二百海里外大陆架开发的收益缴付制度研究

梁 卓

引 言

自《联合国海洋法公约》(以下简称“公约”)生效以来，由于生产技术的限制，关于200海里以外的大陆架〔1〕“外大陆架”这一概念在当前的使用上并不统一。例如，国际法协会在其《关于〈联合国海洋法公约〉第82条的报告》中写道:“本报告草案中所使用的‘外大陆架’术语指的是属于某沿海国的海床和底土延伸超过200海里界限(从测量领海宽度的基线起算)，直到该沿海国所确定的外部界限为止之间的区域。”See Report on Article 82 of the UN Convention on the Law of the Sea(UNCLOS)，Committee on the Outer Continental Shelf，International Law Association，Rio De Janeiro Conference，2008，［hereinafter ILA Report］，p.2，para.1.1.;而在美国现行的《外大陆架土地法(Outer Continental Shelf Lands Act)》中，外大陆架是指“朝海方向伸展的且在本标题1301节定义下的可航水域之下的陆地区域外侧的全部水下土地，以及与美国有关联且隶属于美国管辖和控制之下的底土和海床。”See U.S.Code，tit.43，cha.29，sub.III，2010 ed.，available at http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/USCODE-2010-title43/html/USCODE-2010-title43-chap29-subchapIII.htm(visited on 14 Mar.2015).无论如何，《联合国海洋法公约》中只有“200海里以外的大陆架”的概念而没有“外大陆架”，目前将“200海里以外的大陆架”等于“外大陆架”缺乏足够依据。因此，本文采用“200海里以外的大陆架”的表述。上资源开发的第82条一直成为休眠条款(dormant provision)。根据2009年国际海底管理局(以下简称“管理局”)与英国查塔姆研究所(Chatham House)合作完成的《执行〈联合国海洋法公约〉第82条有关问题》的报告，“被主张权利的外大陆架可能超过一千五百万平方公里”，〔2〕Issues Associated with the Implementation of Article 82 of the United Nations Convention of the Law of the Sea，International Seabed Authority，ISA technical study，No.4，2009，［hereinafter ISA Report］，p.x.在这片区域中蕴含的资源潜力可想而知。该报告同时指出，“第82条规定的收益最早将可能会在2015年出现”，〔3〕ISA Report，p.xi.这就表明公约第82条即将在资源开发实践中发生效力。然而，第82条本身是一个表述相当模糊的条款，为避免将来与第82条之解释、适用有关的争端大量出现，加强对第82条的研究迫在眉睫。

公约第82条题为“对二百海里以外的大陆架上的开发应缴的费用和实物”，从文本上分析，它建立起两大制度:其一，沿海国将公约要求的收益缴付给管理局，此为收益缴付制度;其二，管理局以公约要求的标准将收益分配给各缔约国，此为收益分享制度。两大制度在环节上相互关联，在操作上又相互独立，本文着眼于对前者的研究。根据该条，收益缴付制度的框架可概括为:(1)沿海国的义务是在对200海里以外的大陆架上的非生物资源进行开发时，缴付费用或实物;(2)收益缴付的对象是管理局;(3)收益缴付的开始时间是对某一矿址进行第一个五年生产以后;(4)收益缴付的比率最开始为百分之一，其后逐年递增，直到百分之七，但产品不包括供开发用途的资源;(5)如果沿海国既是发展中国家，又是其大陆架上所生产的某种矿物资源的纯输入者，则可以豁免对这种资源的收益缴付。〔4〕参见《联合国海洋法公约》第82条。

一、收益缴付制度的性质

首先在理论上需要澄清的问题是收益缴付制度的性质，它影响着收益缴付制度在国际法上的地位及可适用的规则。对此，需要对国内法和国际法上与之类似的制度加以比较，并对其与有关原则的关系加以澄清。

(一)收益缴付制度不是税收制度

“税收是国家或其他公法团体为财政收入或其他附带目的，对满足法定构成要件的人强制课予的无对价金钱给付义务。”〔5〕刘剑文、熊伟:《税法基础理论》，北京大学出版社2004年版，第10页。单从外观上来看，收益缴付制度与税收具有相同之处:都表现为一种由符合条件的缴费主体上缴一部分款项给某一特定机关的无对价给付义务。然而，二者的差别也显而易见。首先，税收紧密地依附于国家主权，税收征收行为是行使国家主权的表现，“在国际法上，税权就是税收管辖权，它被公认为国家主权的重要组成部分”;〔6〕刘剑文:《税法专题研究》，北京大学出版社2002年版，第7页。而在国际社会中，不存在高于国家主权的公共权力，作为国际组织的管理局并不对负有缴付义务的沿海国享有主权，更谈不上税收管辖权。其次，在税法上，国家身兼税收执行者、支配者与受益者三重角色;反观公约，它既没有赋予管理局强制执行第82条收益缴付制度的权力，也不允许管理局自行决策如何使用所缴付的收益(管理局应当将收益分配给缔约国)，更没有把它列为这项费用的受益人(受益人是“各缔约国”)。可见，公约第82条的收益缴付制度不是一项税收制度，它不能被包含在税法乃至国际税法的体系内。

(二)收益缴付制度不是特许使用费制度

如果从石油和天然气等产业的角度来看，收益缴付制度更像是这些产业中的特许使用费(royalty)制度。《布莱克法律词典》这样定义“特许使用费”:“承租人为获取在土地上开采或钻探的权利而同意由矿藏租约的授权人享有的土地出产或利润的一定份额。”〔7〕Black’s Law Dictionary 4144(8th ed.2004).美国矿产管理局(MMS)将“特许使用费”定义为“根据租约生产的矿物的一定份额;联邦租约要求支付的货币或实物产品的一定比例”。〔8〕Outer Continental Shelf:Oil and Gas Leasing Procedures Guidelines，OCS Report MMS 2001-076，Oct 2001，p.85，available at http://www.gomr.mms.gov/PDFs/2001/2001-076.pdf(visited on 14 Mar.2015).可见，特许使用费具有补偿的性质，这种补偿是作为承租人开发授权人之财产的对价而存在的。在第82条的协商过程中，“一些国家将200海里以外的大陆架扩展视为国际海底区域的减少。经协商一致，作为对200海里以外的大陆架界限扩展的回报，宽大陆架国家应当以费用或实物的形式将其扩展大陆架上开发到的资源之收益分享给国际社会”。〔9〕Myron Nordquist＆ Satya N.Nandan(eds.)，United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Com-mentary，Vol.II，Martinus Nijhoff Publishers，1993，p.932，para.82.1.可以认为，收益缴付制度是宽大陆架国家为扩展主权权利而对国际社会作出的补偿。单从这一点上看，收益缴付制度与特许使用费制度是相似的。但是二者的区别也是明显的:特许使用费制度中的财产受益人同时也是财产的所有者，具体到矿藏资源开发上，资源的受益人与所有者都是国家，承租人进行资源开发要经过国家的特许;而在收益缴付制度中，作为公约第82条受益人的“公约各缔约国”并不是沿海国200海里以外的大陆架上资源的所有者，在程序上更不存在沿海国在资源开发时需要各缔约国同意的问题。因此，不能简单地将第82条的收益理解为特许使用费。管理局在其《执行〈联合国海洋法公约〉第82条有关问题》报告中将第82条的收益缴付制度界定为“国际性特许使用费(international royalty)”〔10〕ISA Report，p.25.，却没有这一绝无仅有的概念作出任何解释，笔者认为这是非常不严谨的。〔11〕事实上，国际海底管理局不是没有注意到公约第82条与特许使用费存在的差异，但表示为了方便起见仍采取这样的界定。See ISA Report，p.25.

(三)收益缴付制度不是国际地役制度

加拿大的奥尔多(Aldo)教授认为，“将第82条的义务作为一种‘国际地役’来对待可能更合适……在国际法上，第82条类似于(akin)一项经济上的地役权，依附于某类特定的领土(即扩展大陆架)并对其和适用绝对权的地方设定一项义务，为的是其它公约缔约国的利益”。〔12〕Aldo Chircop，Operationalizing Article 82 of the United Nations Convention on the Law of the Sea:A New Role for the International Seabed Authority?，18 Ocean Y.B.2004(399).诚然，收益缴付制度在目的与形式上与国际地役十分类似，均是为满足他国利益之用而对本国的权利进行一定的限制，但笔者认为用传统的国际地役概念去解释第82条的收益缴付制度仍旧面临很大的困难。究其原因，“国际地役的对象是领土”，〔13〕周鲠生:《国际法》(下册)，武汉大学出版社2009年版，第393页。它是一种针对领土主权的限制，对于大陆架来说，除了位于领海之下的那部分海床与底土以外，包括200海里以外的大陆架在内的其它部分均不构成国家领土，国家对200海里以外的大陆架只享有主权权利(sovereign rights)，而不享有主权(sovereignty)。《布莱克法律词典》将“主权权利”界定为“一国或其行政机关所享有的能使其为了公共利益而执行公务的独有权利，同时区别于某些可能像任何其他私人那样具有的所有权”。〔14〕Black’s Law Dictionary 4360(8th ed.2004).这与限制在国家领土之上的主权的概念大相径庭。除非将国际地役的客体扩展至“主权权利”，否则传统的国际地役概念是无法涵盖第82条的收益缴付制度的。

(四)收益缴付制度与人类共同继承财产原则并无联系

国际法协会在其2008年的《关于〈联合国海洋法公约〉第82条的报告》中称:“尽管外大陆架处在沿海国的海洋管辖权之下，第82条仍旧为人类的共同继承财产原则在外大陆架的适用提供了条件。”〔15〕ILA Report，p.2，para.1.3.国际海洋法法庭前任庭长多利弗(Dolliver)也说道:“第82条反映了一项我认为应当永远坚持的原则:人类共同继承财产原则。”〔16〕Dolliver Nelson，Symposium on Outer Continental Shelf September 2005 Concluding Remarks，21 Int’l J.Marine ＆Coastal L.2006(370).此外，管理局前法律顾问迈克尔(Michael)也秉持这一观点。〔17〕迈克尔认为:“(第82条)是共同财产概念的必要部分。”See Michael W.Lodge，The International Seabed Authority and Article 82 of the UN Convention on the Law of the Sea，21 Int’l J.Marine ＆ Coastal L.2006(332-333).总之，这一观点认为公约第82条应适用人类共同继承财产原则。

笔者认为，这一观点混淆了200海里以外的大陆架的开发制度与国际海底区域的开发制度。首先，人类共同继承财产原则有三大特征:共同共有、共同管理与共同分享。〔18〕参见周忠海:《国际海洋法》，中国政法大学出版社1987年版，第162～163页。虽然收益缴付制度的最终目的是共同分享200海里以外的大陆架上资源开发之收益，但却不满足人类共同继承财产原则的前两个特征。大陆架上的资源处于沿海国专属性的主权权利之下，“如果沿海国不勘探大陆架或开发其自然资源，任何人未经沿海国明示同意，均不得从事这种活动”。〔19〕《联合国海洋法公约》第77条第2款。可见，200海里以外的大陆架上的资源并不为全人类所共有，更谈不上共同管理。其次，在第三次联合国海洋法会议上，有九个国家提议建立一个适用于专属经济区与200海里以外的大陆架金属资源开发的“共同财产基金(Common Heritage Fund)”〔20〕See“Background Paper on the Common Heritage Fund Proposal”and“Letter to all Heads of Delegations”，New York Session 1980，in R.Platzöder(ed.)，Third United Nations Conference on the Law of the Sea:Documents，Oceana Publications，1982-1988，pp.528-530.，但这个提议最终没有获得充分的支持，这从一个侧面反映了公约对200海里以外的大陆架上资源是否属于共同财产问题的态度。最后，虽然管理局主要是为了管控“区域”而设立的，但并不代表管理局的所有职能都局限于“区域”内，它仍具有公约授权的无关于“区域”的职能。例如，公约第275条与第276条规定了管理局在国家和区域性海洋科学和技术中心的设立方面的职能。〔21〕参见《联合国海洋法公约》第275条、第276条。因此，即便第82条规定的收益是由管理局负责接收的，也不能据此说明收益缴付制度一定与“区域”资源开发活动和人类共同继承财产原则有关。综上所述，人类共同继承财产原则不应适用于公约第82条，更不适用于收益缴付制度。

可见，由于公约第82条所具有的创新性，使得收益缴付制度同时具备以下有别于其它制度的特征:(1)法律关系非从属性。作为国际法上的一项缴付制度，收益缴付制度必然带有国际法的“同位法”特征。作为收益缴付制度义务主体的各缔约国与作为媒介的管理局、作为受益者的各缔约国都不存在管辖上的从属关系。(2)补偿性。“从大陆架扩展部分的产品中产生费用或实物的想法就是要求一些东西作为在这种扩展上让步的回报，一种补偿物(quid pro quo)。”〔22〕Edwin Egede，The Outer Limits of the Continental Shelf:African States and the 1982 Law of the Sea Convention，35 Ocean Dev.＆ Int’l L.2004(158).(3)是对主权权利的限制。沿海国在开发200海里以外大陆架上的资源时需要缴纳一定的收益，这仅能理解为公约对其主权权利的一种限制，而不能认为是适用人类共同继承财产原则的结果。

综上所述，目前还难以在现有法律框架内将收益缴付制度进行归类，这使得收益缴付制度具有发展成为一项独立制度的可能。因此，在未来的国际法实践中，应结合收益缴付制度自身的特点进行法律适用，不能照搬或套用适用于与之类似的制度的某些规则或原则。

二、收益缴付制度的内容及其解释

公约对第82条收益缴付制度的义务履行方式、费用计算、豁免条件、管理局职权等问题都做了笼统的规定，但其中很多用语及表述都存在潜在的争议，这就需要通过条约法规则对其进行系统的解释，使这一制度真正具有可操作性。

《维也纳条约法公约》第三节对条约解释的一般规则作了详细的规定，其中第31条第1款开宗明义地指出:“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之。”〔23〕《维也纳条约法公约》第31条第1款。其中“上下文”包含了“连同弁言及附件在内之约文”。〔24〕《维也纳条约法公约》第31条第2款。可见，在善意解释的基础上，条约解释一方面要联系上下文，把条约视为一个整体，另一方面也要注重对条约目的和宗旨的发掘。第32条接着对解释的补充资料作了规定，“条约之准备工作及缔约之情况”被包含在内。〔25〕《维也纳条约法公约》第32条(b)。

就海洋法公约第82条收益缴付制度的解释而言，联系海洋法公约的序言和全部条文显得尤为重要，同时也要结合第82条协商过程中的准备资料、谈判记录等相关情况。首先，公约的序言点明了公约总的目的和宗旨，其中“海洋资源的公平而有效的利用”、“发展中国家的特殊利益和需要”等语句能对第82条的解释起到重要的指导作用。〔26〕参见《联合国海洋法公约》序言。其次，作为一揽子交易(package deal)而出台的海洋法公约，其全部条款之间存在的密切联系是不言而喻的。例如，公约第300条写道:“缔约国应诚意履行根据本公约承担的义务并应以不致构成滥用权利的方式，行使本公约所承认的权利、管辖权和自由。”〔27〕《联合国海洋法公约》第300条。本条适用于缔约国履行公约义务的所有情况，收益缴付义务的履行当然也必须遵守诚信原则和不得滥用权利原则。鉴于第82条的模糊性，这些原则在该条解释中的作用也随之凸显。最后，公约的缔约情况也是不可忽视的补充资料，因为“词语的使用在另一些场合也有背离‘自然意义’的情况，这时候就有必要求助补充资料”。〔28〕万鄂湘等:《国际条约法》，武汉大学出版社1998年版，第250页。

(一)管理局的职权和作用

收益缴付制度的主要权利义务关系发生在沿海国与管理局之间，管理局在收益缴付制度中发挥着独特的作用。公约第82条第4款是收益缴付制度中唯一涉及管理局的条款，它指出“费用或实物应通过管理局缴付”。一些代表团曾在2002年的国际海底管理局大会上提出，“第82条为管理局规定的职责严格限于第82条第4款列出的职能”。〔29〕Statement of the President on the Work of the Assembly at the Ninth Session，Assembly，Ninth Session，28 July-8 August 2002，ISBA/9/A/9，7 August 2003，p.3.按照这种观点，由于第4款没有任何授予管理局职权的表述，那么管理局在收益缴付制度中的职能只能是消极被动的。〔30〕至于公约第82条第4款授予管理局公平分享收益的职能，应当归入收益分享制度中去考察。由于本文主题是收益缴付，故不涉及管理局在收益分享制度中的职能的详细讨论。笔者认为，这种观点显然是站不住脚的。公约第157条第2款规定:“管理局应具有本公约明示授予的权力和职务。”而在规定管理局机构职权的第160条第2款第f项与第162条第2款第o项中，都授予了管理局处理与第82条有关事务的职权。〔31〕参见《联合国海洋法公约》第160条第2款第f项(1)、第162条第2款第o项(1)。由此可见，管理局在第82条收益缴付制度下职能的认定应当在整个公约框架内讨论，没有理由局限在第82条本身。

结合公约第160条第2款第f项与第162条第2款第o项的条文来看，管理局理事会具有向大会建议依据第82条所缴的费用和实物的规则、规章和程序的职权，而大会有权对这些建议进行审议，决定是否核准。〔32〕同上注。也就是说，管理局具有制定与第82条之执行有关的实施细则的权力。至于实施细则可能包含什么内容，则潜藏着巨大的争议。有人认为，管理局“将需要核实向其递交的生产数字的方法”。〔33〕George Mingay，Article 82 of the LOS Convention-Revenue Sharing-the Mining Industry’s Perspective，21 Int’l J.Marine＆ Coastal L.2006(343).奥尔多教授分析道，“管理局将需要被告知扩展大陆架上符合条件的活动的种类(nature)和规模，但是宽大陆架国家在这点上并没有明确的通知义务。另外，管理局监控扩展大陆架上的活动，或甚至更深层面上，审计产品以确保或证实费用或实物的完整范围也没有明确的授权”。〔34〕Aldo Chircop，Operationalizing Article 82 of the United Nations Convention on the Law of the Sea:A New Role for the International Seabed Authority?，18 Ocean Y.B.2004(408).笔者认为，对待这个问题必须谨慎，实施细则本质上是公约授权管理局创设的一个次级规范，因此实施细则中所包含的权力必须能与公约的解释相一致。例如奥尔多教授所举的知情权，由于公约只规定不要求缔约国在履行义务时提供如经泄露即违反该国基本安全利益的情报，〔35〕参见《联合国海洋法公约》第302条。那么可见公约不禁止为管理局执行第82条职务所必须、要求沿海国披露不违反该国国家安全的生产种类和规模的行为;再如审计权，公约第162条第2款第p项赋予了管理局理事会审核向(to)其缴付的款项的权力，〔36〕参见《联合国海洋法公约》第162条第2款第p项。而公约第82条第4款的用语是“通过(through)管理局缴付”而非“向(to)”，那么一个相反解释就是公约未授权管理局审核依据第82条所缴的费用和实物。本文篇幅有限，无法将管理局可能在实施细则中规定的职权一一列举并分析，但无论如何，第82条实施细则除包含公约明示授予的权力外(如公平分享收益的权力)，其它的内容也应满足不超出公约解释框架的标准，否则实施细则就会成为管理局在公约之外任意扩展权力的温床。

公约第82条第4款使用了“通过”一词，这就表明管理局扮演着沿海国与各缔约国的中间人角色。“管理局不得到沿海国特许使用费的好处，而仅仅是对它进行收集和分配的实体”，〔37〕Wylie Spicer＆ Tanya Bath，The Canadian Arctic:The Changing Seascape of Offshore Oil and Gas Exploration Issues，48 Alta.L.Rev.2010(260).从而构成了沟通收益缴付制度与收益分享制度的桥梁。但是需要注意的是，此处管理局的地位并不像一些观点认为的那样，可以界定为一种受托人(trustee)。〔38〕See ISA Report，p.55;Aldo Chircop，Operationalizing Article 82 of the United Nations Convention on the Law of the Sea:A New Role for the International Seabed Authority?，18 Ocean Y.B.2004(407).受托人是信托法上的概念，是指“由委托人那里取得财产权，以该财产权名义上的所有人的身份，按照信托文件规定的目的，为受益人的利益管理和处分信托财产的人”。〔39〕中野正俊、张军建:《信托法》，中国方正出版社2004年版，第51～52页。《国际海底管理局财务条例》第5条建立起多种管理局管控的基金，包含一般行政基金、周转基金、信托基金等，但第7条又明确将“管理局依据公约第82条接收的费用”归入杂项收入(miscellaneous income)，进而计入一般行政基金，而非信托基金。〔40〕See Financial Regulations of the Authority in International Seabed Authority:Basic Texts(Second Edition)，International Seabed Authority，2012，pp.91-92，94.可见，第82条收益并不构成管理局的信托财产，收益缴付制度不被认为是一种信托法律关系，所以管理局也就不享有信托法上受托人的权利。

(二)缴付义务的履行

1.缴费义务的前提:非生物资源开发

公约第82条的收益缴付针对的是“非生物资源(non-living resources)”的开发，但在同时该条第3款使用了“矿物资源(mineral resource)”一词，那么，“非生物资源”与“矿物资源”是什么关系?一个可供说明的条款是公约第74条第4款，该款规定“本部分所指的自然资源包括海床和底土的矿物(mineral)和其他非生物资源，以及属于定居种的生物……”这表明，“非生物资源”包括“矿物”与“其他非生物资源”。〔41〕从技术层面上讲，“其他非生物资源”也确有所指，例如碳氢化合物就是不属于矿物资源的非生物资源。因此，无论沿海国在200海里以外的大陆架上开采的是矿物资源还是其他名称各异的非生物资源，都会导致收益缴付制度的适用。

2.缴付方式的选择:费用或实物

公约第82条第1款规定了收益缴付义务的履行方式是“缴付费用或实物”。从该款的表述上来看，公约没有对两种方式的选择附加任何条件，因此，“沿海国决定是以代表应付金额的金钱费用方式还是以实物来履行它的义务”。〔42〕Aldo Chircop＆ Bruce A.Marchand，International Royalty and Continental Shelf Limits:Emerging Issues for the Canadian Offshore，26(2)Dal.L.J.294(2003).也就是说，沿海国对于缴付方式应当具有自由选择的权利。与之相关的两个问题应予以考虑:第一个问题是，沿海国能否选择同时包含费用和实物的混合方式缴付?第二，沿海国在选定了缴付方式以后，能否变更这种缴付方式?对于第一个问题，笔者认为，由于公约规定的缴付方式是“费用或(or)实物”而非“费用和(and)实物”，因此按照严格的文义解释，混合缴付方式是不被允许的。对于第二个问题，鉴于大陆架上的资源生产周期十分漫长，〔43〕典型的例如在石油的开采中，“油井的存续时间经测算为数十年，其最大产值大约在发现十年后出现”。See George Mingay，Article 82 of the LOS Convention-Revenue Sharing-The Mining Industry’s Perspective，21 Int’l J.Marine＆ Coastal L.2006(337).同时考虑到公约不存在对变更缴付方式的相反规定，不允许沿海国根据实际生产情况调整缴付方式是不合理的;但同时应考虑到公约第300条对义务履行的指导作用，缔约国“应以不致构成滥用权利的方式，行使本公约所承认的权利、管辖权和自由”。因此，沿海国应有权对缴付方式进行变更，但应该有合理的依据，不得滥用这种权利。

如果沿海国选择了缴付费用，那么应考虑公约对所缴费用的种类有何要求。“费用(payments)”一词在《布莱克法律词典》中的含义是指“1.通过交付货币或一些其它被接受的可估价物来履行债务，旨在部分地或全部地清偿债务;2.为清偿债务而交付的货币或其它可估价物”。〔44〕Black’s Law Dictionary 3576-3577(8th ed.2004).可见，“费用”不仅仅指“货币”，货币只是费用的一种。在国际法协会《关于〈联合国海洋法公约〉第82条的报告》中，国际法协会认为“与可自由兑换的支付单位相关的类型，例如国际货币基金组织使用的特别提款权”都应当被允许作为“费用”的形式，〔45〕See ILA Report，p.2，para.2.10.这是符合公约文义的。虽然公约第82条没有对货币币种或其它可估价物的种类作出限制，但其第4款明确规定了这些费用的最终目的是分配给公约各缔约国，结合第300条的诚意履行公约义务的原则，就说明应当充分考虑所缴费用对各缔约国的使用价值。那么，一个合理的解释就是沿海国应当本着有利于各缔约国的目的，善意实施缴付，包括考虑到币种或可估价物在国际社会上的流通性以及价值上的稳定性。

实物的缴付方式相对于费用，在操作上要困难很多。实物从沿海国到管理局指定地点的运输、贮藏、保险等一系列过程将会花费可观的费用，而此项费用的承担主体并没有在公约第82条中列明。基于收益缴付制度的法律关系，此项费用无非是由负有缴付义务的沿海国以外的各缔约国、沿海国或管理局中的一个或数个承担。表面上看，无论是由各缔约国或沿海国承担这笔费用的全部或部分都显得于法无据，因为公约并未对二者规定这样的义务。然而如前文所述，管理局具有制定第82条实施细则的权力，因此管理局可在不超出公约的框架的前提下对这项义务的承担主体做出安排。其一，若要求各缔约国承担这项费用，则有违第82条公平分享资源的目的和公约序言“海洋资源的公平而有效的利用”的宗旨，损害了各缔约国本应享有的完整资源权利。当这项费用超过缔约国最终可能分享到的收益时，这种安排的不合理性更加暴露出来。管理局在《执行〈联合国海洋法公约〉第82条有关问题》的报告中提出的“从收取的特许使用费中扣减”的方案即属此类，是不可取的。〔46〕See ISA Report，p.38.其二，若要求沿海国承担这项费用，则似乎不违背公约上下文的解释，但这种方案面临操作上的不便，因为管理局的资金来源被限制在公约第171条，并不包括依据第82条向各缔约国特别收取的费用，〔47〕参见《联合国海洋法公约》第171条。因此管理局无权收取与这项实践相符的费用。〔48〕管理局在《执行〈联合国海洋法公约〉第82条有关问题》的报告中指出:“允许管理局收取与这项实践相符的费用不会显得不合理。”为此还类比了世界银行会收取15%的管理费作为捐助基金的实践。See ISA Report，p.38.但无论如何，由于公约第171条的限制，管理局是不能自创资金来源渠道的。因此若采取这种方案，实践中可能只能由沿海国自行安排并支付实物的运输、保险等相关费用。还有一种方案就是由管理局独立承担这项费用，笔者认为这是最符合公约解释的方案。公约第173条第2款列举了管理局的支出项，〔49〕参见《联合国海洋法公约》第173条第2款。其中所列不包括为完成第82条任务所支出的费用，但第173条存在“除其他外”这样的表述，虽然所谓“其他”的内涵还不甚清晰，但这无疑为管理局支出除第173条所列明费用之外的费用(包括第82条所涉费用)打开了突破口。综上所述，根据公约上下文来解释，实物缴付中的额外费用可以由沿海国承担(但不能以管理局向沿海国收费的形式)，也可以由管理局以其资金承担，但不应以由负有缴付义务的沿海国以外的各缔约国承担。

3.缴付量的计算标准

公约第82条第2款规定:“在某一矿址进行第一个五年生产以后，对该矿址的全部生产应每年缴付费用和实物。”这就产生了两个与缴付量计算有关的重要问题。

第一个问题是对于“每年(annually)”应作何理解?从公约第82条的字面意思上看，只要沿海国在五年生产之后的相应年份里不晚于该年结束之时实施缴付，就不构成对公约义务的违反，但从实际来看，“考虑到商品价格的涨落，费用或实物的时间选择可能影响到根本的价值”，〔50〕Aldo Chircop＆ Bruce A.Marchand，International Royalty and Continental Shelf Limits:Emerging Issues for the Canadian Offshore，26 Dal.L.J.2003(298).沿海国很可能仅选择对自己有利的日期实施缴付。因此结合第300条的诚意履行公约义务原则，为防止沿海国滥用权利损害到受益国的利益，应当为此确立一个固定的缴付日期，以保证缴付量的连续性和可预测性。例如，最简便的做法可能是将沿海国某一矿址的生产开始日期设定为该矿址从第六年开始“每年”的缴付日。

第二个问题是对“全部生产(all production)”的理解:“全部生产”是指生产总值还是扣除相关成本以后的净值?这两种解释的不同效果是:“相比占某一矿址总产量一定百分比的实物，将产值的解释建立在净值模型的基础上将会导致价值的大大减少。”〔51〕Michael W.Lodge，The International Seabed Authority and Article 82 of the UN Convention on the Law of the Sea，21 Int’l J.Marine ＆ Coastal L.2006(328).在第82条的协商过程中，一份非正式工作报告曾建议使用净收入(net revenues)作为计算标准，但是这份报告并没有获得足够的支持而被采纳。〔52〕See Provision VIII，Informal Working Paper No.4/Rev.2，27 August 1974，in R.Platzöder(ed.)，Third United Nations Conference on the Law of the Sea:Documents，Vol.III，Oceana Publications，1982-1988，p.362.正如美国代表团指出的那样，“在不同经济体系下的国家之中达成有关哪些花费能被从总收益中扣减以计算净收入的协议是非常困难的”。〔53〕Reports of the United States Delegation to the Third United Nations Conference on the Law of the Sea，Law of the Sea Institute，1983，p.99.可见，各缔约国早在第82条的产生过程中就已经排除了使用净值计算的情况，所以“全部生产”应理解为生产总值，除第82条第2款明确指出的“供开发用途的资源”不计算在内之外，不允许有任何生产成本上的扣减。毕竟，以生产总值作为收益计算的标准有着简便、确定的优点。

(三)豁免标准的判断

公约第82条第3款是缴付义务豁免条款。某沿海国主张豁免要符合以下条件:(1)它是发展中国家;(2)它是其大陆架上所生产的某种矿物资源的纯输入者。豁免的法律后果是沿海国对该种矿物资源免缴这种费用或实物。然而，该款使用的“发展中国家”并非一个精确的概念，“在联合国的系统内，还没有认定‘发达’或‘发展中’国家或地区的已制定的公约”。〔54〕United Nations Statistics Division:Composition of macro geographical(continental)regions，geographical sub-regions，and selected economic and other groupings，http://unstats.un.org/unsd/methods/m49/m49regin.htm#ftna(visited 14 Mar.2015).因此，如何判断一个沿海国是不是“发展中国家”对其是否享有豁免权有着重要的影响。

在第82条的协商过程中，奥地利代表团曾在一份草案中建议“国际管理局应当决定是否且在何种程度上根据第63条分享资源的发展中国家与沿海国有义务并缴付费用或实物”。〔55〕Proposals of Austria concerning Article 69(3)(ISNT II)，in R.Platzöder(ed.)，Third United Nations Conference on the Law of the Sea:Documents，Vol.IV，Oceana Publications，1982-1988，p.326.然而，这份草案中的建议未被公约最终采纳，这似乎表明管理局在豁免标准的判断上不享有发言权。

笔者认为，公约对这一问题的沉默表明公约并不意图成为联合国系统内“发展中国家”判断标准的创立者，而对管理局在豁免标准判断上的消极态度则表明本款所指的“发展中国家”只能由沿海国自行判断。由于沿海国与管理局可能采用不同的判断标准，〔56〕例如，《马克思·普朗克国际公法百科全书》中就列举了四种主要的“发展中国家”判断标准。See Rudiger Wolfrum，The Max Planck Encyclopedia of Public International Law，Vol.III，Oxford University Press，2012，pp.71-74.在实践中就难以避免地会出现争端。在双方就此问题无法达成共识的情况下，诉诸争端解决可能成为唯一的途径。

(四)溯及力问题

并不是所有国家都签署并批准了《联合国海洋法公约》，包括美国在内的很多国家都还不是公约的缔约国。以美国为例，其在200海里以外的大陆架的资源开发活动已经在紧锣密鼓地进行中，〔57〕参见桂静、王琦等:“美国外大陆架出租收益法律问题探析——以《公约》外大陆架收益分享制度为视角”，载《经济研究导刊》2012年第36期，第131页。一旦将来美国加入公约，〔58〕美国国内一直有相当一部分人力图推动美国加入《联合国海洋法公约》。“相对于过去十年中的任何时候，过去一年的努力让美国离加入公约更进一步。”See Paul L.Kelly，Evaluating the Impact of the Law of the Sea Treaty on Future Offshore Drilling，presentation to the Global Offshore Drilling 2005 Conference，Houston，Texas，19 Apr.2005，http://www.oceanlaw.org/downloads/unclos/GlobOffDrlg05.pdf(visited on 14 Mar.2015).就出现了第82条收益缴付制度如何适用于其在加入公约之前就已经开始的开采活动的问题。公约第82条第2款规定了对某矿址的收益缴付在“第一个五年生产以后”，也就是说沿海国对某一矿址在五年的宽限期内无需缴付收益，然而在美国加入公约后，对其一部分早已进行开发活动的矿址，是否仍应给予五年的宽限期?

对于这一问题，有学者认为，“宽限期对某一矿场的开始适用，潜在的不同解释如下:(1)宽限期从海洋法公约批准的生效日期开始计算;(2)宽限期从之前的第一个生产时间开始计算”。〔59〕Aldo Chircop Bruce A.Marchand，International Royalty and Continental Shelf Limits:Emerging Issues for the Canadian Offshore，26 Dal.L.J.2003(296).按照其中第二种解释，如果某一矿址的第一次生产时间比美国将来加入公约的日期早超过五年，那么当美国加入公约后，该矿址不再享有任何宽限期而应当直接开始缴付收益。

笔者认为，收益缴付制度的宽限期如何适用于开发活动在先、加入公约在后的国家的争议本质上是公约的溯及力问题。“最初‘无义务(obligation free)’的五年目的在于，在特许费适用前允许在某种程度上恢复开发成本。”〔60〕Aldo Chircop＆ Bruce A.Marchand，International Royalty and Continental Shelf Limits:Emerging Issues for the Canadian Offshore，26 Dal.L.J.2003(297).如果单从宽限期的设立目的来看，对于美国加入公约之前就已经进行开发的矿址，由于生产成本的恢复已在进行或已完成，再给予五年的额外宽限期实无必要，宽限期的计算追溯到第一次生产时似乎是较为合理的方案。也就是说，公约可以对美国加入之前的活动产生溯及力。然而，公约序言指出，“公约未予规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准据”。“按照国际法中现行的一般原则。国际条约没有溯及力，也不追溯到条约签订前发生的事件。如果条约中没有直接指出这一点的话。”〔61〕苏联外交部外交学院编:《国际法辞典》，徐光智等译，新华出版社1989年版，第127页。条约不溯及既往的原则也体现在《维也纳条约法公约》中。〔62〕参见《维也纳条约法公约》第28条。因此，在不存在溯及力条款的情况下，公约不应追溯到非缔约国加入之前的活动。对于目前公约非缔约国中的所有宽大陆架沿海国来说，在将来加入公约时，收益缴付制度的五年宽限期应无差别地开始适用于它们所有在200海里以外的大陆架上的矿址，而不问该矿址的第一次生产时间为何。

三、收益缴付制度的争端解决

(一)公约争端解决机制的不可适用性

任何制度都需要有相应的争端解决规则。公约的争端解决规则主要规定在第十一部分第五节、第十五部分及附件六之中。“公约的争端解决机制是用来解决‘有关本公约的解释或适用的争端’的。”〔63〕高健军:《〈联合国海洋法公约〉争端解决机制研究》，中国政法大学出版社2010年版，第14页。在收益缴付制度的运行过程中，可能发生沿海国拒绝履行或无理由延迟履行义务，或管理局不作为、逾越职权或滥用权力的情况，乃至上文提到的豁免标准争议等等，这些都应属于“有关本公约的解释或适用的争端”。基于收益缴付制度的法律关系，沿海国并不负有直接向各缔约国缴付收益的义务，因此在此并不会产生国家之间关于收益缴付的争端，换言之，收益缴付制度运行过程中产生的争端只可能是以沿海国作为一方、以管理局作为另一方的争端。然而，公约并没有对收益缴付制度的争端解决提供可适用的规则。

一方面，公约第187条将海底争端分庭的管辖权限制在了“有关‘区域’内活动的争端”，〔64〕参见《联合国海洋法公约》第187条。如前文所述，200海里以外的大陆架开发与“区域”无关，这就排除了海底争端分庭对有关第82条的争端的管辖权。虽然管理局的大会或理事会仍可以依据公约191条就收益缴付制度产生的争端请求海底争端分庭发表咨询意见，〔65〕参见《联合国海洋法公约》第191条。但无论如何，“咨询意见通常具有权威性但又没有正式的拘束力”。〔66〕［美］Louis B.Sohn:“国际海洋法庭及其海底争端分庭的咨询意见”，赵亚娟译，载傅崐成等编译:《弗吉尼亚大学海洋法论文三十年精选集(1977～2007)》(第2卷)，厦门大学出版2010年版，第591页。

另一方面，以管理局作为争端方能否适用公约第十五部分争端解决程序也成问题。第十五部分第一节的第285条规定:“本节适用于依据第十一部分第五节应按照本部分规定的程序解决的任何争端。缔约国以外的实体如为这种争端的一方，本节比照适用。”可见，公约并不禁止管理局这样的“缔约国以外的实体”适用第十五部分第一节的程序，但前提是涉及的争端为“依据第十一部分第五节应按照本部分规定的程序解决的任何争端”。追溯到公约第十一部分第五节，能够依据第188条第1款提交到国际海洋法法庭特别分庭和海底争端分庭专案分庭的争端被限制在“第一百八十七条(a)项所指各缔约国间的争端”，〔67〕《联合国海洋法公约》第188条第1款。结合第187条(a)项的表述，实际上就是指缔约国之间有关“区域”内活动的解释或适用的争端。〔68〕参见《联合国海洋法公约》第187条(a)。可见，公约第285条虽然允许“缔约国以外的实体”参与第十五部分第一节的适用，但是要求“缔约国以外的实体”参与的争端是有关“区域”内活动的争端。因此，具体到收益缴付制度上，以管理局作为一方、沿海国作为另一方的争端解决方式是无法适用公约第十五部分第一节的。由于适用第十五部分第二节的前提条件之一是“有关本公约的解释或适用的任何争端，如已诉诸第一节而仍未得到解决”，〔69〕参见《联合国海洋法公约》第286条。既然这种争端解决方式连第一节都无法适用，那么当然也就无法适用第二节强制性争端解决程序了。

事实上，早在第三次联合国海洋法会议上，内陆国与地理不利国工作组就考虑过沿海国可能违反缴付义务的问题。该工作组在文本中建议在这种情况下授予管理局采取与其在公约授权下的职权和功能相一致的适当措施的权力，包括决定何时构成一项对义务的违反，〔70〕See Informal Single Negotiating Text II(ISNT II)，Art.69(5)proposed by the group of Land-Locked and Geographically Disadvantaged States，in R.Platzöder(ed.)，Third United Nations Conference on the Law of the Sea:Documents，Vol.IV，Oceana Publications，1982-1988，p.327.但是这项建议最终没能出现在公约的最终文本中，这也证实了当有关收益缴付制度的争端发生时，公约并不倾向于让管理局在公约框架内发挥太大的作用，导致沿海国与管理局很可能需要利用国际法允许的其它方式解决这种争端。

(二)示范协定:争端解决的新思路

近年来有学者之所以提出“第82条示范协定(Model Article 82 Agreement，以下简称‘示范协定’)”，〔71〕例如，在奥尔多教授撰写的《第82条执行的指导方针新发展》工作报告中，就首先讨论了管理局与沿海国订立协定的条约法效力，他认为这类协定可适用1986年《关于国家和国际组织或国际组织相互间条约法公约》;接着，该报告具体展示了第82条示范协定的框架，其中就包含争端解决程序。See Aldo Chircop，Working Paper on Development of Guidelines for Implementation of Article 82，in Implementation of Article 82 of the United Nations Convention on the Law of the Sea，International Seabed Authority，ISA technical study，No.12，2012，pp.35-67.很大程度上就是因为收益缴付制度的争端是公约争端解决机制的盲点，需要沿海国与管理局双方达成额外的协议，以保障收益缴付制度顺利实施。示范协定就是作为管理局与沿海国订立双边协定的指导方针而被设计出来的。公约第82条的收益缴付制度从沿海国对某一矿址进行第一个五年生产以后才开始运转，使管理局有充分的时间在示范协定的指导下与沿海国达成具有条约性质的双边协定，这使得该设计具有很强的可行性。争端解决是这类双边协定中不可或缺的一部分，管理局和沿海国可以协议选择适用的争端解决程序，此外，这也符合公约第十五部分的目的——“应当再次指出，当事方应当最大限度地被允许按照《联合国宪章》第33条所说的那样解决它们间的争端”。〔72〕Myron Nordquist＆ Satya N.Nandan(eds.)，United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commentary，Vol.V，Martinus Nijhoff Publishers，1989，p.36，para.285.2.需要注意的是，如果管理局与沿海国的双边协定选择了处理海洋争端最具专业性的国际海洋法法庭作为争端解决机构，那么依据公约第288条以及附件六对国际海洋法法庭管辖权的规定，这种选择也是有效的。〔73〕《联合国海洋法公约》第288条第2款规定:“第二八七条所指的法院或法庭，对于按照与本公约的目的有关的国际协定向其提出的有关该协议的解释或适用的任何争端，也应具有管辖权。”此处所说的“有关的国际协定”可以包含本文所指的双边协定。也可参见《联合国海洋法公约》附件六第20条第2款、第21条与第22条。当然，除了争端解决，管理局与沿海国的协定还可以包含很多事项，例如对开发的矿址和资源种类、缴付方式的选择、实物缴付下运输保险等费用的承担主体及以上信息变动时如何通知管理局等作出安排，只要这种约定不违反条约有效成立的实质要件与公约对收益缴付制度的规定。目前看来，除利用公约之外的和平国际争端的其它方法外，双边协定可能是落实管理局与沿海国之间在第82条项下具体权利义务关系、解决双方间争端的最佳途径。

结 论

公约第82条的收益缴付制度是一个独特性与复杂性并存的制度。一方面，它是公约中唯一一个对处于一国管辖内活动进行收费的制度，称得上是前所未有的创新;另一方面，理论定位的争议、概念用语的模糊和争端解决的困难都给该制度的解释带来了很大的不确定性，从而增加了其在适用上的难度。从根源上来说，收益缴付制度的这种独特性与复杂性又是宽大陆架沿海国与其它缔约国利益妥协的产物。“作为一种妥协，它选择为沿海国确立一项分享它从至少是开发200海里以外矿物资源中所得收益的义务。”〔74〕Jean-François Pulvenis，The Continental Shelf Definition and Rules Applicable to Resources，in René-Jean Dupuy＆ Daniel Vignes(eds.)，A Handbook on the Law of the Sea，Hague Academy of International Law，1991，p.377.

本文的研究表明，收益缴付制度是不同于以往国内法或国际法上有关收费制度的新制度，它的主要特征认定、管理局在其中的地位、义务的履行与豁免等问题在公约现有框架下尚能较好的得到解决，而它的争端解决可能更依赖于超出公约的某些措施。目前，鉴于200海里以外的大陆架尚未出现商业收益，因此对收益缴付制度的研究更多的是学理上的探讨，其实施的有效性仍有待未来实践的检验。但可以肯定的是，随着科学技术的进步，收益缴付制度的重要作用将日益凸显。

我国拥有广阔的200海里以外的大陆架，其中蕴含了丰富的自然资源和经济价值，因此应当尤其重视对第82条收益缴付制度的研究。“在最初的阶段就应考虑第82条的特许使用费义务，包括勘探许可证的授予，和甚至是国内特许使用费的规划。”〔75〕Wylie Spicer＆ Tanya Bath，The Canadian Arctic:The Changing Seascape of Offshore Oil and Gas Exploration Issues，48 Alta.L.Rev.2010-2011(261).如何依据第82条制定符合国情的资源开采制度、是否需要向生产企业收取额外费用以保证收益缴付的来源、如何与管理局协商处理潜在的争端等等，这些问题应当成为下一阶段国内学界研究的重点课题，这是中国海洋法治建设的必然要求。