论生态文明法治建设

张 帆，王 丹

(大连海事大学马克思主义学院，辽宁大连116026)

生态文明建设关系人类生存和社会发展，是关乎人民福祉和民族未来的长远大计。生态文明作为人类社会更为高级的文明形态，已被写入党的十七大报告，并在党的十八大报告中，与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一起，纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局中。在全面推行依法治国的背景下，运用法治思维和法治方式切实推行生态文明建设，已成为生态文明建设的时代课题。

一、生态法治建设与生态文明建设的相辅相成

在2014年召开的十八届四中全会上，我党首次以依法治国为主题，并通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对新时代背景下全面推行依法治国做出了重大战略部署。全面推行依法治国，就是要将法治建设与社会主义建设的各个方面相结合，把法治理念融入政治建设、经济建设、社会建设、文化建设、生态文明建设中来，为实现“两个一百年”、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。生态文明作为“五位一体”总布局的基础，是全面推行依法治国的重要组成部分。因此，生态法治不仅是依法治国的题中之义，更居于中国特色社会主义建设的重要地位。探讨生态文明不应当也不可能脱离生态法治，没有生态法治，生态文明必然是不完整的，或者说是无法实现的。

生态法治建设的影响主要表现在法治建设的生态化方面，其主要指法治建设要以推进生态文明建设为目标，以科学发展观为指导，以生态学、生态系统方法为理论基础，统筹人与自然和谐发展。党的十八大报告，突出生态文明建设，突出依法治国，将生态文明建设和法治建设置于同等重要的地位。我们必须一手抓生态文明建设，一手抓生态法治建设。如仅仅强调生态文明建设，忽视生态法治建设，生态文明建设也只是空中楼阁;若仅仅抓住传统意义上的法治，不注意法治与生态文明的契合，法治建设也成了无源之水、无本之木。因此，在新的时代背景下，法治建设与生态文明建设之间是相互依存、相辅相成的，从某种意义上说生态法治建设是生态文明建设的应有之义。首先，在依法治国背景下，依法推进生态文明建设是全面推行依法治国的重要组成部分。全面推行依法治国是将法治理念运用到中国特色社会主义事业的每一个方面，与“五位一体”总布局相结合，全方位、立体式完善法律体系，培育、践行法治思维。党的十八大报告要求“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”［1］。由此可见，全面推行依法治国内在地包含着生态文明建设的法治内容和措施，完善环境法治建设的立法、执法、司法、守法就是加强和完善我国的依法治国战略。其次，依法治国是生态文明建设依法进行的有力保障。生态文明建设不仅要靠人类的自觉意识进行自我规范，更需要靠具有强制性、约束性的法律作为底线和保障，将生态主体行为进行规范。法治在我国全面深化改革的新时期，已成为治国理政的基本方式，我们也提出了保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的科学价值理念，必须构建系统且完善的法治体系推动我国生态文明事业的发展。随着社会主义建设进程的不断深入，党和国家对于生态文明建设也有了更加深刻的认识，将生态文明作为改革和发展的基础提出，并逐步完善生态法治建设，确保人与自然和谐发展。

生态文明建设水平的高低，是否具有先进性，决定于生态法治建设的发展程度。良好的生态环境是生态文明的“硬实力”，而先进的法治体系则是生态文明的“软实力”。在生态文明的实践过程中，虽然相关制度发展迅速，但无法可依、有法不依、执法不严、违法不究的现象普遍存在，环境法治状况总体不尽人意。法治即法律之治，具有规范性、民主性、长期稳定性及权威性的特征，这决定了其在生态文明中不可或缺的地位。对于我国生态文明建设而言，只有发挥生态法治对人类改造自然行为的调节作用，才能实现对资源环境构成影响的人类行为的规约，将“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念转化为生态实践，这也是化解我国的生态难题、实现可持续发展的根本之策。

二、生态环境的严酷现实呼唤生态文明的法治建设

生态文明建设就是要处理好人与自然环境之间的关系，实现自然环境与社会发展之间的辩证统一。人类自工业文明以来，不断地以科技的力量利用自然、改变自然，社会生产力无节制的扩大，全然不顾自然破坏所产生的恶劣后果。我国生态问题的产生是由于经济结构的不合理，究其根本则是传统以经济增长为指标的衡量标准的发展方式所致。近年数据显示，生态环境破坏造成的损失每年至少占GDP的3%，一些污染严重的地区损失占比7%以上，而我国2014年GDP的增长也只有7.4%，也就是说我国国内生产总值增长量的40%以上由于生态损失而付之东流。［2］因此，经济的发展要尽量减低生态成本，才能获得更大的经济收益和更多的生态效益。

但是一方面，经济增长方式的不合理、生产工艺水平的相对落后、环保意识淡薄等原因，造成了我国环境污染严重的问题。2014年，最引人注目的环境污染当属“雾霾”。 “雾”与“霾”实质上是两种不同的天气现象， “雾”与“霾”的区别在于水分含量的大小:水分含量在90%以上称之为“雾”，水分含量低于80%叫做“霾”。但如今，无论是“雾”与“霾”，都与人类活动产生的气溶胶粒子有关 (如PM2.5)。据调查，以北京地区为例，水溶性粒子的主要来源为三类:燃油28%，燃煤22%，农业活动11%。［3］我国是农业大国、工业大国，汽车保有量也位列世界第二，且相对集中，由此产生的治理雾霾的相关工作，任务艰巨且责任重大。而且，我国水土流失严重、土地荒漠化问题尤为突出。水土流失和土地荒漠化都是以人类的不当活动为主要原因。我国部分地区由于大面积乱砍乱伐，盲目开垦，过度放牧，导致了水土流失、土地荒漠。此外，2013年环境保护部公报显示，我国水土流失面积仍有294.91万平方公里，占我国国土总面积的30.72%。其中，水力侵蚀129.32万平方公里，风力侵蚀165.59万平方公里。同年我国土地荒漠化为262万平方公里，占我国国土总面积的27.3%，并以每年2460平方公里的速度继续扩张。［4］党中央、国务院便根据我国的生态现状，制定了《退耕还林条例》、《水土保持法》等相关法律法规，但行政不作为、行政乱作为等现象严重，导致了生态的急剧退化。另一方面，无计划、无节制的资源开采，使得我国本就资源紧缺的现状雪上加霜。2013年我国水资源总量达27957.9亿m3，世界排名第四，但人均水资源仅为世界平均水平的1/4。［5］在我国657个城市中，三分之二的城市供水不足，其中110个为严重缺水。在矿产资源方面，目前已探明的矿产资源中，90%的矿产资源为煤炭，我国在生产、生活中对煤炭的过度依赖，导致煤矿的开采过度，造成了地面沉降、泥石流、地面塌陷等自然灾害。而且，我国矿产资源储量较低，人均石油、天然气储备仅为世界平均水平的7.8%和6%。我国当下面临着社会经济快速发展与生态严重恶化的双重困境，应强化生态主体对于环境保护的认识，自觉从生态文明建设角度出发，在生产、生活中维护生态利益。

面对“经济增长的资源环境代价过大”、“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”的严峻形势，生态文明建设却仍显疲软和力不从心。当下，中国面临的诸多生态环境问题究其原因虽然有自然和历史等原因，但主要是因30多年经济的快速发展导致部分领域和区域的盲目无序开发和过度开发所致，更有改革不彻底、体制不健全、机制不完善等深层面制度的原因。但我们反思一下，为何现有的生态文明制度不能有效的解决生态问题呢?究其原因首先是我国现有的生态文明制度还有不足的地方，其次是人们对于生态公平、环境正义意识的缺失，而导致易于出现不依法、疏执法等问题。因此，要以生态文明建设为基础倒逼社会生产方式的转变，不断促进传统产业的转型升级，促进节能环保新兴产业发展。生态文明建设如何贯彻和执行，从一定层面来说必须依靠严格的法律，将具体的制度规定下来并确保实施，从而加快生态文明建设，实现环境效益与经济效益的统一，为生态文明建设提供长期性、持久性动力。

三、生态法治建设的思维理路

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“要用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。”［6］这就要求我们在生态文明建设过程中，运用法治思维，从“立法、执法、司法、守法”的角度，建立和完善生态文明制度体系，运用法律的力量推动生态文明建设。

首先，要完善生态文明的科学立法。法律具有规范性和普遍约束力，是上升为国家意志的统治阶级意志的体现，是以规定人们的权利义务作为主要调整手段的法律行为规范系统。其一，立法要完善，完善的立法也就是要做到有法可依。改革开放以来，我国在生态环境保护制度的制定方面取得较大成就，各项环境法律，如《环境保护法》、《水污染保护法》、 《大气污染防治法》等针对水污染、空气污染的法律做到有法可依。然而，生态文明制度的体系化、系统化建设依然有待加强。由于我国生态文明建设处于初级阶段，在立法时，我们可以借鉴国外较为成熟经验，并结合我国自身国情加以运用，弥补法律空白，完善相关体制，更好的约束社会主体的行为。其二，生态立法要科学，科学立法是推进生态文明建设的前提。如2014年，某地区环保局因某公司排放废水中COD、氨氮超标，该地区环保局按照《水污染防治法》规定，对该公司处以排污费两倍的罚款——仅654元，这种立法不科学所导致的不合理现象不胜枚举。建设中国特色社会主义法治体系，必须要建立反映生态规律的法，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。其三，立法要及时，法必须紧跟时代发展才能起到相应的作用。我国1987年出台的《中华人民共和国大气污染防治法》最近一次修改是在2000年，只在2015年年初开始向社会公开征集意见，其间间隔了14年之久，相关规定明显滞后，不能起到其应有的作用，损害法律严肃性和权威性。相关部门应及时发现法的滞后问题，全面分析问题本质，及时对法律进行修补，树立法律权威。

其次，要加强生态文明的严正执法。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。一是部分环境执法部门在执法时有法不依，带有浓厚的主观色彩，对于效益好、纳税多的企业不适当的行为放任自流，不管不问;对于部分企业的违法行为小题大做，处罚不当。政府对于部分企业的执法不严，归根结底是由于制度的不完善。应在行政法规中做到“法无明文不可为，法有明文必须为”，杜绝行政不作为和行政乱作为问题。对于政府政绩考核，不能再片面的将GDP作为政绩考核的决定性因素，不考虑环境成本，而是要将生态指标作为政绩考核的重要因素，促使执法部门的严格执法。二是权力寻租现象严重，其根本原因是环评审批权的存在。这是一种不受任何约束的权力，而且有很大的自由裁量权限。应对环评审批统一标准，不可任由执法人员主观定夺，将权力关进制度的笼子里，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

再次，要增强生态文明的公正司法。司法方面的问题，主要表现在司法在解决环境纠纷问题上，没有针对案件依法作出相应的审判，导致产生恶劣的社会影响，使法律丧失公信力，也就是在处理生态纠纷案件的司法不公正。党的十八届三中全会以建立公正高效权威的社会主义司法制度为目标，对推进司法体制改革作出了总体部署，明确了司法改革的任务。深化司法体制改革，保证司法公正，提高司法公信，维护司法权威，是全面推进依法治国的重要保障，也是生态文明建设的重要保障。对于污染环境和破坏环境的行为，公正司法，让受害者的权益得到保障;对于对行政处罚产生异议的主体，构建完备的复议和起诉的途径，使其感受到社会主义公平正义的存在;政府在执法时，应保留证据，做好记录，并将执法记录公开;加快司法体制改革，避免政府对于行政案件的干预，使司法更加公正，人民利益能够得到更好保障。真正解决“立案难、取证难、胜诉难、执行难”的问题。

最后，要强化生态文明的严格守法。一些企业将环保部门的定期检查作为例行公事，检查时做好表面工作应付检查，平日里为节约成本，肆意污染，将污水排放到不易发现的地方。许多个人也由于一些不良习惯，随地吐痰、乱丢垃圾，给环境保护带来了不小的负担。全民守法是建设社会主义法治国家的基础，个体的行为与生态文明建设有着紧密的联系。应加大环保宣传力度，牢固树立有权力就有责任、有权利就有义务观念。明确环境保护对我们生活的重要意义，使企业在生产过程中自我约束，积极推进环保工作。对于公民，加强道德建设，培育法治思维，明确法律义务，维护法律权利。要将环保理念深入人心，从小进行环保教育，开展环保活动，如废旧电池回收、垃圾分类等，使环境保护在日常生活中得以实现。

总之，生态文明建设要运用法治思维，构建完备的生态法治体系。加快推进生态文明建设是加快转变经济发展方式、提高发展质量和效益的内在要求，是坚持以人为本、促进社会和谐的必然选择，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的时代抉择。在构建中国特色主义的过程中确保生态文明建设主体地位，以“两型社会”的建成为目标，落实可持续发展观，实现中华民族永续发展。

［1］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告 ［N］.人民日报，2012－11－18.

［2］中国能源中长期 (2030、2050)发展战略研究:综合卷 ［M］.北京:科学出版社，2011:12.

［3］张小曳.我国雾－霾成因及其治理的思考［J］.中国科学，2013，(13).

［4］中华人民共和国环境保护部.2013中国环境状况公报［R］.中国环境监测总站，2014.

［5］中国水利部.2013年中国水资源公报 ［EB/OL］.中华人民共和国水利部官网，2014.11.

［6］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 ［N］.人民日报，2014－10－29.

［7］宋全超.中国生态文明建设问题路径研究 ［D］.河北:河北经贸大学，2014.

［8］孙佑海.生态文明建设需要法治的推进 ［J］.中国地质大学学报 (社会科学版)，2013，13(1):11－14.