制度变迁中农民土地权益嬗变研究

韦彩玲

制度变迁中农民土地权益嬗变研究

韦彩玲

（广西大学公共管理学院，广西南宁，53OOO4）

新中国农村土地制度走过了土地改革、集体化和家庭联产承包责任制等一系列较长的制度变迁过程，其中具有诱致性变迁特征的土地制度改革是在农民自发要求下形成的，强制性变迁也在一定程度上代表着农民的意愿和利益。土地改革时期农民享有土地所有权，家庭联产承包责任制时期农民获得了除土地所有权以外的绝大多数土地权益，产权的激励作用得以彻底释放并达到空前最大化。伴随土地流转的日益增多，土地发展权成为从原有权益基础上派生发展出的新权益，是农民分享国家工业化、城市化发展成果的集中体现。设立和尊重农民的土地发展权，是进一步完善我国农村土地产权制度和开发制度的需要。我国未来的农村土地制度改革，需要突出尊重农民的土地发展权，这样才能最大限度地发挥制度绩效。

制度；土地权益；嬗变

农村土地制度走过了一段较长的变迁过程，土地制度变迁是否存在深层次的内在规律？制度变迁中农民土地权益的状况如何？对此进行探索性的研究能为我国农村土地制度的进一步改革提供借鉴。

一、农村土地制度的演进

制度变迁实质上是制度替代、转换与交易的过程。诱致性制度变迁是在原有制度安排下无法得到利益的个人或一群人自发地倡导、组织和实行的制度更替；而由政府组织发起的自上而下形式的制度更替则是强制性制度变迁。［1］（P374）结合我国农村土地制度的变迁来看，共产党领导下的土地改革运动，以及从合作化到人民公社化的经济变革，均是典型的强制性制度变迁。在当时，要彻底消灭封建剥削制度，改变土地占用的不合理状况，唯一的办法就是中国共产党领导广大农民强制性地废除旧的土地制度，让农民从根本上拥有土地所有权。在这次土地改革之后，“土地农民所有”的私有制占地形式最终确立。由于“私有制”与我国当时的“公有制”主流意识形态所认可的制度选择不相符，农村土地的农民所有制度在确立后不久便被终结，与此同时，为了要强调农村生产资料的完全公有化，建立了政社合一的人民公社制度。

诱致性制度变迁则始于家庭联产承包责任制度的改革，通过农民内生的制度需求，渐进地推动制度改革。1978年的家庭联产承包责任制不是一个有目标、有计划的改革方案，而是源于农民谋求温饱的自发需求。政府从开始的不接受到逐步退让，再到后来的鼓励支持、不断消除各种制约，才使这一制度最终得以确立。伴随工业化和城市化进程的推进，农民对土地的依赖程度比过去大为下降，越来越多的农村劳动力从土地上解放出来流入城市。为了使农地得到更合理的利用，农民开始自发地进行土地使用权流转，继而产生了2O世纪9O年代以后进行的农地制度创新。这是农民群众要求分享改革收益的一种合理诉求，随后国家才出台相关政策，完善农地流转机制，健全农地产权交易市场。

由此可见，改革开放以来的农村土地制度改革，都是从诱致性变迁开始，加上强制性变迁的配合才得以长期贯彻的。虽然家庭联产承包责任制和农地使用权流转是群众的自发创造，但农村土地制度毕竟是关系几亿农民切身利益的重大经济制度。如果党和国家不认可和支持，这样的制度是不可能建立起来，更不可能走向完善。《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》以及若干个中央“一号文件”的相继出台，这都是农民创造走向法制化的体现。

二、制度变迁中农民土地权益状况的具体考察

制度变迁的过程实质上是制度活动主体为响应获利机会采取行动使外部利润内在化的过程。具有诱致性变迁特征的农村土地制度变迁是在农民自发要求下形成的，强制性变迁在一定程度上也代表着农民的意愿和利益。为此，有必要对我国农村土地制度变迁过程中的农民权益进行详细考察。

（一）土地改革时期的农民权益

土地改革废除了封建及半封建的土地制度，实现了“耕者有其田”，建立了农民土地所有制，满足了广大农民对土地的渴望。这场政府领导的强制性制度变迁，产生的总体收益表现为经济和政治两方面：第一，全国3亿多农民获得了土地，农民享有完整的土地产权，实现了农民与土地的直接结合，制度产生了极大的绩效。这一阶段农业生产取得了明显的发展（详见表1和表2）。第二，农民“主人翁”的政治地位逐渐确立。

（二）土地集体化时期的农民权益

土地集体化经历了互助组、合作社（初级社、高级社）、人民公社三个阶段。互助组阶段，农民在各个生产环节上实行互助，属于各户的土地并没有合到一起，土地私有属性未变，各户土地上收获的农产品，还是归各户所有，只是需要根据地亩来分摊生产的共同费用。这一时期农民通过生产过程中的协作提高农业生产效益，土地权益基本不受影响反而有所增进。加入初级合作社后，农民的土地和私有农具等生产资料以入股的形式交由社里统一经营，劳动成果也由社里按投入的劳动和土地等股份统一分配。每一块土地的产出状况与这块土地的农户没有直接的经济联系，所有农户的收益取决于合作社全部土地的经营状况。这让农民失去了对土地的直接控制权，收益分配上有了一定程度的平均主义和“大锅饭”，多少抑制了农民的生产积极性。高级合作社土地等生产资料的股份也取消了，更加剧了这一后果。

人民公社化阶段“一大二公”，土地完全公有化、生产高度集中统一化、收入分配极大平均化。农民的土地权益无法保障，名义上的集体所有，内部又有大集体、小集体之分，产权主体含糊不清，单个农民完全失去了土地经营权，在高度计划经济的影响下，集体也没有生产经营自主权，自然没有生产积极性。收益实行“先国家，后集体”的分配政策，导致农民土地权益减至最低，严重影响了农民的基本生活。

总之，土地集体化时期的一系列生产方式的改变，都在不同程度上弱化农民的土地产权，个体农民与土地不再存在法律上的产权关系，土地所有权关系虚置。对于广大农民来说，不管是土地所有权关系的变化还是农业经营形式的变化，在当时都是过于急促、难以适应的。这一时期的土地政策，在某种程度上不能很好地保障农民的权益。广大农民群众的生产积极性严重下降，农村经济处于停滞状态。1957～1978的21年间，主要农作物粮食、棉花和油料产量和人均占有量增长不快甚至下降，人均收入增长更是微乎其微（具体见表3、表4、表5）。农民连自己的温饱都没有解决好，更不要说其他权益的保障了。

（三）家庭联产承包责任制初期的农民权益

1983年1月中共中央发布《当前农村经济政策的若干问题》，土地的家庭联产承包责任制最终得以确立，土地集体使用权向个人使用权转变。农民获得了依附于使用权之上的绝大多数的土地权益，产权的激励作用得以彻底释放并达到空前最大化，土地收益分配由过去的“工分＋人口”改为“交足国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，实现了多劳多得，在很大程度上保障了农民的土地权益。1978-1984年间，土地产出增长了约46. 89%，我国主要农产品粮食的产量增长了33. 65%，棉花和油料也有了较大幅度的增长。［5］（P3）土地政策改革使农民土地权益得到较好的保障，从另一侧面揭示，只有增进农民权益的制度变迁，才能有效促进生产力的发展，才符合社会历史发展方向。

（四）家庭联产承包责任制完善时期的农民权益

由于存在对原有制度的路径依赖，渐进性制度变迁并不彻底。况且，一次土地制度变迁也不可以一劳永逸地解决问题。随着制度环境的变化，家庭联产承包责任制的缺陷开始凸现，一家一户分散的小规模农地经营，不可能满足农民日益增长的致富需求。于是在现有土地承包关系保持稳定并长久不变的前提下，土地流转的限制逐渐放开。党和政府支持土地使用权流转，发展适度规模经营，完善农村宅基地制度，依法保障农户宅基地用益物权。［6］后来又进一步要求改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。［7］这些土地政策的出台和完善，在不同程度上增强了农民的土地权益。第一，“长久不变”的土地承包关系使得农民成为土地使用权流转的主体，有利于农民获得更多的合法的土地财产性收益。土地流转把土地承包权法定化、稳定化、市场化和物权化，原来单一的经营权分成了占有权、使用权、收益权和处分权，使得土地可以作为资本要素与其他生产要素优化配置，农民以此获得更多的土地收益。第二，发展适度规模经营产生土地规模效益，既推动了农业的产业化、现代化、高效化，又利于农民向非农产业转移，缩小城乡差别。第三，与工业化、城市化相关的土地征收和征地补偿政策，使农民能够不同程度地分享到工业化、城市化的发展成果。

三、政策启示：尊重农民土地发展权

纵观新中国成立以来的农村土地制度，它们都是围绕着土地产权发生的制度变迁。土地产权结构是否明晰完整、土地产权能否流动，在很大程度上关乎农民的切身利益。需要说明的是，产权结构的明晰完整，是静态意义的考察，产权流动则是动态意义的考察。静态意义的土地所有权、使用权、收益权和处置权，都是土地上的原有权益。而产权流动发生的权益，则有可能是原有权益基础上派生发展的权益。如从分散的小规模农业经营变为集中的大规模农业经营，产业未变，效益却可以大大提高。如果土地使用从第一产业转向二、三产业，效益更是不可同日而语。这种情况下的土地流转，就可能从原有权益基础上派生发展出新的权益，我们姑且称之为土地的发展权。作为一项新的产权设置，在我国还没有得到正式的法律认可。因为我国现行的政策法律框架，农民不具有变更土地用途或性质的权利，但事实上土地流转的实践极为普遍。基于此，本文将农民基于土地的非农业生产属性所获得的收益定义为土地发展权。现阶段主要表现为国家或其他土地使用者因工业化与城市化发展对农村土地进行征用或流转予以农民的收益。从这个角度而言，土地发展权是农民分享工业化、城市化发展成果的集中体现。

从历史的角度看，只有经济社会发展到了一定程度，土地使用价值和价值日益显现，土地发展权才会有实际意义。土地改革使农民获得了完整的土地所有权，但由于当时的生产力与经济发展水平的原因，缺乏土地要素流转的必要，等有了土地流转的可能性时，就被集体化运动中止了，所以土地发展权未能存在。土地集体化时期，农民对土地的所有权是通过集体来实现的，农民个人作为集体中的一员，与土地不再存在法律上的产权关系，土地流转变得不可能，所以也谈不上有土地发展权。家庭联产承包责任制初期，农民仅仅拥有土地承包经营权。由于城乡之间土地要素流动处于静止状态，农民无法通过其土地要素分享到城市的工业化发展成果，农民土地权益一定程度上只是生存权，不能从根本上解决农民的长远发展问题。家庭联产承包责任制完善时期，农民获得了相对完整的土地产权，且城乡之间土地要素流动逐步增加。工业化和城市化进程的推进，农用地转为建设用地的规模不断地扩大，城市边缘区的土地价值日益增进，农民土地的发展权慢慢凸显。现阶段保障农民土地权益已不能固守于过去“一亩三分地”的概念，尊重并设立农民的土地发展权在一定程度上能够保障农民分享到工业化和城市化的发展成果。目前我国工业化和城市化的发展已进入较为成熟阶段，每年仍有大量土地被征用和开发，于是便有相应权利主体利益分配的调整，这就会涉及到国家、地方政府、开发商、农村集体组织和农民个人等利益主体。在利益分配中，要改变目前普遍存在的政府和开发商得大头、村集体得中头、失地农民得小头的不公平状态，就必须确定各主体的行为边界并明确开发利益的相应归属，土地发展权的安排能够做到这一点。土地发展权制度是合理解释征地中增值收益由国家、农村集体、农民个人分配的法律依据；是土地规划和用途管制造成的不同区位间土地所有者和土地使用者的权益的调节器；总之，土地发展权的制度安排可以通过发展权转移、发展权补偿等适当机制消除土地开发中的利益分配缺乏公平和效率的状况，充分保障农民的土地权益。

［1］林毅夫.关于制度变迁的经济学理论——诱致性变迁与强制性变迁［M］.上海：三联书店，1994.

［2］国家统计局.中国统计年鉴（1983年）［M］.北京：中国统计出版社，1959.

［3］国家统计局.光辉的三十五年［M］.北京：中国统计出版社，1983.

［4］中国统计年鉴（1957-1978）［M］.

［5］钱忠好.中国农村土地制度变迁和创新研究［M］.北京：中国农业出版社，1998.

［6］十七届三中全会报告.关于推进农村改革发展若干重大问题的决定［R］.2OO8.

［7］中国共产党第十八次全国代表大会上的报告.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗［R］.2O12.

（责任编辑 高云）

C912.2

A

1671-0681（2015）01-0141-03

韦彩玲（1983-），女，广西来宾人，广西大学公共管理学院讲师，管理学博士。

2O14-O5-15

国家社科基金青年项目（13CMZO5O）资助；广西大学科研基金项目（XGS14O4）资助。