基层利益诉求型突发事件的政府处置问题研究

2015-02-12郭丹

云南行政学院学报 2015年1期

郭丹

郭丹

（南昌理工学院经济管理学院，江西南昌，33OO44）

随着社会脆弱性增强以及风险化加大背景下，因政府、社会组织及民众个人引发的突发伤害事件不断增多。在事件发生后，民众会向政府及其部门提出相应的利益诉求，并且利益诉求表现出非法性、高额性、模仿性和持续性，而政府不断变换的软硬兼施策略往往会带来刺激和启发民众、暗示或激励民众及导致政府行为变异或扭曲等问题。为此，政府应严格依法依规处置利益诉求型突发事件，主动公开事件和处置信息，争取上级政府支持和帮助并进行民众心态与认知的长期性疏导工作。

基层利益诉求；突发事件；政府处置

一、引言

当前，关于突发事件特别是群体性突发事件的研究已经形成了较为丰富的成果。有研究者在分析近年来群体性突发事件的基础上，提出了无直接利益冲突型突发事件。虽然无直接利益冲突型突发事件可以解释新近发生的一些较大规模的群体性突发事件，但从绝大多数群体性突发事件看，其中内涵的利益诉求、利益纠纷是诱发和激发事件或导致事件出现的根本原因，并且事件的谋划者、引领者往往都是利益直接或间接受损的个人或群体。然而，从目前的研究看，虽然不少研究者也对突发事件中的利益问题进行了分析，如以利益维权为视角展开分析等。但目前对基层社会场域中利益诉求型突发事件进行全面观照的成果不多，特别是以利益诉求为分析视角，对利益诉求型事件的类型，事件中利益诉求的表现与特点，利益诉求型事件的处置方式以及相应处置带来的问题或困境等展开系统分析的成果还较为缺乏。本文以基层利益诉求为分析基点，试图对突发事件的发生与发展，特点与问题，处置与化解等进行一次理论与实践上的探索。

二、基层利益诉求型突发事件的发展态势

在社会系统脆弱性增强、社会风险化程度加大、社会流动化水平提高、社会运动日益增多以及民众缺乏公共安全意识、公共危机观念的背景下，当前在基层社会出现的各种类型的突发事件日益增多，呈现出数量增加和对抗性加剧的趋势。从态势看，当前基层社会的突发事件表现为以下类型：（一）政府行为引发的突发事件。一是为了推动城镇化发展，基层政府加大了对基层社会及经济元素整合力度，由此在城市发生的征地拆迁向农村蔓延，基层政府在征地拆迁行动中，因为强拆与抗拆而引发的个人性、群体性流血、暴力事件不断增多，往往会出现人员伤亡。二是为了确保计划生育工作有效开展，基层政府需通过强制性手段进行节育、结扎等。由此，也会引发育龄妇女的伤害甚至伤亡事故。三是为了改善村庄自然、人文与生活环境等而推动的诸如水利、污染治理、村庄道路等公共工程。这些公共工程建设过程中会出现伤害村民人身财产情况，导致突发事件。（二）非政府型单位或机构引发的突发事件。一是乡镇卫生院等医疗机构在诊治病人时因为人为或不可抗原因导致部分病人更大损害甚至死亡，从而引发家族、亲属的抗议等行动；二是乡村中小学校因为监管学生不力，或学生自我保护不力而导致学生打架、群殴、溺水等伤害或伤亡事件；三是在乡村发展过程中，不少村庄建设了各种类型厂矿等企业，这些企业生产行动会带来污染、人身伤害等事件。（三）个人行为不当引发的突发事件。个人行为不当一方面表现为某些人行为不当引发的伤害他人事件，一是交通肇事引发的伤害村民的事件；二是某些人或家庭甚至家族间因为各种邻里纠纷引发的打架、斗殴等伤害事件。另一方面表现为自我行为不当引发的伤害事件，一是某些人交通意识淡薄，无证驾驶报废车辆引发的交通事故；二是自我在危险地带、环境进行各种活动引发的自我伤害事件。

从当前态势看，因组织或个人行为不当而引发的各种伤害他人或自我伤害的突发事件不断增多。突发事件发生后，民众会以直接或间接理由找寻政府，认定政府在相关事件中有不可推卸的责任，或认为某些事件发生后政府应该介入并承担相关诸如监管、保障、赔偿等诸多责任。在责任推向政府的逻辑下，民众在遇到相关突发事件后，将矛盾指向基层政府。在群体利益表达机制尚不健全的情况下，他们越来越多地诉诸过激的方式反映利益诉求，非法的、过激的诉求行为方式有明显增多的势头［1］。村民们在少数人领导和组织下，或集体上访；或高举横幅牌匾、呼喊口号示威游行；或封锁高速公路或交通要道；或采取静坐等方式围堵党政机关，拦截领导车辆；有的对党政机关和领导干部住所进行打砸烧，甚至暴力伤害党政干部和执法人员的人身［2］，从而引发了影响政府运转和损害政府形象的群体性事件。

三、突发事件发生后民众利益诉求的特点

因各种类型突发事件而诱生的聚众行动，一般都是为获取某种利益特别是金钱利益而刻意采取诸如游行、拉横幅、抬尸堵路堵门等行动。正如研究者指出的，群体性突发事件的最终标的都是由事件内多种多样的复杂利益共同决定的。这些复杂利益或来源于社会组织，或来源于一部分社会群体甚至有可能仅仅是针对某一社会个体，但旨归都是为了解决利益主体间的冲突与纠结［3］。而从突发事件中相关主体特别是受害者利益诉看，呈现出以下特点：

（一）利益诉求的不合理性。一些政府引发的人身伤害事件，对乡镇政府甚至更高层级政府提出利益诉求具有合理性。然而，从基层社会发展态势看，越来越多的不合理型利益诉求表现出来，如有些地方出现了双方家庭、家族打架斗殴导致的人身伤害事件，却将受害者抬到政府大楼索要赔偿，或因为无证驾驶引发的交通事故，受害者家属也通过抬尸堵路方式向政府索要赔偿。在当前一些民众意识里，乡镇政府甚至更高层级政府有超额利益，能够从政府谋取利益是一种自我能力和本领的体现。因此，只要发生事件或事故，部分民众就将矛头指向政府，以各种理由向政府索要赔偿。

（二）利益诉求的高额性。在经济社会巨大发展中，民众对利益的渴求也越发强烈和增大。一些民众在认定政府谋取了巨大不合理甚至不合法利益的认知下，以能够最大额度的索要政府赔偿为本事。于是，一旦出现事件或事故并且可以各种理由归罪于乡镇甚至县级政府，民众会提出高额的利益赔偿诉求，诸如医费、安葬费、亲属保障费甚至精神损失费等都可成为索要赔偿的理由。从当前利益诉求看，一般经济发达地区的民众往往提出几十万甚至上百万的利益诉求，而经济欠发达地区的民众往往提出几万、十几万甚至几十万的利益诉求。

（三）利益诉求的模仿性。从民众对利益诉求表达看，其对利益赔偿认定往往基于两种模仿性认知，一种是从电视中获得利益赔偿标准的认定。当前，一些地方出现重大事故后，地方政府甚至国家会启动赔偿机制，相应赔偿高达十几万、几十万甚至近百万，例如温州动车事故赔偿高达9O万之巨，而其他一些诸如飞机失事的赔偿也较高。不少民众通过观看电视而了解到一些事件中的赔偿数据，于是当自我面临赔偿问题时，会以电视中观看的利益诉求作为自我赔偿诉求的基准，从而索要远远超越地方政府特别是乡镇政府承受能力的赔偿；另一种是从身边事件中获得利益赔偿标准的认定。即某些地方发生的事件或事故以及其中赔偿成为民众相互传阅的消息，当自我面临相关事件或事故中，会将此前事件或事故中的赔偿标准作为比照，以此提出高额的赔偿诉求。

（四）利益诉求的持续性。在一些事件或事故中，政府各种处置策略特别是利益赔偿策略往往能够暂时性消解某些当事民众的利益诉求。一些民众获得某种可观的利益诉求后会表示出服从。然而，对于利益调整和再分配，处于社会底层的经济和精神承受力都脆弱的阶层，一旦广大民众利益受损，哪怕受损的是较少数人，只要有一定代表性，如果处理失当就可能引发群众聚集型突发公共事件［4］。一些民众暂时消解诉求并不表明其后续诉求也不再表达。一些民众在别人鼓动下，或在自我反思中，或基于对政府态度软化的策略性观察，于是当自我或亲属甚至家族重新认知事件后，会基于事件或事故再次向政府提出某种无理的利益诉求，或有些受害者家庭在消耗了既有赔偿后，当面临后续生活甚至生存困难时，也会再次提出已经不再被启动的利益赔偿诉求。而当政府无法满足其后续利益诉求时，民众会再次启动一些让政府无奈甚至害怕的举措，诸如闹事、堵路、聚众集会等。

四、基层利益诉求型突发事件的政府处置方式

当民众基于事件或事故通过各种举措向基层政府特别是乡镇政府提出利益诉求时，乡镇政府会采取软硬兼施的手段，且往往先是软手段，而后是硬手段，最后又软化为软手段。主要有以下几种处置方式：

（一）软性的说服解释策略。一般而言，当民众提出利益诉求并向乡镇政府采取了针对性的举动或行动后，特别是一些聚众、闹事型行动会影响到政府工作的开展与实际运行，也会造成政府形象的某种损伤。在此情况下，政府先会派出肩负直接责任的工作人员进行说明、解释、说服甚至道歉工作，有时甚至是政府直接领导出面开展工作，然而，由于民众往往是基于利益诉求而行动，因此口头化的说服工作往往无法奏效。

（二）强制性与威胁性的策略。在口头说服无效之后，政府基于某种形象性、工作性压力，会采取带有某种强制性的行动和威胁性话语，如出动警察逮捕闹事者，出现警察维持现场秩序，或进行诸如抢尸、驱散聚众人员等措施，有时政府也会向闹事者发出威胁。然而，从当前态势看，政府强制性措施和威胁性话语在多次使用之后，在当前事件或事故中已经趋于无效。在某些情况下，政府强制性行动被媒体特别是网络媒体曝光之后，涉事政府因此会陷入被动。其强制性行动和威胁性话语成为“众矢之的”，往往引起更大矛盾和事故，特别是有些事件在网民鼓动下甚至引发更大规模的行动。

（三）部分满足利益诉求的策略。当事件或事故发展越来越不利于政府，甚至矛盾开始指向更高层级政府时，乡镇政府基于自我形象考虑以及基于上级压力考虑又不得不变换策略。其放弃硬的策略，而在上级领导要求或干预下，再次启动软的策略，于是，政府会重新与闹事者就利益赔偿问题进行再次谈判。当启动再次谈判时，有些事件或事故中民众会受到媒体报道或网络民意激励，而倾向于谋取更大额度利益诉求。而此时政府往往处于领导干部关注的聚光灯下，也处于舆论的旋涡之中，为了尽早尽快化解事件，基层政府会做出让步，即有限度满足民众提出的利益诉求，甚至满足民众提出的某种无理的利益诉求。

五、基层利益诉求型突发事件政府处置引发的问题

当事件或事故发生后，在民众与政府的博弈中。一方面，博弈的直接参加者了解了双方的特点，特别是民众会了解到政府的软肋；另一方面，博弈的旁观者也会看到事件或事故的处置方式以及处置知识和信息，从而成为自我学习的素材。在此过程中，政府处置的问题也逐渐潜隐并在后续博弈中显现。

（一）民众会发现政府的软肋并加以利用。基于事件或事故的博弈中，参加者或旁边者都会找寻到基层政府软肋，一是政府害怕媒体曝光而影响政府形象；二是基层政府害怕高层政府干预和施压；三是当事官员害怕事故处置不当而丢失官帽。当民众认识到政府及相关官员存在软肋后，一方面，只要发生事件或事故，民众会努力将事件或事故引向公共场域，特别是交通要道、政府办公大楼等，以实质性影响政府与社会运转；另一方面，民众会努力将事件或事故引向更高层级的政府或部门，如引向县级政府或部门，甚至有些会引向省级政府或部门，民众利用高层政府向下施压的机制来影响乡镇政府的策略选择；第三，民众会尽最大力度将事件曝光并尽可能的宣传，而网络媒体以及一些乐于曝光社会事件的报刊为民众的放大宣传提供了机会和可能。

（二）政府的妥协会给予其他民众以暗示或启发。在特定事件或事故中，政府妥协退让，特别是对不合理诉求的妥协退让，不仅导致其他遵纪守法的民众产生不满，有时也会促使其他民众暗中学习，即政府对事件的有效解决引发相邻区域内他人的机械性模仿，引起连锁反应［5］。在未来某个时间自我面临或面对相关的事件或事故中，一方面学习其他主体已经采用并且行之有效的策略；另一方面则模仿其他主体提出高额的利益赔偿诉求，当政府不满足这些高额的超越合法性范围甚至合理性范围的诉求时，民众就加大闹的力度。在民众认定中，已经将“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”作为自我信奉的真理，并在自我行动中采取闹大的行动逻辑。

（三）政府付出的赔偿需要通过其他行动以弥补。在特定事件或事故中政府付出的赔偿特别是利益赔偿往往是超越当前财权弱化、事权强化的基层政府的承受能力的。然而，处于消解事态考虑，基层政府特别是乡镇政府处于“明知不能为，明知不可为”却“不得不为”的困境之中。当政府为特定事件或事故付出的利益赔偿超越了政府的承受范围之时，政府为了平衡财政或资金亏空，往往需要采取各种新的收税收费等措施以化解收支失衡问题，或需要采取更大力度招商引资、地方开发等来解决收支失衡问题，而收税收费、招商引资、开发开放行动往往会成为新的事件或事故的隐患因素。由此，乡镇政府陷入了赔偿——弥补赔偿——再次赔偿的维稳困境之中。

六、政府处置基层利益诉求型突发事件的相关建议

在社会日益风险化、矛盾化及民众日益利益化、自我化大背景下，基层利益诉求型突发事件会越发增加，而乡镇政府甚至县级政府在处置利益诉求型突发事件中的策略性作为带来的问题也会越发强烈。因此，一方面各主体需要通过自我的努力和共性作为减少突发事件的发生；另一方面乡镇政府甚至县级政府需要改变利益诉求型突发事件的处置策略，变被动为主动。具体而言，政府需要在以下层面有所作为：

（一）严格依法处置利益诉求型突发事件。在群体事件中，往往多数人合理要求与少数人无理取闹混同在一起；多数人违法与少数人犯罪交织在一起［6］。另外，突发事件表现出行为的违法性容易在群体内部传播蔑视法律的情绪。当这种行为没有得到相应的法律处罚时，有些人的这种侥幸心理往往会得到进一步强化，从而为以后再次触犯法律埋下罪恶的种子［7］。因此，对于利益诉求型突发事件，一方面，要根据法律法规的规定，引入司法机关、公安机关甚至监察机关对事件责任按照法定程序以公开公正的方式进行认定，还应组织法律顾问团、法律服务中心介入，请法律专家、律师参加处理重大疑难问题［8］，并且认定的基础上依照法律规定的程序和法律规定的赔偿范围和额度进行善后处理工作；另一方面，对于超越法律法规范围的各种利益诉求和非法行动，应该进行说明，并在必要的情况下采取法律化途径进行必要的分解、化解和处理工作。要避免为维稳或平息事端而采取的妥协、退让和简单的以钱安抚的策略。而对于法律法规诉求范围的利益诉求，应依法予以保障。因为利益诉求型群体性事件发生的根源在于利益受损群体缺乏必要的利益表达渠道，或地方政府对这种利益诉求缺乏必要有效的回应性而引发的社会抗议事件［9］［P39］，所以，对合法利益的保障是必须的工作。

（二）主动公开事件真相和处置信息以避免被动。目前，在面临利益诉求型突发事件时，政府及其部门在处置事件或事故时主动公开信息不够，一方面，由于信息公开不够，媒体、网民等对真相不了解。在不了解真相情况下，媒体和网民天然地倾向于基层民众，由于媒体和网民的偏向，使得政府在后续处置中越发被动。另一方面，由于对事件或事故处置信息公开不够，导致媒体和网民认为政府在处置中粗俗化、暴力化，并认为政府没有采取相应的合理行动，或认为政府采取的行动不是依法依规进行。因此，政府要放低姿态，从日常行为习惯到制度设计，都要有主动沟通的意识［1O］，并进行信息的公开工作，政府主动的公开事件信息和处置信息能够避免政府在事件或事故上的被动，也可以避免媒体和网民在无法获取政府信息的情况下而偏向涉事民众。

（三）争取上级政府对自我处置事件的必要支持。基层利益诉求型突发事件的处置中，上级政府是否支持乡镇政府的处置是影响处置效果的重要因素。从目前情况看，一方面，由于基层政府没有及时向上级政府及部门报告相关信息，导致上级政府不了解乡镇政府的行动，有时上级政府通过媒体或网络才知道了事件或事故的发生及其处置，在上级政府不了解的情况下，上级政府和部门会表现出不信任基层政府的问题；另一方面，当基层政府没有能够很好的处置事件或事故，导致民众将矛盾指向上级政府或部门时，上级政府及其部门会向基层政府施压，而上级政府及其部门不适当的施压会导致乡镇政府在压力下不适当的处置行动。因此，在面对利益诉求型突发事件时，基层政府要及时向上级政府及部门告知事件或事故的发生和处置信息，同时，基层政府要及时争取上级政府及部门对相关处置行动的支持和帮助，促使事件或事故在依法合理的范围处置。

（四）疏导民众不正常的心态和不合理的认知。当前，民众的一些不正常心态和不合理的认知不仅促使相关利益诉求型事件放大，也导致政府处置事件或事故时变得非常困难。从内容上看，一方面，民众形成了仇官、仇富的心态，在该心态作用下，民众表现出“光脚的不怕穿鞋的”、“破罐子破摔”等观念或意识；另一方面，民众产生了一种反常认知现象，认为“不闹不解决，小闹小解决，大闹全解决”、“唯大、唯上、唯闹”的心理极为普遍［11］。民众形成了“闹大才解决”、“闹大得大利益”的认知，从而在遇到事件或事故时倾向于大闹，而置法律法规不顾。为了避免民众不正常的心态和不合理的认知的形成、蔓延和强化，政府需要建立长期性、完善化的心态与认知的疏导机制，促使民众合理正确的认知相关事件，并以正常合理的心态看待事件。

七、结语

从基层社会场域中的突发事件发生原因与诱发主体看，既有政府行为诱发的事件，也有社会性组织或个人性特定甚至特异行为诱发的事件。在这些事件中，事件当事人特别是事件受害者往往向官员、政府甚至其他主体提出合理或不合理的利益诉求，并且这些利益诉求呈现出不合理性、高额性、模仿性和持续性等特点。在处置或应对这些诉求型突发事件时，基层政府往往采用软硬兼施的策略，并在考虑尽快消解事件及其影响的情况下，部分满足当事人的利益诉求。然而，软性策略以及补偿策略的运用不仅使得民众察觉了政府软肋，也给予了他者谋求利益的暗示。因此，导致了基层政府苦不堪言，特别是利益的补偿往往超越了基层政府的承受能力。为了减少利益诉求型突发事件的发生，特别是避免利益诉求型事件的处置带来潜隐性问题，一方面要建立利益诉求型事件的合法合规处置机制；另一方面则是通过主动的沟通与信息公开举措取得媒体、社会特别是上级政府的支持，避免公信力危机。此外，则是针对民众不合理的诉求与预期，建立常规化的心态与心理疏导体系。

［1］胡红霞，王虹.群体性突发事件背后民众利益诉求困境与化解思路［J］.北京工业大学学报（社科版），2O1O，（4）.

［2］于建嵘.我国农村群体性突发事件研究［J］.山东科技大学学报（社科版），2OO2，（4）.

［3］林凇.群体性突发事件的CAS分析--基于利益相关者理论的视角［J］.湖北经济学院学报，2O11，（3）.

［4］肖平，叶子荣.群众聚集型突发公共事件的认识和应对［J］.天府新论，2O1O，（1）.

［5］王再文，王玉萍.应对农村群体性突发事件提高基层政权执政能力［J］.前进，2OO5，（3）.

［6］中共成都市金牛区委党校课题组.基层政府处置群体性突发事件的反思［J］.中共成都市委党校学报，2O1O.

［7］韩强.要正确认识群体性突发事件［J］.理论学刊，2OO1，（3）.

［8］张永新，张振英.吉林省农村群体性突发事件的原因及对策［J］.长春市委党校学报，2OO2，（4）.

［9］何显明.群体性事件的发生机理及其应急处置：基于典型案例的分析研究［M］.上海：学林出版社，2O1O.

［1O］张淑华.阶层分化与符码对抗——当前社会性突发事件的传播环境与传播特征［J］.郑州大学学报（哲社版），2O11，（6）.

［11］谢炜聪.利益诉求型群体性事件的发生演变及应急处置——以广东乌坎事件为例［J］.福建行政学院学报，2O12，（6）.

（责任编辑刘强）