新型城镇化背景下边疆民族地区社会治理创新研究——以广西为例

朱懿

（广西财经学院，广西南宁，53OOO3）

新型城镇化背景下边疆民族地区社会治理创新研究
——以广西为例

朱懿

（广西财经学院，广西南宁，53OOO3）

经过系统调研，新型城镇化背景下少数民族边疆地区广西的社会治理创新在群众利益维护创新机制、基层服务型党组织建设创新机制、预防和化解社会矛盾创新机制、公共安全创新机制、流动人口和特殊人群服务管理创新机制、公共服务创新机制和群众团体、社会组织和行业协会参与社会治理等方面取得了较大的发展，但是从治理理念创新、治理主体创新、治理机制创新和治理手段创新四个方面还需要进一步优化。

新型城镇化；民族边疆；社会治理

推进广西新型城镇化建设是与全国同步全面建成小康社会、加快实现“两个建成”目标、建设西南中南地区开放发展新的战略支点的重要途径和必由之路，其意义相当重大。党的十八届三中全会提出要“改进社会治理方式”，“创新有效预防和化解社会矛盾体制”，“着眼于维护最广大人民根本利益”，“提高社会治理水平”，“健全公共安全体系”等等。广西特色新型城镇化道路的最根本出发点是以人为本，让全体人民共享安居乐业、繁荣稳定、团结和谐的改革成果，因此其社会治理是新型城镇化的重要保障和支撑。同时，位于我国西南地区的广西壮族自治区是全国唯一一个集少数民族地区、边疆地区、沿海地区、革命老区、贫困地区于一身的省区。这加剧了新型城镇化背景下广西应对社会治理挑战的难度和复杂性。

为此，笔者尝试总结广西各地市在应对城镇化挑战的背景下社会治理创新经验和实践，以期为广西改进社会治理方式、提高社会治理水平，推进广西治理能力和治理体系现代化服务。

一、新型城镇化背景下社会治理创新研究综述

陈家刚认为：“社会治理是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等，通过平等伙伴关系，依法规范和管理社会事务、组织和生活，最终实现公共利益最大化的过程”。它具有党委领导下主体多元性，各主体合作密切性，参与者表达、协商的民主性，新治理方法和技术的探索性等特点［1］。通过对现有文献资料的系统整理，笔者总结我国城镇化过程中社会治理创新的实践和经验概括如下：

一是治理主体创新。主要包括运用行政和经济手段相结合的政府引导、市场化的运作机制。例如江苏省丹阳市界牌镇的政府引导+市场化运作、四川成都的企业+农户模式、广东省中山市小榄镇的农村集体经营经济（土地确权、农村股份合作制）、浙江省温州市的合作社的集体产权；各种有生社会力量参与的治理，例如各种商会、行业协会、消费者协会、妇联、工会、共青团、老年协会以及其他公益组织提供的非营利性服务和部分商务服务；社会工作者的志愿式或者互助式服务。

二是治理机制创新。主要包括服务型党组织建设机制，例如江苏省丹阳市界牌镇的党建带群建、大学生党支部，苏南区域的流动党员管理和“两新”组织中的党组织建设。服务型政府建设机制包括公共服务均等化和公共服务创新，例如广东省中山市小榄镇的一站式服务大厅以及教育、文化和公共卫生服务均等化。流动人口和特殊人群管理机制，例如重庆市沙坪坝区进城务工农民工的个性化服务与管理。群众利益维护机制，例如广东省中山市小榄镇的社会保障体系、住房保障体系和促进就业与创业体系。矛盾化解机制，例如中原经济区涉及土地纠纷类群体性事件。公共安全体系建设，例如浙江省温州市的大综管体制。社区治理，例如浙江省温州市的社区单元治理，江苏省无锡市“社区党组织，社区居委会、业主委员会、物业公司”的“1+3”的社区协商共建模式。社会融合机制，例如江苏省苏州市的包容治理。治理经费的配套机制，例如江苏省无锡市的社区经费整合经验等等。

三是治理技术创新。主要包括除综合运用经济手段、行政手段和司法手段之外，还有网格化管理，例如江苏省丹阳市界牌镇的网格化管理。社会化服务，例如江苏省无锡市的社区组团式服务。宣传教育等文化治理手段，例如江苏省丹阳市界牌镇的公共文化服务，江苏省海门市的张骞和红木文化节等。此外，还有整体性治理，例如江苏省无锡市的社区治理人员、经费、工作三整合；科技治理；标准化管理如标杆管理；业务流程再造；精细化治理如ISO9OOO质量管理体系、质量过程分析；人力投资；战略规划；使用者介入；绩效管理；专家巡视；同行评价；团队管理等手段等等。

四是治理理念创新。主要是包括党委、政府、社会组织和行业协会、城乡居民个体、企业、高校等各种力量参与的多元治理格局；包容性治理；民主决策；协同治理；自我管理等等。

二、广西社会治理创新实践

课题组通过对广西14个地市在新型城镇化背景下探索总结出的富有广西社会治理创新特点的经验进行总结概括，归纳为以下几点：

（一）群众利益维护创新机制

1.社会保障创新。在新型城镇化背景下，根据《广西东兴国家重点开发开放试验区基本医疗保险暂行办法》，广西防城港市东兴国家重点开发开放试验区启动基本医疗保险城乡统筹改革，今后凡“居住在防城港市范围内并已与有防城港市户籍的居民育有子女的外国籍人员及所育子女”也可以参保，这是全国首创。此外，不具有防城港市户籍，但在防城港市范围内常住一年以上，未参加其户籍所在地城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗的居民也将被纳入参保范围。

2.土地产权改革创新。在新型城镇化背景下，为了更好地将土地集中起来集约化经营，促进土地流转质量，并更好地保护好城镇化过程中农民向居民转变过程中的生产、生活问题，广西各地市积极探索城镇化过程中的土地产权改革创新制度。例如，玉林市探索出了“六权”确认颁证经验，即坚持农村集体土地所有权、土地承包经营权等“六权”统揽考虑，对农村土地承包经营权与农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、集体建设用地上房屋所有权、林权、小型水利工程产权等农村“六权”统筹进行确权颁证。崇左市“小块并大块土地”整治经验，崇左市龙州县在土地流转确权工作上进行了卓有成效的创新，2O14年2月17日成立了农村产权交易所，将十类农村产权纳入经营交易范围，农民拿到政府土地产权登记的证书可以进入资本市场入股、融资等，让农民真正拥有财产性收入。

3.新型生产经营组织体系创新。在新型城镇化背景下，贵港市充分发挥农民专业合作社在发展生产、带动农民增收过程中的作用，引导农民专业大户、经营大户、致富带头人、龙头企业、农村经济组织和基层农技部门、供销社、农业科研单位牵头兴办农民专业合作社，以“龙头公司（企业）+专业合作社+农户”或“公司+基地+农户”、“基地+经纪人+农户”的模式，使农产品上联龙头企业、公司，下接基地和农户，拓宽农产品加工、销售渠道，增加农民收入；贵港市覃塘区黄练镇科宝小蚕共育基地“合作社+基地+农户”模式；梧州市通过政府、金融、企业、合作社、农户等多方合作的形式，在新型城镇化背景下，以项目依托、特色村建设、专业合作社、龙头企业带动等，有力推进了林下养殖、网箱养殖、小区养殖的发展。

（二）基层服务型党组织建设创新机制

1.创业致富创新。在新型城镇化背景下，玉林市和北海市依托党员致富能手帮助群众脱贫致富，相继将党支部建在产业链上，有效地带动全体居民走上富裕之路。2.服务群众创新。防城港市的六统强基工程，百色市的“农事村办”、“农情乡解”服务机制在广西新型城镇化背景下也取得了非常好的效果。3.两新组织党建创新。南宁市创建党员志愿者示范城的实践与探索，对新型城镇化背景下，农民工和农民工子弟的社会融合过程起到了非常好地促进和帮助作用；梧州市委向城镇化过程中的出现的新经济组织（特别是引进的龙头企业）和新社会组织（社会团体和民办非企业单位）派出党建指导员，向村改居的社区派出党建特派员，有效地推动了基层党组织在城镇化过程中的引领和服务作用。4.党组织建设标准化和管理人性化创新。玉林市借鉴现代企业质量管理理念，探索建立ISO9OO1党建质量管理体系的方法；百色市针对流动党员，探索出了“党支部+流动党员服务中心+流动党员”的“五个一”管理模式，并先后在广东以及区内的南宁等7个城市建立了流动党支部，并使用QQ视频等手段听取流动党员的思想汇报。

（三）预防和化解社会矛盾创新机制

在新型城镇化背景下，百色市在村改居的地区建立了“农情乡解”四级信访服务网络。贵港市开创新地实施“维稳基石工程”，构建了县（区）、乡（镇）、村三级的收集、化解群众矛盾机制，对城镇化过程中出现的人民内部矛盾，起到了很好地预防和化解作用。在新型城镇化背景下，南宁市建立领导包干负责机制，畅通群众诉求表达机制，并培养本地化的“三土六员”，为群众进行矛盾调解。在新型城镇化背景下，来宾市积极建立县（市、区）群众工作部、乡（镇）群众工作站、村（居）委会群众工作室三级群众工作网络，整合各相关部门的部分职能，构建“大调解”工作机制。同时，大力开展“信访日”活动，通过深入基层走访群众、召开群众恳谈会等形式，搭建群众沟通平台；在地方党政网站、论坛建立群众工作专贴以及群众信访QQ群，利用互联网络提供与群众直接交流的平台。通过创新群众工作方法，疏通了信访渠道，畅通了群众诉求表达渠道，完善了群众诉求表达机制，形成了预防、排查、化解社会矛盾纠纷的强大合力。柳州市创新地推出了“单元化调解法”和“四类多元调解法”等调解方法：既依靠公安机关自身力量来解决纠纷，又依靠民间有影响力的居民代表、街道办事处或社区干部、城区司法干部联合开展调解。崇左市的凭祥建立跨国、跨省边界矛盾纠纷联合调解机制。针对凭祥浦寨、弄怀边贸点作为广西最大的两个边民互市点，与越南双方往来经商人员多、容易引发民间商业纠纷的特点，凭祥市与越南边境市县共建了跨国民商事纠纷联合调解机制，在浦寨、弄怀两个边境贸易点设立联合调解室，第一时间受理和化解边民纠纷。

（四）公共安全创新机制

在新型城镇化背景下，河池依靠基层党组织应对突发公共事件机制。崇左市大新县通过夯实基层党组织建设，在城乡结合部，构建“横向到边、纵向到底”维稳网络、促进平安和谐社会建设的做法。针对城镇化过程中在网络上出现的不明真相的情况，贺州市建立网络评论员队伍，从各部门各单位选取一批了解掌握法律法规，熟悉贺州市基本情况，富有责任心、正义感，热心服务全市改革与发展的人员组成网络评论员，在网上对人民群众关心的热点、难点问题参与评论，正面引导，占领网络阵地，把握网络舆论主导权，为全市城镇化发展提供良好的舆论环境。

（五）流动人口和特殊人群服务管理创新机制

针对城镇化过程中产生的城乡结合部，柳州市全面开展“以房管人”“以地管人”“以网管人”及“旅店管理”“一卡四牌”“1+1管理”“租赁集中”“分级管理”八种方法管理流动人口和出租屋，基本上做到了底数清、情况明，为有效打击和预防流动人员犯罪提供了可靠的保障。柳州市按“四位一体”方式，充分依托强制隔离戒毒所现有力量，与社会医疗机构合作对吸毒犯罪人员进行收戒、治疗，一些吸毒人员集中作案地的治安案件明显下降，使这一社会难题正在逐步得到解决。百色市田东县创造性地开展“农户联防联控联禁毒品”、“妇女管夫管子管好弟妹”的“三联”和“三管”两个社区戒毒、社区康复新路子，较好地解决了社区戒毒常态化载体问题。来宾市司法局与电信部门协同治理，建立了市、县、乡三级互联互通的社区矫正模式，让社区矫正工作者与社区矫正对象的监管、相互交流、预先警告、监督考核、个人信息收集和管理等方面起到了积极有效地效果，对城乡结合部社区矫正对象的监管、心理疏导、人文关怀、感召教育起到了精细化、人性化的效果。来宾市以监狱、劳教单位具有心理咨询资格干警为主体，依靠城镇化过程中社区的老村干、老党员、老教师“三老”人员为辅助的“12456”“结对子”的社区矫正模式被称为“来宾样本”。

（六）公共服务创新机制

1.金融服务创新。百色市凌云县油茶科技产业园项目是利用高产栽培技术，针对城镇化过程中出现的农民谋生难问题，以“企业+专业合作组织+青年（农户）+银行”的模式，搭建就业和创业平台，由青年、大学生、农户以参股或联合的方式加盟专业合作组织。2.“一站式”服务创新。北海在13个乡镇、街道建成政务服务中心，初步形成市、县（区）、乡镇（街道）三级政务服务体系，通过加强市政务服务中心建设，实现了高效规范服务。玉林推进电子政务，为城镇化过程中产生的各种行政审批提供高效、优质、便捷的公共服务。3.透明政务创新。南宁市委、市政府推出《向人民承诺——电视问政》节目发挥媒体监督作用，邀请百姓参与，百姓评说、百姓监督，强化各部门服务意识、大局意识、责任意识，促进部门改进工作作风，推动南宁市各项重大决策部署落到实处。4.文化服务创新。文化服务是融合新老居民之间最好的润滑油和调和剂。桂林市七星区创新地探索出独具特色的“文艺楼道”、“民族团结楼道”、“睦邻文化节”、“四零”社区、爱心慈善协会、党员爱心超市等文化方式，有效地将新老居民很好地融合于一体。玉林市紧贴实际，创新反邪教警示教育思路，深入开展家庭拒邪、体育反邪、书画反邪、法制反邪等活动。2O12年底，广西基本实现“农家书屋”、“村村通广播、村村通电视”工程，有效地丰富了居民的文化娱乐生活，促进了农村和城郊结合部的社会治理创新，城乡文明和谐建设。5.科技服务创新。中共广西区委组织部和广西科技厅探索的“党支部+科技特派员”模式和科技特派员团队服务产业链模式有效地解决了城镇化过程中失地农民谋生难的问题，对帮助他们创业致富方面起到了非常积极和有效的作用。

（七）群众团体、社会组织和行业协会参与社会治理

来宾市积极探索，创新实践，把工会组织由城镇扩展到农村，把广大职工（农民工）组织到工会中来，夯实参与社会管理的组织基础。南宁市抓组建、壮队伍，增载体、搭平台，立规范、强管理，抓特色、树典型，重引领、促共建，着力创建党员志愿者示范城。河池所有村改居社区认真学习和总结借鉴其下属县级市宜州“村民自治第一村”合寨村的经验，通过民主协商的方式，以当地约定习成的做法为依托，建立了社区自治民约，实现了村改居社区居民的自我管理。北海市成立“党员志愿者服务队”、“青年志愿者服务队”、“巾帼志愿者”、“社区医疗义务服务队”等1O余个志愿者服务组织，常年活跃在全市农村、社区、街头、企业，免费为群众提供医疗保健、法律咨询、义诊、修理等各项便民利民服务，参与者达数千人。

三、进一步优化新型城镇化背景下广西社会治理创新的策略

本研究的理论和现实意义在于在新型城镇化背景下，为我国的边疆民族地区广西构建社会治理创新的理论模型和总结实践规律。它可以为推进广西社会治理体系和治理能力现代化提供实践依据；可以为广西深化行政体制改革和全面建成小康社会提供理论支撑和现实保障。本研究认为新型城镇化背景下广西社会治理创新中，社会治理理念是先导、社会治理主体是关键、社会治理机制是保障、社会治理手段是载体、社会治理环节是源头。具体体现在：（1）社会治理理念：坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，协同治理，寓治理于服务之中。（2）社会治理主体：“加强党委领导，发挥政府主导，鼓励和支持社会各方面参与”。（3）社会治理机制：建立健全预防和化解机制;社会治安防控体系；社会治理的法律法规和政策研究工作；教育引导，培育良好的社会道德机制；健全社会诚信机制；社区建设机制等。（4）社会治理手段：经济手段，司法手段，网格化管理，社会化服务，宣传教育手段，文化治理，心理疏导和人文关怀，整体性治理，科技治理，标准化、精细化管理和行政手段等的综合运用。（5）环节：标本兼治、重在治本，治理关口前移。在此基础上，笔者提出的优化建议如下：

（一）进一步创新社会治理理念

新型城镇化背景下，在社会层面，由于广西还是后发展地区，依靠经济发展解决群众收入低，公共服务财政投入少的问题是最根本对策之一。因此，广西壮族自治区党委、政府应牢固树立依靠经济发展解决问题，就业胜于救济的理念，特别是采用以党组织为依托的创业致富模式，借鉴云南临沧的“党群致富联合体”、“新农村建设理事会”和“产业协会”等方法，促进发展。应按照十八界三中全会的要求，以人为本，服务为先，将治理融入服务之中，深化政府行政职能改革，简政放权，牢固树立服务型党委和政府的理念。在治理过程中还要树立民主行政的理念、责任的理念、法治的理念、信用的理念、有限的理念、协调的理念、公正公平的理念、公开透明的理念、高效廉洁的理念和积极反馈的理念。

（二）进一步创新社会治理主体

广西在发挥群众团体，例如工会、行业协会、企业和公众参与社会治理上大胆创新，并取得了积极作用。包括广西来宾推行警民和警企联防、北海的海味行业协会、河池的村民自治、大新的屯级党群理事会、南宁企业为刑释解教等重点人员提供集中就业基地效果也很好。其今后社会治理主体创新可进一步借鉴加强成都等地在新形成的农贸市场、批发百货、院落与村改居社区的党建等方法；同时还有鼓励各种商会、行业协会、消费者协会、妇联、工会、共青团、老年协会以及其他公益组织、企业、高校参与的多元社会治理；公众参与的多元社会治理（可借鉴北京海淀社区服务公约、深圳的“政府-居委会、人大代表工作站、业主委员会”的二元体制、深圳桃源的“六位一体”、宁波的“委员代议制+社工职业化”等）等经验和模式。在自身层面，广西壮族自治区党委和政府应进一步树立协同治理的思想，并通过机制建设激励和保障社会组织和广大群众参与社会治理的积极性，例如可借鉴深圳的义工时间银行模式和杭州的社会工作者的培训机制，从而让广大人民群众有能力、有动力、有热情参与社会治理。

（三）进一步创新社会治理机制

党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。健全防灾减灾救灾体制。”而通过对广西的实证研究，课题组发现广西似乎在这一方面尚没有完全建立和健全相关机制。因此，应深入开展对其他地区的社会治理的法律法规和政策执行研究工作；应通过教育引导，培育良好的社会道德机制；健全社会诚信机制。社区建设机制等好的经验和实践也可进一步探讨。在自身层面，广西壮族自治区党委、政府应进一步健全社会稳定风险评估预警机制，牢固树立预防胜于应对的理念。

（四）进一步创新社会治理手段

在社会治理手段创新方面，广西已经综合运用经济手段，司法手段，网格化管理，社会化服务，宣传教育手段，文化治理，心理疏导和人文关怀，整体性治理，科技治理，标准化、精细化管理和行政手段等多种社会治理手段，而且取得了较好的成效。但今后还需要努力学习，不断创新，不断探索国内外社会治理创新理论、方法，如标杆、业务流程再造、ISO9OOO质量管理体系、使用者介入、专家巡视、同行评价、质量过程分析、绩效管理、整体性治理、人力投资、战略规划、团队管理等在广西的运用。

［1］陈家刚.从社会管理走向社会治理［N］.学习时报，2O12-1O-22.

［2］沈和.城乡发展一体化的实践样本——江苏省丹阳市界牌镇的探索与启示［J］.经济研究参考，2O12，（64）.

［3］杜春梅，徐丽燕.城镇化进程中小城镇社会治理创新的实践与启示——以广东省中山市小榄镇为例［J］.改革与开放，2O14，（1O）.

［4］吴理财，杨桓.城镇化时代城乡基层治理体系重建——温州模式及其意义［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2O12，（6）.

［5］无锡市民政局课题组.基层社会治理的创新探索和机制研究——以无锡为例［J］.江南论坛，2O13，（7）.

［6］程勉中.城镇化战略下基层党建格局的转型与重构——基于苏南区域发展的研究［J］.中国浦东干部学院学报，2O13，（4）.

［7］王书芬.海门市新型城镇化建设的几点思考［J］.法制与经济（下旬），2O13，（1O）.

［8］靳永翥，彭吉黔.西部城镇化进程中的社区治理初探——来自贵州T市、Y县和J县城镇社区的调研报告［C］.贵州省科学社会主义学会——2OO4年年会论文集.2OO4.

（责任编辑 刘强）

C916.1

A

1671-0681（2015）01-0166-05

朱懿（198O～），女，壮族，广西财经学院讲师，国际特许公认会计师学会（ACCA）准会员，英国伦敦政治经济学院硕士。研究方向：战略管理和国际会计。

2O14-O6-25

本研究是2O12国家哲学社会科学课题西部项目《十六大以来党在民族地区创新社会管理实践与经验研究》（批准号：12XDJO11）、2O13年度校（院）级课题咨政类重大项目招标课题《建设基层服务型党组织研究》、2O14年中共广西区委党校校（院）级课题《我国协商民主推进科学决策的途径研究》和2O14年中共广西区委党校校（院）级课题《边疆民族地区改进社会治理方式研究》阶段性成果。