关于做好港澳工作的思考——兼谈对 《基本法》的两点认识

陈 剑

一

如何做好港澳工作，可归纳16个字:“了解对象，把握趋势，改革创新，凝聚共识”。

了解对象。对港澳台工作，如果要有发言权，提出好的对策意见，需要深入了解实际，了解港澳台的实际情况，了解生活在港澳不同群体各个层面关注和关心的问题，了解主要群体的所思所想，这样才能有些发言权，提出的对策建议或许有针对性;

把握趋势。在了解基本情况基础上，在正确把握人类社会发展规律，特别是政治发展、经济演变规律情况下，就可能对未来演变趋势有所了解和较为清晰判断，这样才能掌握主动，才能提出有针对性的符合实际的对策建议;

改革创新。要用改革思路推进港澳工作。统战工作是做人的工作。如果双方找不到共同点，你的价值观、意识形态、政治体制，对方都不认同，在这种情况下，统战工作是难以取得成效的。即使你很努力，也难以达到预期目的。此时，统战工作的局限就显现出来了，因为它不是万能的。千万不要以为是自己工作没有做好，而是这种努力没有方向，双方找不到共同点。就需要做一审视，包括做一些反思，是否需要我们做些改变，以适应变化的需求，进而打开僵局。这样一种认识是十分重要的。一个例子是，上个世纪80年代中期，蒋经国看了大陆拍的电影《血战台尔庄》，大陆对历史的尊重对他有很大触动，这才有开放两岸人员往来这样一种举措。中国正处在重要的转型时期，既有观念转型，更有体制转型，社会转型和国家转型。在这种情况下，不仅需要对方适应我们，在一些情形下，也需要我们做些改变，以适应变化的需求。这样一种与时俱进的统战观，就不仅仅是统战工作的内容，而是需要通过改革创新，通过推进全方位改革，为统战工作创造更加宽广舞台。

凝聚共识。只有了解需求，了解对方所思所想，进而通过对自身工作审视，通过改革创新，才能扩大共同点，寻得广泛共识，完成统战工作任务和预期目标。

上述16字中，当下最为重要的是改革创新，必须用改革理念推进统战工作的开展。例如，照顾同盟者利益，做好上层精英的工作，这样一些理念在新形势下，都需要我们重新认识。在战争时期，作为革命党需要照顾跟随者、同盟者的利益。把我们的人团结的多多的，进而孤立并打击少数敌人，这样才能团结大多数人夺取革命的胜利。但作为执政党，需要用执政党的思维和理念，不能只代表部分群体的利益，也不能只照顾跟随者、同盟者的利益，更不能打击有着不同意见的人。这样会影响社会公正，不利于利益表达和诉求机制的建立，不利于一个公平正义社会的建立。恰恰相反，一个现代社会，需要尊重和保护不同意见，即使这些不同意见或许只代表少数人的利益，且这种意见不违背宪法和相关法律，都属于应当给予尊重和保护范畴。

做好上层精英的工作，也需要具体情况具体分析。现代社会，利益多元，不同阶层群体的利益诉求有很大不同。以为做好上层精英工作，并以为这些上层精英就能代表社会所有阶层人群的诉求，就能够达到社会和谐稳定，这样一种认识已经与实际严重不符。道理很显然，那些普罗大众群体、中产阶层的群体，他们的利益诉求如何表达和兼顾，如果不能兼顾，是否有很好的利益表达和诉求机制?中国目前存在的一个严峻的问题是，由于围绕上层精英开展工作，各方代表人士实际跻身上层精英阶层。现实生活中，上层精英阶层利益得到很好照顾，有着很好的利益表达和诉求的空间，他们利益与中国普罗大众的利益差距过大，已经成为影响社会稳定的重要因素。因此，只有通过推进全方位改革，用改革创新推进我们的工作，新形势统战工作才有广阔的舞台，并发挥重要作用。

二

2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》，对下一步提出行政长官普选具体办法确定了原则和方向。决定明确，从2017年开始，香港特别行政区行政长官可以实行由普选产生的办法，在实行行政长官普选时，须组成一个有广泛代表性的提名委员会，按照民主程序产生2至3名行政长官候选人，每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持。

在此之前，2014年6月10日，国务院新闻办公室发表了题为《“一国两制”在香港特别行政区的实践》的白皮书。这是香港回归以来，中央首次就香港问题作全面、完整的系统阐释和表述。

一些香港人，不满国务院新闻办的《白皮书》和全国人大做出的全“8·31决定”，开展了“占领中环”的聚集活动。时间从2014年9月28日至12月16日，历时近80天。

2015年6月18日香港特区立法会否决了有关修改香港特区行政长官产生办法的议案。70名立法会议员，在场37名，其中共有8票赞成，28票反对，0票弃权。2017年行政长官选举方案是在人大“8·31决定”基础上制定的，这一方案被否决，意味着立法会中反对派议员不认同“8·31决定”。

占中”行动和香港特区立法会否决了“8·31决定，给“一国两制”的具体实施者上了一课。现在看来，无论内地和香港，对“一国两制”的具体实施所遇到的矛盾和问题，都存在认识不足，对遇到的挑战估计不足。香港管治权的回归不等于人心的回归，需要理性看待“8·31决定被否决这一问题。一国两制，“制”是政治制度的“制”，谁来决定香港政治制度走向，中央政府，还是香港政府，或是香港市民，这些问题，似乎清晰，实际并不清晰。即使有些人清晰，但许多人，包括很多香港市民并不了解，并没有形成广泛共识。

就内地相关部门而言，是否也有反思反省之处，是否也有工作做的不到位问题，是否有对形势判断失误之处，是否存在理念上没有与时俱进的问题，这些问题可能或多或少都存在。香港特区立法会否决了全国人大“8·31决定，需要反思香港人心回归工作问题，这对于拓展新形势香港工作的局面十分必要。既然香港特区立法会是按照《基本法》选举出来的立法机构，大陆的一些机构和媒体是否也应当对立法会的决定给予基本尊重，承认现实，而不是一味指责。

(一)《基本法》——中央与香港特殊关系法

《基本法》是《中英联合声明》的产物，《“一国两制”在香港特区的实践》白皮书强调:“宪法和香港基本法共同构成香港特区的宪制基础。”制定《基本法》目的，就是要保证国家基本政策的贯彻落实，以保持香港特别行政区的持续稳定和繁荣。

《基本法》是香港特区宪制的一部分，也是全国人大制定的“法律”;强调基本法保护香港的经济、社会和法律制度“不变”。从法理上说，香港的主权一直属于中国。可事实上，中央政府对香港仅拥有“主权权利”，而不具有“主权行使”。中央对香港恢复主权行使意味着中央要将“主权权利”转化为“主权行使”，使宪法在香港有效实施。《基本法》就是对宪法的内容加以吸纳和集中，使其既满足“一国”的要求，同时保证“两制”。因此， 《基本法》就是宪法的补充性法律，是一部“中央与香港特区关系法”。

《基本法》是“一国两制”方针政策的法律化。正确执行这一法律，其核心，就是处理好中央的权力与香港特别行政区的高度自治权之间的关系。

《基本法》规定，香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分，是直辖于中央人民政府的一个享有高度自治权的地方行政区域。这些规定清晰地界定了中央和香港特别行政区的法律地位。这意味着，在我国这样单一制国家里，中央拥有对包括香港特别行政区在内的所有地方行政区域的全面管治权。这也是主权原则的具体化，体现了主权国家的宪制责任和义务。中央对香港的全面管治权既包括中央直接行使的权力，也包括授权依法实行高度自治。对于香港特区的高度自治权，中央政府具有监督权力。

香港政治体制中最大的分歧就是采取“立法主导”，还是“行政主导”。立法主导模式类似于内阁制，将政治权力的中心放在立法会，特区政府由立法会产生并向立法会负责。行政主导模式类似于总统制，赋予行政长官更大的权力，行政长官不是由立法会产生，也不向立法会负责。究竟采用立法主导模式，还是行政主导模式呢?从中央与特区的关系看，行政长官是由中央任命的，必须向中央负责，因此有必要赋予行政长官更大的权力，行政主导模式在所难免。正因为此，《基本法》赋予行政长官较大权力，而立法会的权力相对较弱。而香港的“民主派”，则主张采取立法主导模式，因此主张规定政党政治，这样获得立法会多数席位的政党推出行政长官进行组阁。“行政主导”与“立法主导”之争，实际就是中央与香港“民主派”矛盾所在，而中央政府，通过合理形式，推崇行政主导，无可厚非。问题是，我们如何通过合理形式来体现这一主张。

(二)准确理解《基本法》第四十五条

《基本法》第四十五条第二款是:“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”

既要根据“实际情况”，又要“循序渐进”，按照这一原则，全国人大常委会决定明确规定，行政长官候选人提名委员会按照目前行政长官选举委员会来组成，行政长官候选人为二至三人。用“行政长官选举委员会”作为“有广泛代表性的提名委员会”，实际是有巨大争议和不同认识的。即行政长官选举委员会是否具有广泛代表性?这本身就一个问题，现在看来，这是有着巨大分歧的。由此，自然会有不同的反响。

按照《基本法》的规定，对行政长官产生办法和立法会产生办法的修改，中央有决定权。全国人大常委会“8·31决定”，应当说考虑了“一国两制”的宗旨和基本法的有关规定，但是否考虑了香港社会各界就行政长官普选问题提出的有关意见和建议，决定内容是否合法、合情、合理，也是有争议和不同认识的。

由于香港社会对“一国两制”的理解偏差，一些人片面强调“两制”，却忽略甚至抵制“一国”，他们把“一国两制”理解为中央“不管”或“不能管”，抗拒中央对香港的管治，无视中央在香港政制发展问题上的决定权。“占中”者要求撤回人大常委会决定，坚持“公民提名”，本质上就是挑战“一国”和基本法，挑战中央对香港的管治权，最终目的是要把香港变成一个事实上不受中央管辖的区域，这样一种认识无疑是不能接受，也不符合《基本法》精神，对这样一种做法予以回击是十分必要的。而内地的一些主管部门，是否也存在片面强调“一国”而忽略了“两制”，或者说对“两制”的特殊性缺乏足够认识，所做出的决定是否也有考虑不周之处，这应当是可以讨论的问题。

三

2015年6月18日政改议案遭遇否决后，对香港社会的影响是，由于失败而产生的政治挫折感加深，导致港府管治更加困难，行政和立法关系进一步紧张，所提出的改善经济民生的预期也难以达到。从法律上看，2017年特首选举方法原地踏步，日后如果重启政改，也必定仍要从831框架开始。从央港关系看，泛民主派与中央政府的关系短期难以修复，反过来又导致将来重启政改，无法获得比现在更宽松的条件。

今后工作怎样开展，笔者认为以下一些内容是需要推进的。

一是加大对《基本法》的宣传，提升香港市民的国家意识。香港回归祖国，需要在香港市民中树立完整的国家意识。香港是中华人民共和国的一部分，既有特殊性，更有共性。既然是国家的一部分，中央政府自然要为香港的繁荣稳定承担责任，而香港则需要为国家的现代化和中国在国际舞台上发挥作用做出贡献。对普通香港市民来说，作为中华人民共和国公民，应当遵守国家法律和《基本法》，树立国家意识。香港的从政者和青少年，需要从多方面更全面地去认识、了解自己的国家。应当认识到，香港是国家的一部分，港人和全国人民荣辱与共，在国家不同的发展阶段，香港既作出了贡献，同时也改善了港人的生活。问题是，尽管“一国两制”方针已实施了十八年，但在一些港人心目中，“一国”仍只是一个概念式的、制度上的“标志”，而不是一个与之休戚与共、荣辱与共的“命运共同体”，港人对国家、对香港是国家一部分的认识确实是亟须加强的。

对大陆主管部门来说，也需要加深对“两制”的理解，毕竟这是中国的特别行政区，与中国内地情况不完全相同，同样需要遵循《基本法》等相关规定。

二是严格按照《基本法》的规定，依法办事。在此次政改争议中，进一步凸显学习《基本法》的重要性。回归十多年来，不论香港遇到“非典”还是金融危机，中央都给予大量援助和照顾，以维护香港的稳定。但这种“维稳”思维，有重眼前轻长远问题，有时非但没有换来人心的回归和社会长远的稳定，反而助长了一些人的“会哭孩子有奶吃”的心理。香港作为一个法治社会，要维持香港繁荣稳定，必须按照《基本法》办事。争取人心工作同样是要依照《基本法》和相关法律，摈弃“维稳”思维，树立“依法治港”的思维理念，是目前做好香港工作的前提和基础，而这更能取得长治久安的效果。

二是要做好青年人的人心回归工程。既然香港属于中国，香港青年也应当享有与内地青年同样的权利。这些权利需要通过制定香港的法律予以体现。例如，青年人服兵役的权利。此外，国家也该当给香港青年创造更多的机会，让他们在服务国家建设中实现人生价值。例如利用开发前海、南沙，为香港青年创造就业机会。目前接近75%的香港专业人士，其中大部分是青年，从事的业务或多或少与内地有关，另外有超过半数的专业人士正积极寻找在内地工作的机会。由此可见，内地与香港的合作空间相当广阔。因此，进一步促进内地与香港的合作，对于团结争取香港专业界人士，特别是青年人才十分必要。

三是国家制定“十三五”规划时，应对粤港澳合作进行充分具体规划，使香港继续为国家现代化作出贡献，使香港与中国其它省份一样能够搭上国家快速发展的列车。

这是笔者2015年9月22日在中华文化学院主办、云南中华文化学院承办的“港澳台问题学术研讨会”上的发言，完稿时做了一些补充。