，而政治协商又是协商民主的基本形式。

1.“制度”内含协商民主的前提和主题。党的领导是多党合作和政治协商制度的基本前提，也是协商民主的基本前提。党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一是我国人民民主的基本特征，在政治制度上需要得到相应的保证。人民代表大会制度是实现人民当家作主的根本政治制度，通过选举人民代表、人民代表大会行使最高国家权力以及人大常委会行使最高立法职能来体现。多党合作和政治协商制度明确党的领导地位，通过多党合作，在政治领域体现党的领导与人民当家作主相统一，通过政治协商方式保障和促进多党合作，通过政治协商基本原则推进科学民主依法决策，通过规范的政治协商指导政治协商渠道建设和有序参与。党领导多党合作和政治协商与党领导协商民主是一致的。党领导协商民主是基本前提，因为中国共产党是执政党，是建设中国特色社会主义和实现共同目标的领导核心，是做出重大决策的主体，而协商民主是关于建设中国特色社会主义的重大问题和关系群众切身利益的实际问题的决策和实施方面的协商，因此要在党的领导下开展协商民主，使协商民主为党的科学民主依法决策服务。党领导协商民主，从一个重要方面体现了在社会领域党的领导与人民当家作主的统一。

团结合作是多党合作和政治协商的主题，“制度”的十六字方针是团结合作精髓，表明了中国共产党与各民主党派的团结合作的新型政党关系。协商民主是我国民主政治的特有形式，是以充分发挥政治制度优势而从实践中总结和创造来的民主形式，其民主参与范围广泛，从人民内部的各个方面一直延伸至相关的具体群体和群众，协商目的是尽可能对一定公共利益和集体行动形成一致，在多样性中寻求一致性，这也是协商民主理论的基本观点［3］。所以，协商民主的主题是包容和共识。包容主要是对公共利益和集体行动的少数不一致的包容，为少数不一致的意见和公共利益及集体行动的科学合理性做出证明或做出调整并进一步判断和优化的空间和机会。建立最大限度共识的根本目的是形成合力，充分发挥建立在公共利益和集体行动基本价值上的政治制度优势。政治领域的团结合作与社会领域的包容和共识是一致的。整合社会利益是政党的重要功能之一，社会利益诉求可以通过政党渠道反映到政治过程中，多党合作促进政党关系和谐，增强了社会利益包容。执政党和参政党的团结合作有利于在政治过程中形成高度一致的公共利益和集体行动，有利于建立社会共识。

2.“制度”内含协商民主的形式和程序。多党合作中的政治协商主要通过征求意见、通报情况、沟通对重大问题认识等座谈会形式进行，民主监督也是以提意见和建议的政治监督形式开展，与协商民主形式相同，是软性的协商而非硬性的法规。之所以如此，首先是因为执政党的重大决策和重要决定主要通过党内民主集中制的法定程序产生，具有法规效力，而不能再设独立于该程序的其它硬性程序来改变决策和决定。政治协商是一种政党关系民主化形式，通过政治协商实现参政党对执政党在做出重大决策和重要决定之前及过程中发挥积极参与作用。其次，政党关系的民主化是人民民主形式在政党政治领域的体现，与人民民主的基本形式必须是一致的。人民民主的基本形式是人民代表大会制度，而经过人民代表大会制度民主形式的结果具有法律规定性，其它民主形式是与前者相一致的补充和拓展。再次，反之如果政党政治协商或协商民主具有硬性规定性，则必然导致协商结果具有法律效力，这不符合人民民主的基本原则——全体人民的主权原则和多数原则。协商一致的结果甚至包括执政党形成的重大方针政策和决策都必须经过人民民主的基本形式转化为国家意志，转化为法律法规。多党合作中的政治协商最先从制度上规定了协商方式、内容、形式和程序，提出了协商议题、知情明政、民主协商和意见反馈等内容和问题，在一般的意义上也包含了协商民主程序和重要环节问题。

3.“制度”内含协商民主的特点和优势。多党合作和政治协商制度形成“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”基本特征。协商民主特有形式与“制度”特征具有内在关联。“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式”，“源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践，源自新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上共同实现的伟大创造”［4］，即中国革命、建设和改革独特的历史进程、中国多党合作和政治协商独有实践经历、多党合作和政治协商制度的独到作用，形成了今天的社会主义协商民主。党的领导和充分发扬社会主义民主统一，是“制度”的基本特点， “制度”在政治参与、利益表达、社会整合和民主监督方面的价值和功能，在协商原则、协商方式、协商内容、形式和程序等方面的规范，体现了社会主义民主的本质要求。因此，“制度”内含了协商民主的基本特点——坚持党的领导基本前提、以服务民主决策为主要目的、通过一定渠道有序参与、争取在社会意愿和要求方面形成最大公约数等。 “制度”内含了协商民主独特优势:既坚持党的领导，又发挥各方面积极作用;既坚持人民主体地位，又贯彻民主集中制原则;既坚持人民民主基本原则，又在团结和谐下更好地实现民主本质要求。

三、协商民主的重要渠道和资源:民主党派及无党派人士

十八届三中全会提出拓宽党派团等协商渠道，发挥以多党合作为重要内容的统一战线在协商民主中的重要作用，发挥包括民主党派和无党派人士重要界别的人民政协作为协商民主的重要渠道作用。党派是政党协商主体，是政协协商重要界别。

1.从基本政治制度方面看，党派是社会政治参与和利益表达的重要渠道。政治参与和利益表达是多党合作制度的重要民主功能，也体现了民主党派作为协商民主基本社会渠道作用。扩大政治参与是社会民主意识增强和民主政治发展的必然结果。一是社会利益多元化和对利益关系调整和整合的需要，必然提高社会政治参与度;二是经济社会水平提高和人民群众对精神价值追求增强，必然促进社会人士政治参与;三是民主制度进一步完善和民主程度提高，必然扩大社会各方面政治参与。扩大政治参与必须考虑政治稳定性问题。［5］(PP56)基本政治制度规定了民主党派的参政党地位和政治协商、参政议政、民主监督职能，为社会各方面高层次的政治参与确立了基本渠道，即如要参与对执政党的重大决策和重要决定问题协商，要通过政党政治协商渠道，如要参与对经济社会的改革发展及关系民生的重要问题协商，可以通过人民政协及其包括党派组织的各界别渠道和政协委员渠道参与。以此类推，社会各个方面的政治参与及相关问题协商是通过一定的渠道来实现，体现了政治参与的有序性。

党派是社会关系中的一种政治联盟，倾向于代表一定的社会利益，符合党派价值判断的社会利益诉求必然会通过党派的政治活动渠道传递到政治协商、参政议政和民主监督过程中，并通过党派的利益提炼，实现政治层面上的利益表达和影响。

在发挥党派成员作用上，党派组织提供了参政议政、民主监督、服务民主决策、服务社会的渠道。第一，党派的各种组织活动为党派成员提供了表达思想、知情明政、学习提高能力的条件;第二，党派履行职能的机制为党派成员提供了反映意见和建议的保障，包括撰写反映社情民意信息、参加撰写政协提案、参加党派组织的专题调研等;第三，党派组织开展的各种服务社会项目为党派成员提供了为经济社会发展发挥才智、贡献力量的机会。

2.从治国理政方面看，党派是党委和政府民主决策及实施过程中意见和建议的重要来源。一方面，党派对关系改革发展稳定重大问题的意见和建议可以通过政党政治协商作用于各级党委和政府贯彻落实党的方针政过程中;另一方面，党派作为政协的重要界别，对关系经济社会发展和民生的重要意见和建议，可以通过在政协中履行政治协商、参政议政和民主监督职能及政协工作机制传递到党委和政府的决策及实施过程中。政协会议协商和政协的专门议题协商包括专题协商、对口协商、界别协商和提案办理协商等是传递党派、界别和政协委员意见和建议重要渠道。

党派组织还是党联系社会各个方面的重要渠道。党派是具有社会进步性的干部型政治组织，业务突出、群众认可和对所联系的群众和群体具有影响力的代表性社会人士相对集中。多党合作在国家机关领域的主要延伸是合作共事，而在社会领域的一个重要延伸是党通过社会代表人士联系其具有影响力的群众和群体，通过他们联系群众，服务群众，帮助群众解决问题，与党委通过基层党组织和党员干部联系群众一样，都是党的群众路线具体形式。多党合作在社会领域的另一个重要延伸是以促进政党关系和谐带动阶层关系和社会关系和谐。政党关系是社会整合后的基本政治关系，政党关系如何直接影响社会整合的有效性，促进政党关系和谐可以形成强大的社会整合力，更加有效协调阶层关系、化解社会矛盾。

3.从提高协商的实效性上看，民主党派成员及无党派人士是协商民主的重要资源。首先，党派及无党派人士是政治协商的重要资源。政党协商仅在中共与民主党派之间进行，围绕执政党的重大决策、重要决定以及各级党委贯彻落实党的方针政策重要问题进行协商，具有政治性、战略性和全局性，参加协商的意见和建议是党派以组织形式倾党派组织之力和全体成员集体智慧形成，党派及无党派人士的广泛参与是提出具有建设性意见和建议的保证。在政协协商中，党派及无党派是重要的界别，党派及无党派委员在政协中占有很大比重，其报告、提案和建议案等协商意见和建议无论是界别或是委员个人的，都来自于广大党派和无党派人士的积极参与的结果。

其次，党派及无党派人士是民主决策的重要资源。民主决策是协商民主需主要解决的问题，协商民主扩大民主决策的参与范围，提高民主决策过程的规范性。作为多党合作的重要内容，执政党必须根据多党合作制度关于照顾同盟者利益特别是政治利益原则，在政府和司法部门中安排一定比例的党派及无党派领导干部，在合作共事中充分发挥他们在民主决策中的重要作用。特别在专业性较强的部门及岗位，党外领导干部占有较大比重，是民主集中制下决策过程的重要参与者。

第三，党派及无党派人士是决策咨询的重要资源。开展决策咨询是科学决策的重要环节。一方面，在某些领域具有突出优势和表现的党外知识分子和新的社会阶层人士，大多具有无党派身份，也特别适合党派发展对象的特定要求，在各党派组织中也相对集中，具有文化、知识、专业和行业能力方面的优势，是决策咨询的重要资源。另一方面，政府的和非政府的学术研究机构及智库是党外优秀知识分子、党派及无党派人士相对集中的地方，占有很大比重，充分体现党外知识分子、党派及无党派人士作为决策咨询的重要资源作用。

四、加强多党合作，完善协商民主体系

加强多党合作，从在协商理念、协商渠道和协商方法方面进一步完善协商民主体系。

第一，坚持基本政治制度，牢固树立协商民主理念。多党合作制度作为协商民主的基本制度包含了协商民主基本理念:一是积极合作的理念——在一个多元参与的治理结构中，各个方面应在有领导的基本前提下树立合作精神，通过协商机制保持合作关系，通过平等协商尽可能就协商内容达成共识，充分发挥各个方面的积极作用;二是有序参与的理念——围绕一定层面的治理问题，参与者通过一定的渠道和程序参与到问题的协商中，这即保证广泛参与，相关的各个方面都能共同参与，又能保证参与者的代表性，充分反映各个方面意见和建议;三是为决策服务的理念——协商民主要解决的问题即不是西方理论所提及的公共政策“合法性”问题，也不是自由表达的“平等性”问题，更不是弥补民主理论在实践上的缺陷问题［6］，而是要解决在中国从政治到社会各个层面治理过程中民主决策的程序建设问题、参与民主协商的渠道拓展问题和促进社会各个方面广泛有序参与问题;四是寻求最大公约数的理念——通过协商，能找到更好的解决问题的方法，能在纷繁的多样性中找到或形成最佳的一致性。

第二，拓展制度价值功能，进一步完善协商渠道和发挥协商资源作用。协商渠道和资源是协商民主体系基本问题。一是参与协商的渠道问题，协商民主因协商主体和内容不同具有多种参与渠道。在基层组织、社区层面做到群众个人直接参与，在社会协商层面以社会组织和人士参与为主，在政治协商层面主要通过政治组织和团体渠道实现社会各个方面的政治参与。二是利益表达渠道问题，畅通各个方面利益表达是完善各类协商渠道的重要内容。利益表达一般包括四个方面:个人利益表达，基层的协商民主活动是其主要表达渠道，直接反映群众的利益诉求;代表性利益表达——集中反映部分群体和一定范围的利益诉求，通过社会人士和意见领袖反映到相关政府、部门或媒体中，政府及相关部门组织的公共问题协商活动是重要的表达渠道;集团性利益表达——主要是利益集团组织通过社会协商和政府协商渠道以争取利益最大化为目的的诉求;整合性利益表达——政治组织和社会力量基于一定的价值取向对社会各方面利益诉求进行提炼，主要通过政治协商渠道表达意见和建议。三是民主决策的参与者问题。协商民主要解决的一个基本问题是如何做到民主决策，谁来参与决策的民主过程。参与者应具备对相关问题的判断能力，掌握充分的相关信息，有很强的参与意愿。协商民主体系应包括选择协商参与者机制和发挥相关协商资源作用机制。

政治参与和政治整合相统一、利益表达和社会整合相统一是多党合作制度最重要的价值功能。政党的政治性整合围绕国家建构与运行的合法性展开，目的就是巩固党的执政基础，加强执政党民主科学依法执政。社会性整合围绕社会建构与治理的有效性展开，任务是为建设中国特色社会主义的共同目标凝心聚力，促进社会和谐。［7］扩大政治参与、畅通利益表达是社会主义民主发展的必然要求，多党合作制度对政党关系和作用的制度化安排，把政治性整合和社会性整合要求与扩大有序政治参与、实现社会多元利益平等表达功能统一起来，对完善协商民主渠道和发挥协商资源作用具有重要指导意义。

第三，把握政治协商方法，进一步完善各类协商的程序和重要环节。协商民主的程序建设需要考虑的流程和重要因素包括:1.协商的计划性。协商民主是在党的领导下，在有关方面特别是相关治理结构中政府、部门和其它治理主体的主导和组织下进行的，是涉及治理问题的重要工作，具有计划性。2.议题的确定性。围绕协商组织者提出的议题，在协商中反映和汇总各方面的意见和建议。3.信息的充分性。参与协商的各个方面应充分掌握议题的相关信息，能够对问题做出有效的判断。4.形式的选择性。选择形式以充分体现民主、充分协商和有效协商为原则。5.结果的透明性。及时对各方面的意见建议做出初步判断，及时反馈协商结果采纳情况。在整个程序流程中，信息、渠道和资源是其中最重要的三个因素或环节。确立议题是建立在一定的信息来源上，信息是各方面做出正确判断的前提，各方面的意见和建议可能包含了对决策非常重要的信息。渠道的主要作用是提供有序参与，选择参加协商者，实现广泛性和代表性的统一。资源的作用在于协商中能够提出高水平、具有建设性的意见和建议。

［1］政协全国委员会办公厅，中央文献研究室.人民政协重要文献选编 (上)［M］.北京:中央文献出版社，中国文史出版社，2009.

［2］国务院新闻办.中国政党制度白皮书 ［Z］.北京:2007.

［3］哈贝马斯:民主的三种规范模式 ［A］.哈贝马斯.包容他者 ［C］.曹卫东译.上海:上海人民出版社，2002.

［4］习近平:在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话 ［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/2014－09/21/c_1112564804.htm

［5］塞缪尔.亨廷顿.变革社会中的政治秩序 ［M］.北京:华夏出版社，1988.

［6］陈家刚.当代西方协商民主理论 ［N］.学习时报，2014－1－5.

［7］郑长忠.面向未来的政治整合新战略.［EB/OL］.http://theory.gmw.cn/2015 － 06/01/content_15840121.htm