新时期大学生征兵制度的问题分析

陈　胜

*陈胜，中国政法大学政治与公共管理学院国际政治专业2014级硕士研究生(100088)。



新时期大学生征兵制度的问题分析

陈胜*

*陈胜，中国政法大学政治与公共管理学院国际政治专业2014级硕士研究生(100088)。

[摘要]新军事变革，是21世纪世界各国都在面临的一个重要课题。这场军事领域的影响深远、声势浩荡的革命性事件，也促进了中国军队的新军事革命的步伐。如何做好军队人员编制与构成，是中国特色新军事变革的重要一环。近年来，国家出台一系列鼓励大学生参军的政策，旨在提高兵员素质，提升部队知识水平，加快促进战斗力生成模式的转变，以适应高技术条件下信息化战争的需要。笔者将从公共政策制定与执行过程中价值冲突的视角来分析新时期大学生征兵制度的现状、价值定位、存在的实践难题以及相应的改革思路。

[关键词]大学生征兵公共政策价值冲突

绪论

在人民军队的辉煌历史上，知识分子参军入伍已经不是新鲜事物，这样的参军浪潮曾经有过三次。第一次在抗日战争时期。一大批的优秀知识青年涌入延安，给陕甘边区带来了空前的活力，也给人民军队带来了新鲜的血液。第二次则是在新中国成立的五六十年代。新中国步入社会主义建设的道路，国防军队建设也亟需大量受过高等教育的青年投身其中，这样的历史需要与机遇，给了知识分子一个可以明确的价值选项。第三次就是在改革开放之后，尤其是1984年掀起的军队改革热潮时期。从八十年代开始，人民军队就有计划地征召地方大学毕业生应征入伍，目的是为了提高部队的整体文化水平。新时期，大面积征召高学历青年加入军队战斗序列，对于国防军队力量，尤其是部队的知识构成，有着质上的提升。

新时期，新阶段，国防现代化建设进入了一个空前的战略发展机遇期，这也给军队的人员编制与构成提出了全新的要求。从2009年起，*自2001年国务院、中央军委新修订的《征兵工作条例》颁布，全国各地方高校均有一些大学生步入军营，而根据兵役部门统计，2001年全国有90多所高校参加了征兵试点，推行在校生应征入伍。国务院、中央军委等顶层设计部门就看到了这样历史性的需要，提出了从应届大学毕业生中选拔优秀兵员入伍的战略部署，并相应制定一系列鼓励政策。也就是在2009年的全国征兵中，13万大学生涌入军营，则掀起了知识青年携笔从戎的第四次浪潮。2013年，国家再次修订《兵役法》，将持续了近二十年的冬季征兵调整为秋季征兵。这次征兵时间的重大调整，更是与地方高校应届毕业时间接轨，对于征集更多受过高等教育的有志青年有着积极的推动作用。在良好的征兵环境与时代背景下，应该看到我国兵役制度的优越性，也应该看到国家顶层部门对于鼓励高学历、高素质青年参军的战略考虑。

对于大学生征兵制度的研究，尤其是从政策科学的角度入手，尚处于空白阶段。当前的大学生征兵政策研究，多数是政策宣传导向性，对征兵制度改革多作正面和积极的探讨，而忽视了价值冲突这一突出现状。通过资料检索与内容分析，笔者发现，大学生征兵制度的研究专著还没有，只有少数几篇硕士学位论文涉及到大学生士兵制度的现状及其对策研究。这些论文虽然指出了存在的问题，比如兵役制度的僵化、兵役法规不健全、兵员素质偏低、管理理念方式不科学、退役安置的不到位等，*相关硕士论文有：朱积标：“‘营门’到‘校门’：退伍复学大学生适应性问题研究——以无锡J大学为例”，江南大学2015年硕士学位论文；丛冰玉：“当代大学生士兵人生观现状研究——以兰州军区某部大学生士兵为例”，西北师范大学2012年硕士学位论文；梁清荣：“高技术战争条件下在校大学生入伍制度研究——以武警某部为例”，湖南师范大学2013年硕士学位论文；徐益：“全日制高校大学生征兵工作的创新思路与管理模式探讨——以上海高校大学生征兵工作为例”，复旦大学2010年硕士学位论文；徐敏：“在校大学生应征入伍现状分析及对策研究”，中南大学2007年硕士学位论文。但都没有进一步指出背后的深层原因——也就是公共政策的价值冲突问题。

一、 我国大学生征兵政策的价值定位

国防政策属于公共政策的范畴，国防也是典型的公共产品和重要的公共服务。对于国防的重要性，《孙子兵法》给出了明确的论断，“兵者，国之大事，死生之地，存亡之道，不可不察也”。*选自《孙子·计篇》。在军事学领域，有关“人—武器”的争论其实就是探讨“军人—装备”的有机合成关系。按照毛泽东的人民战争思想，有武器论而不唯武器论，强调人类本身的力量，发挥基层官兵的主观能动性，是人民军队建设的精神鞭策。从这个意义上讲，兵役制度，是人民军队建设事业的核心一环。“军队的基础在士兵”，*毛泽东：《毛泽东选集》(第1卷)，人民出版社1991年版，第511页。征集优质兵员，优化部队人员构成，完善官兵的知识结构，合理配置岗位需求，是征兵工作应该考虑的价值选择。而征集高学历的大学生，国家也是出于实现多方面的目标价值的考量。

(一) 军事价值：“打得赢”为首要

人民军队的诞生是在艰苦的新民主主义革命时期，其当时的兵力来源是广大劳苦大众，所以人民军队也叫人民子弟兵。抛开知识对战争的贡献率这样一个重要指标不谈，革命历史条件下，人民军队整体的知识水平还是非常低的。进入现代战争阶段，尤其是自1991年海湾战争以来，信息化战争的概念已为世界各国所认同。那么，如何打造一支精良的现代化意义上的军队，就需要转变战略观念。

现代信息化战争推动着世界新军事变革，无论是约翰·沃顿上校“五环打击理论”、美军“一小时打遍全球”、“信息化闪电战”，还是C4KISR指挥控制战，网络中心战，太空战等全新作战理论，抑或是精确制导武器，新概念武器和导弹防御系统等高技术兵器，都预示着未来战争非接触、不对称、零伤亡的新形态，军事变革揭开了崭新的命题，各国都在加快发展新型军队，调整国防战略，以夺取未来战争的高地。而我国，也适时提出了“新三打三防”、陆海空天电一体化、“鹰击”计划以及强化海军远洋深海作战等战略。

军事战略转变，需要全新的兵役制度来配套，培养一大批高素质、懂高科技的士兵来实现国家的军事战略目标。现代先进的军事技术、武器装备与军事战术都是高智商、高技术的较量，部队官兵的整体受教育水平决定着战争胜负。历数美军在海湾、科索沃、阿富汗、伊拉克和利比亚等近几场战争中的战绩，就可以看出高素质士兵对于一支军队的重要性。概括而言，由高学历士兵组成的新型军队产生的军事价值有三点：“直接提升军队的战斗力、极大提高国家安全保障能力以及促进科学技术和社会经济社会整体发展。”*张明仓：《军事价值论》，云南人民出版社2004年版，第25~27页。我军在新时期建设的重点是，培养打赢在高技术条件下特别是信息化战争条件下局部战争的能力；这个“打得赢”的战略目标，首要在军队人才建设。

(二) 政治价值：“不变质”为核心

人民军队最宝贵的财富莫过于其深厚的政治基础。长期的革命斗争实践，使我们得出了一个重要的结论，“战争的伟力之最深厚的根源，存在于民众之中”，*毛泽东：《毛泽东选集》(第2卷)，人民出版社1991年版，第511页。也即人民战争就是要做好军民有机融合的工作。1955年实施的《兵役法》就确定，我国的兵役制度采取义务兵役制，在很大程度上就是人民战争理论最有力的制度体现。国防服役，寓兵于民，军民融合，军由民生，亦由民养。

按照军队阶级论，社会主义国家的国防，其政治基础是人民群众，是广大工人阶级(包括知识分子)和农民阶级，这样的军队才是人民的军队，党指挥枪才能代表人民的意志。但应该看到，长期以来，我军的主要兵源来自于广大农村地区，由于农村并没有完全摆脱小农经济的束缚，经济发展缓慢，农村整体受教育程度低，这也决定了我军的整体文化水平与层次。党的十一届三中全会以来，特别是改革开放推动了社会经济高速发展，新时期的工人阶级(包括知识分子)不断提高科学文化素质和思想政治水平，掌握着现代科学技术和正确的政治观念。这种变化，壮大了社会主义国家的阶级力量。从深层意义上看，“有利于增加兵员中的工人阶级比重，提高军队的整体素质”。*姜汉斌：《国防政治学》，人民出版社2007年版，第230页。

吸纳高学历青年应征入伍，“国防所依托的主体阶级成员数量大幅度增加，素质大幅度提高，使国防建设的阶级基础得到进一步的加强和巩固”，*同上注，第231页。是军民融合式发展中国特色社会主义精兵之路的必然选择，有利于把握正确的政治大局、政治方向，加强中国共产党在社会意识形态领域内的思想建设，特别是军队思想政治工作。广大知识青年不仅起到提高战斗力水平的效果，更重要的是，培养知识青年正确的思想意识与社会主义相适应，有利于提高知识分子自觉投身社会主义国防建设的积极性。新时期，我军贯彻革命化、正规化、现代化建设要求，最核心的一点就是，保持革命本色“不变质”。实现这一目标价值，关键是吸纳新鲜思想，新鲜阶层，新鲜血液。

(三) 经济价值：“费效比”为突破

从一般意义而言，在现代科技条件下的固定国防支出所产生的实际效果大小是与部队官兵的素质高低成正比的。国防财政是公共财政的一部分，国防产品也是公共产品的一部分。从政府经济学角度分析，国防支出应该考虑一个“成本—收益”问题，“当效率是唯一的相关目标时，我们应该选择最大化净收益的可行的政策组合”，*[美]戴维·L·韦默、[加]艾丹·R·瓦伊宁：《公共政策分析理论与实践》，刘伟译，中国人民大学出版社2013年版，第390页。培养官兵的各项技能所耗费的成本是一个必须重视的问题。大规模低素质的军人必然导致成本的增加，而素质较高的军人在学习能力与水平上都要远远高于素质低的军人，其掌握先进武器装备的速度就更快，在训练和完成任务中产出的效能就更高。在如火如荼的新军事变革浪潮和日益复杂的国际局势面前，传统的人力优势应该向人才优势推进，现代军队是按照资金密集型和技术密集型要求发展的。“我们的军队必须更多依赖自愿兵以获取大量高素质军人，改变我军现有的人才结构”，*严剑锋：《兵员征募制度的经济学分析》，上海财经大学出版社2007年版，第218页。缩短部队战斗力生成的周期与成本。鼓励高学历大学生应征入伍，保证国防支出产出高效能的国防产品，保证武器装备发挥最大性能，着实提高部队整体创造力，进而加快战斗力生成模式的转变，实现军事力量的大幅度迈进。新时期，我国的国防战略开始向外向型转变，军事力量大幅增强的背后是军费的连年增长，是财政投入的结果。提高军事“费效比”，财力是基础，但人才是根本，这样的发展路子才能真正实现“精干、合成、高效”军事的经济价值。

(四) 时代价值：“人才战”为根本

人民军队创造的光辉战绩不可磨灭，在“小米加步枪”的战争年代，人力资源就是兵力资源，兵员数量的优势在很大程度上就是战场优势。但随着新技术革命带来的军事领域的变革，人力资源的优势是可能被技术资源的优势抵消的，甚至毫不夸张的说，肯定而完全地被抵消。我军长期存在的最突出的问题在于，我们仍然沿袭大陆军主义建军模式，在传统战略战术以及建军方略上发展现代军队。而信息化时代的现代战争，武器装备的技术含量高，更新换代周期短，造价昂贵。并且，随着大规模杀伤性武器与新概念武器的综合运用，单纯的兵力数量优势在战场上没有多大的作用，现代军队的建设必须向精干化转型，庞大的低素质士兵数量是军队的劣势与软肋。要赢得未来信息化局部战争，“要求在军队建设上必须实现数量规模型向质量效能型、人力密集型想科技密集型转变，走加强质量建设的精兵之路”，*黄宏、洪保秀：《世界新军事变革中的中国国防和军队建设》，人民出版社2007年版，第218页。以提高应对全球化时代背景下遂行多样化军事行动的能力。

在知识经济时代，国防军队建设也应该紧跟时代步伐，迈向知识型建设。说到底，未来战场的较量根本是知识型人才的较量，智慧型军人的角逐，是一场真正的人才科技战。但也应该看到，“发达国家与发展中国家的军事技术形态出现了又一轮的‘时代差’”，*姜汉斌：《国防政治学》，人民出版社2007年版，第65页。这种差距就要靠一大批高学历高素质的大学生士兵来填补。新时期，我军大力发展高科技装备，“辽宁”号、歼-20、神剑-10等高技术兵器迫切需要形成人与武器的最佳组合，来履行未来时代的国防使命，大学生士兵是未来“人才战”根本所在。我军在人才培养机制上不断创新，除了传统的军校系统的人才培养，还依托地方高校资源培养国防生生长干部，充实军官群体。推行大学生士兵制度，扩大士兵群体高学历青年的比重，有利于完善部队人才的官兵结构。

二、 大学生征兵制度的实践难题

公共政策的目标预定是政策制定的价值导向，政策的公共性特点，使得其也是一个公共选择的过程。通常情况下，公共政策制定者在“非人格化”*袁明旭：《官僚制视野下当代中国公共政策冲突研究》，中国社会科学出版社2009年版，第122页。职业要求下，都遵循充当理性官僚的角色，所以在价值导向上会偏向于追求公共利益最大化。但是，由于政策是有目标群体指向的，而且政策的公共性决定了其广泛性，也由此决定政策的价值多重复合性。公共政策的价值导向与目标群体的价值取向之间，存在着双方“博弈”，甚至多方“博弈”，“选择的结果取决于每个人所作出的决策”，*[美]托马斯·戴伊：《理解公共政策》，孙彩红译，北京大学出版社2008年版，第27页。也就是价值的竞争与冲突。至于价值是否竞合就取决于价值内容是否存在重叠。

大学生征兵政策自实施以来，给部队输送了一大批优质的兵员，对于战斗力向知识型生成模式的潜在作用是巨大的。国家当前的征兵工作价值导向就是一切以增强国防力量为核心，向打赢聚焦，在吸纳高学历青年方面更是下了大力气，并确实表现出政策性倾斜。但是，也不可否认，就现实征兵工作看，仍然存在着一些突出问题和矛盾。

(一) 征兵难与就业难的内在冲突

我国宪法明确规定，依法服兵役是每个公民应尽的义务，凡是具有中国国籍的适龄青年都必须积极应征。长期以来，我国的义务兵役制为人民军队保持常备军应有规模输送了可靠的兵员。军民融合、军民结合，其根本依据就是人民国防思想。

国家多次调整征兵政策，将征集范围扩大到高校大学生，包括在校生和毕业生，这一方面是顺应信息化建军的现实需要，但另一方面也反映了当前“征兵难”的突出现状。从历年的征兵情况看，大学生士兵的比例还是非常低的，这也就意味着，主要的征集对象还是高中生，甚至还有少量初中生。而近几年，无论是各地的报名人数，还是输入兵员的数量，都相比以前有所减少，各地都不同程度的出现“征兵难、当兵冷”的现象。这种趋势的背后，除了社会工作岗位的吸引力、高等院校陆续扩招、独生子女政策等导致适龄青年尤其是高中生应征人数减少外，跟社会整体国防意识淡薄、国防教育与动员缺乏也有很大的关联。征兵难，当兵冷，是在拷问新时期军人职业的“价值”，也在拷问新的历史时期“谁来保卫21世纪的中国”。

在“征兵难”的同时，我们也看到了“就业难”的突出问题。高校扩招给了更多人成才的机会，但也导致就业上的瓶颈，高校毕业生与社会工作岗位之间存在不对等匹配关系。2013年，我国高校应届毕业生突破700万，新增的就业人数超过新增的就业岗位，被称为“史上最难就业季”，就业形势特别严峻。无论是征兵难还是就业难，其中所“难”在于供求失衡，前者反映了“军队人才需求旺盛和适龄青年参军欲望下降的矛盾”，*杜满红：“破解‘征兵难’、‘就业难’刍议”，载《国防》2013年第10期，第67页。后者则反映了“社会岗位供给有限和新增劳动力过剩的矛盾”。*同上注，第67页。

其实，这是一种供求悖论。若不考虑岗位性质，单从工作岗位数量而言，既然社会工作岗位有限，在社会就业难的现状下，为何军队人才岗位缺乏吸引力？既然部队人才需求可以解决一部分就业问题，为何适龄青年参军欲望下降？在这个悖论意义上，我们可以进一步说，如果在两难之间寻求一种两利局面，这其中需要平衡的就是价值的内在冲突，也就是如何看待军人职业与部队岗位的特殊性质。

(二) 所学专业与部队岗位的错位

调整后的征兵政策的重点是征集对象，即具有大专以上学历的适龄青年，都享有优先参军的机会。这是一个比较笼统的目标对象。也就是说，只要符合学历要求，是专科学历还是本科学历(或研究生学历)，是在校生还是毕业生，是人文科专业还是理工科专业，这些就不是硬性的考虑要素。如果仅从宏观上分析，只要征集了足够数量的大专以上学历的青年充实军队人才库，那么就对部队文化水平乃至战斗力水平有着积极的推动作用。但是，从微观和现实情况看，就可以明白，部队需求岗位与所谓高学历士兵之间的匹配错位。

从全国来看，大学生应征入伍人数较多的主要是大专高职院校，而本科及以上学历的青年应征入伍总体数量少。这个不难理解。从应征高学历青年在校期间所学专业看，“文科重而理科轻，……等符合部队实际需要的专业比例很低”，*罗敏、李连策：“基于统计实证与深度访谈的大学生士兵入伍动机分析”，载《军事经济研究》2013年第4期，第5页。呈现出多专业、多层次、多水平状况，只追求于概念上的征集高学历青年兵员，没有考虑到所学专业是否跟部队实际岗位匹配。要知道，即便招收了一批高学历青年，如果没有相关的专业技术背景，在一定程度上不利于部队战斗力提高，至少在提升速度与周期上就要付出更大的成本。

现代化的军队，尤其是现代空军、海军和导弹部队，是高度技术合成、高度数字化水平、高度信息化程度、高度专业化发展的军兵种，其对于理工科知识的需求越来越大，换而言之，其对于具备理工科专业素质的兵员的需求是空前的。然而，现实存在两大矛盾：一是我国的高等教育历来重理工轻人文，对应的理工科专业人才就业形势好，人文科专业人才就业形势严峻，而部队所需岗位多是理工科专业；二是由于军事技术在保密原则上的特殊性，在很大程度上限制了地方高校相应专业的教学，比如核动力、雷达通讯、航空航天、武器研发、电子对抗等专业，使得征集的高学历青年也不符合岗位专业匹配和需要。而且，专业技术型岗位要求技术的熟练精通才能形成战斗力，其培养周期较长，一个没有先期专业素养的入伍士兵经过基础军事训练，进入数月或者数年的技术培训见习，再到充实战斗岗位，一般耗费时间长，投入成本大。往往存在的问题是，技术兵在两年义务兵期间，都在学习培训，还没掌握好如何熟练操作武器装备就服役期满，这使得很多基层连队存在装备等待人才，而非人才等待装备的困境，部队无法加快战斗力生成模式的技术转型。

(三) 职业化建设与人才高流失相悖

建设一支高度职业化的现代军队是当今世界各国都在面临的现实国防军事问题，职业化的军队是国家走向未来战场的一把利刃。职业化，也可以理解为专业化、专门化，用人民军队的建设思想来说，就是正规化。目前，世界范围内的征兵制度大致可以分为两种，即自愿兵役制和雇佣兵役制，我国自1999年兵役制度改革以来，则是义务兵役制和志愿兵役制相结合，走出一条中国特色的兵役制度。

从战争形态看，冷兵器时代的战争以兵力数量和人力资源为取胜之本，而热兵器时代尤其是信息化战争时代，则以精良机动和专业技术的最佳组合而取胜。就现代海军而言，它包括五大兵种，每个兵种分为不同专业岗位，每个专业涵盖多种技术。据统计，海军所涵盖的技术有6000多种，这对于部队的专业化提出了更高的要求。从一般意义而言，技术工种是靠时间积累的，也就是说，一个人在技术岗位上工作时间越长，其技术也就越成熟，所以技术保留在一定程度上就是人才保留。技术兵种专业化，要求技术人员职业化，在现代军事上就是要建立高度职业化的军队，做好军人职业化建设。

目前，我军的职业化建设主要表现在向职业士官制度和职业军官制度改革。职业士官制度分为初级、中级和高级，这跟士官的技术水平是成正比的，而职业军官制度则表现为专业技术类干部，分为十三级，同样也是与专业技术能力成正比，同时还在工资、经济、福利、住房等方面提供优厚条件。这种职业化制度改革应该说，是在于为部队保留一批具有专业技术水平的骨干，吸引和激励广大优秀人才为国防建设做贡献，以提高部队战斗力，加强军队科技化建设的考量。

但是，现实存在两大相悖的矛盾：一是在留人与留队问题上的双向选择冲突，在制度运行过程中出现很多不正当现象，制度在师团两级的执行效果扭曲，无论是士官选取还是军官晋升，想留队的因名额限制留不下，部队极力挽留的人才不想留；二是高技术人才流失和周期性人员变动的问题，专业士官的选取和技术干部的晋级一般在3到4年，非进即退的原则在一定程度上让部队损失了一些高级技师，其在社会岗位上也能因技术优势而找到好工作，这就相当于用不合理的制度给军队逆向“淘汰”了一批高技术人才。从征兵政策分析，大学生士兵成为职业军人可以通过选取士官、报考军校和直接提干三种方式，政策上也给予了很多优先、优惠、优厚的支持。但是，基本上绝大多数大学生在两年义务兵后都选择退伍，*以中国政法大学为例，2009年12月，首批入伍的2名研究生赴海军服役，到2011年12月服役期满，都返校复学。2011年12月，参军入伍的学生共有9人，奔赴海、陆、武警等部队服兵役，到2013年12月服役期满，仅有1人因考取军校而留下，其余8人均退伍返校。2012年12月，亦有8名学生参军入伍，到2014年12月服役期满，8人无一人留队。这些高素质人才没有成长为高技术人才，也就没有转化为实际的战斗力，实际上并不利于部队战斗力的提升。

(四) 退伍∕转业到落伍∕失业的反差

职业化军队建设的同时，军队人员也存在极大流动性。一句流传已久的话是“铁打的营盘流水的兵”。军人有两次根本性身份重塑的过程，一是穿上军装，由民到兵的转型，二是脱下军装，由兵到民的转变，这也是职业再造的过程。士兵身份与军人职业的塑造是通过军事训练与环境来培育的，而转变身份和转换职业的过程就不是那么华丽。

由于军队履行国防保卫使命的特殊性，使得军队在一定程度上与社会相隔绝，相对封闭的环境造成军人在很多方面都落后于时代发展的步伐。同时，我军对于官兵在职业生涯规划上缺乏系统的指导、支持和后续配套制度，使得官兵社会适应能力差。尽管国家在军人退役和转业等问题上也出台了一系列政策，将自主择业与地方安置相结合，在政治、经济等方面给予照顾，但实际上这并不能解决退役军人面临的巨大生存和职业挑战。基本上可以说，除了少数退役军人抓住了发展机遇而成功转型，但大部分退役军人面临的处境则是：退伍就意味着落伍，转业就意味着失业。

美军对于退役军人事务管理上的做法，在管理机构、货币福利、教育优待、医疗服务、扶持就业和其他隐形福利等方面，有一套相当完善的制度支撑。尤其是在军人再职业问题上，“设立了许多职业技能培训和就业援助项目，帮助退役军人找到合适的工作”，*邹波、李晓：《美国退役军人事务管理》，中国社会出版社2007年版，第30页。而在我国，除了退役军人安置办公室负责基本日常管理型事务外，在这方面几近空白，对于军人的职业再选择没有相关的制度建设。军人长期从事单调而封闭的军事训练，除了军事技能的提高，其他社会能力基本随着军龄增长而丧失。一方面我军职业化建设需要一批军事技能强的官兵，另一方面退役军人制度的不完善使得仅有军事技能的官兵面临退役后的巨大现实和心理落差。

大学生士兵在选择是否走职业化军人道路时，关于今后的职业再选择的问题是重要考虑。诚然，国家鼓励大学生士兵服役而出台的政策同样也包括退役后的相关优待条件，这些从客观上给高学历青年参军服役补了一颗定心丸。但是，退役优待政策造成了两个反差：一是在大学生士兵和高中生士兵之间的优待差距，使得高中生士兵退役后落后于大学生士兵；二是在大学生士兵和普通大学生之间，由于大学生士兵已经失去了年龄和社会技能等优势，使得大学生士兵跟同龄人相比较，差距更加明显。最后，巨大的现状反差，让大学生士兵不再选择做职业化军人，军队职业化更加艰难，这意味着大学生征兵政策并没有实现其预定的价值目标。

(五) 角色转变与身份认同的挑战

大学生士兵，对国家和军队而言，是国防力量和战斗力水平的象征“符号”，而对大学生士兵自身而言，是角色转变和身份认同是否成功的评价“标签”。对于一支刚刚在新军事变革道路上行走的人民军队而言，大学生士兵是一个还不十分普遍的现象，我军大学生士兵的比例还相当低，单从一个基层连级单位而言，也就只有为数不多的几个，其他士兵都只是高中或以下水平。高学历青年步入军营，往往存在着巨大的落差。主观上，校园环境下的松散作风和自由气息的影响，使得大学生眼高手低，心理承受能力差，处理人际关系能力欠缺，个性强烈，个人主义、利己主义这些品质跟军队的集体意识是不相容的。客观上讲，部队兵员的整体素质、层次、水平和能力等方面参差不齐，不同于地方高校，再加上繁重的军事训练任务和绝对服从的上下级关系，所有这些，使得大学生士兵在部队面临两大挑战：一是如何及时转变角色，融入部队环境，找准定位，发挥聪明才干，二是如何构建身份认同，既能去除战友给自己的“标签”与“偏见”，又能实现自己的身份价值。

其实，身份认同和角色转变的根本在于选择从军的价值衡量。很多大学生在做出从军选择时，更多的考虑物质性的优待政策，比如北京市，在落户指标、经济补偿、考录公务员、国企等方面都有明确的规定。这些物质性的刺激才让很多大学生成为士兵。但是，往往我们对于军人还有一个特别的“道德”价值衡量，“军人的无私奉献精神对市场经济原则还具有超越性”，*张明仓：《军事价值论》，云南人民出版社2004年版，第211页。这也就意味着，在选择从军之时，就应该做好“献身国防”的价值取向，做好吃苦受累、经受考验和正确对待得失的思想准备。

大学生士兵在角色转变和身份认同上存在障碍的原因在于，国家的征兵政策过分强调物质性的刺激和政策性优待，而很少在国防动员和国民教育的根本问题上下功夫，使得国防服役成为了一种等价交换，也就违背了义务兵役制度设计的初衷。除了那些真正有军旅情结和建功军营思想的大学生，在国家调整征兵政策背景下，绝大部分步入军营的大学生，一般都是来“镀金”和“淘金”的，很难认清其角色和身份。

三、 征兵制度价值冲突的原因分析及改革思路

制度设计，一般都是规范化的政策设计。政策设计的价值导向就是政策制定者通过实施政策来完成其目标，实现公共利益，这是公共部门的职责。政策指向的目标群体也有其利益诉求，相应也就是价值取向。价值冲突的根本原因在于，政策制定者所主导的价值导向与政策相对者所选择的价值取向存在冲突，也就是说，公共利益与个人利益在内容上相背离。从现代民主政治和政府治理角度看，公共政策应该是个人价值抽象化、概括化、集中化的体现，寻求社会共同利益的最优化的利益才能上升为公共利益。转型期的公共政策，“为了尊重公民的自主选择权，以增加公共政策的适应性、创造性，当下我国的政策模式由‘价值导向’转向‘价值取向’，已成为一种基本趋势”，*张风合：《公共政策的价值要义及其实现路径——基于当下我国的社会转型视角》，中国社会科学出版社2012年版，第91页。但并不排斥政府的主导地位。

进一步说，这里的导向来自政府主导，而取向又是谁的取向？明白地说，是社会群体的价值取向，但社会群体的价值取向是否有利于政策目标价值的实现，这就需要重新审视。选择社会群体的价值取向，一个基本前提就是，有一套符合公共利益的核心价值体系。就拿大学生征兵政策而言，其价值取向有利于为民族和国家提供和平安宁的安全环境，那么就合乎公共利益，这样的核心价值就是政策的价值取向。政策和价值，在一定意义上互为因果，“要么价值制约公共政策，要么公共政策形成价值文化”，*张风合：《公共政策的价值要义及其实现路径——基于当下我国的社会转型视角》，中国社会科学出版社2012年版，第92页。价值冲突就是价值文化的缺失。

大学生征兵政策，在军事、政治、经济和时代四个方面都有其深远价值，这是政策上的“应然”，但现实征兵工作中有存在五大突出矛盾，这是政策上的“实然”，价值导向与价值取向出现偏差，在价值与事实之间，不难看出涵盖其中的原因所在，而其改革方向就不仅仅限于解决兵役政策的价值冲突问题。

(一) 制度环境的缺失及其培育

公共政策会逐步形成规范化的制度，政策环境，取决于制度环境。制度体系包括设计、运行和评价等过程，每个过程都是处在一定的现实环境之中的。良好的制度环境，对于妥善处理公共政策的价值冲突是必要前提。而新时期，我国的大学生征兵政策却缺乏良好的制度环境。

1.制度设计环境

从制度设计环境看，突出表现在决策机制不合理和法律体系不规范。先看决策机制。我国现行的很多政策在决策上一般采取两种模式：自上而下的集体领导决策和专家学者型决策，依据一些缺乏充分调查的书面材料来制定相应的解决方案，并且政策之间不具备有机连续和衔接，往往出现断层和真空地带，这些忽视的因素成为政策设计上的软肋。就征兵政策而言，政策设计者考虑的只是补充兵员和完成征兵任务，却没有对如何发挥大学生士兵对部队建设的能力做进一步的考虑，也就缺乏一系列相应配套的政策措施，使得提高兵员素质的口号流于形式。

再看法律体系。我国的兵役制度在人大立法层面上，只有《兵役法》、《国防法》和《现役军官法》等3部法律，而针对士兵服役制度的只有国务院颁布的《现役士官条例》和《退役士兵安置条例》，其他地方性、部门性和军队立法以各种办法、指示和通知的形式呈现，可以看出我国在征兵政策上的法律体系既不完善也不规范。进而可以得出一个明晰的结论：作为兵役制度的第一环，征兵立法都不完善，其他围绕征兵政策的各项工作更是缺乏法律依据。而针对大学生征兵工作，更是没有一整套的法律体系来支撑，可见我们在法律层面的滞后性。

培育制度设计环境的基本思路在于：一是形成政策的决策机制要合理，关键是民主决策和科学决策相结合，并逐步形成政策链条以支撑源头政策的有效实施；二是加强人大立法对征兵制度的完善，对大学生征兵政策应该上升为规范的法律条文，以利于长期的兵役制度建设。

2.制度运行环境

从制度运行环境看，突出表现在执行上变形扭曲和监督不力缺乏惩戒。先看执行。官僚体制下的制度运行，“‘上有政策，下有对策’现象非但未能克服，反而有加剧之势，成为影响有效政策执行的一种障碍性因素”。*陈振明：《政策科学——公共政策分析导论》，中国人民大学出版社2003年版，第275页。如果是变通执行也还好，但往往是变相执行，导致政策扭曲。长期以来，我国征兵工作存在很多执行不力和执行扭曲问题。地方兵役机关负责兵役登记、征集和输送兵员的工作，享有很大的自由裁量权，在征兵过程中存在“权钱交易”和“寻租”乱象，有时并没有按照兵役法和相关条例、政策的要求执行。同时，在军队内部，也存在很多不正当的权钱交易现象，滋生腐败问题，针对士兵政策方面的工作存在不执行、变相执行。

再看监督。征兵制度由于事实上缺乏明确而规范的法律体系，其对于制度执行情况的监督也大多流于表面形式。地方兵役机关的监督来自纪律监察部门，而且由于兵役机关跟军队的特殊关系使得监督不到位，而军队内部的政策执行情况更是缺乏规范，严格的上下级关系在很大程度限制了法律的有效执行。培育制度运行环境的基本思路在于：一是贯彻“谁执行，谁负责”的原则，加强权、责、利相统一；二是加强监督和治理，既要有内部机制的监督，也要把外部机制的监督结合起来，对政策执行的乱象加以遏制。

3.制度评价环境

从制度评价环境看，突出表现为简单的征兵政绩观和军地关系的疏远。先看征兵政绩观。我国实行义务兵役制，并不意味着公民就有自觉履行兵役义务的积极性。在自愿参军的原则上，全国征兵工作的实际情况是，国防部根据各省市适龄青年的比例来分摊需要输送的兵员数量，也就是说各地方政府每年都有需要完成的征兵指标，而且事实上征兵指标的完成情况跟官员的政绩是直接挂钩的。近年来出现“征兵难”现象的严峻形势，使得各地陆续出台了新征兵政策，但优厚的政策并没有相对应的完善体系来补充，出现“政策短视”，政策实施也就漏洞和弊端百出。

再看军地关系。中国特色的军民融合式国防体制在市场经济的冲击下，出现了裂缝，军地关系开始疏远，地方支援国防建设的积极性大有减退之势。以前，在还没有建立比较完善的志愿兵役制度时，地方适龄青年纷纷报名应征，而现在随着职业化士兵队伍建设，地方向部队输送的兵员逐年减少。一方面，地方政府为部队输送兵员是为了完成征兵指标而被动参与国防动员工作，缺乏主动作为，并且地方政府受“谁输送兵员，谁负责安置”现状影响，也在一定程度上排斥国防建设工作，地方政府把征兵看作负担；另一方面，地方青年对应征参军缺乏积极性，对国防军队军事等缺乏了解和兴趣，导致适龄青年参军冷。国家出台大学生征兵政策，从侧面反映军地关系的疏远。

培育制度评价环境的基本思路在于：一要纠正地方关于征兵完成指标的错误思想认识，并将征兵和安置工作纳入到地方建设体系建设中；二要加强军地关系建设，军队要进一步支援地方建设，而地方应该在各方面支持国防军队各项工作。

(二) 国防教育的薄弱及其跟进

国防教育的薄弱首先是因为国民教育的薄弱，对于“国防安全”，人们往往会片面理解为军事安全，其实从广义角度讲，还包括政治、经济、社会、能源和科技安全，文化与教育安全。构筑广义角度的国防，应该首先重视文化和教育，“树立强烈的国防观念，不仅是保障国家安全的需要，也是国家发展和民族振兴的需要，更是民族自强的内在动力”，*姜汉斌：《国防政治学》，人民出版社2007年版，第207页。加强大国防建设，就不仅仅是征兵一个环节那么简单。现阶段，我国的国防教育的薄弱主要表现在三个方面，即学校教育、社会教育和价值教育。

1.学校教育

从学校教育看，缺乏系统化的国防课程教学而不易形成爱军习武的风气。国防教育是国民教育的一部分，从定义上看，是“根据国防的需要来培育人的活动，或者说是根据国防的要求来培育人的过程”。*李先德：《国防教育概论》，国防科技大学出版社2007年版，第32页。良好的国防教育应该从学校开始。学校教育对于人格的塑造是比较完整的系统化的过程，对于国防人格的培育自然也是意义深远的。但应该看到，我国现阶段的学校教育，无论是小、中、大学教育阶段都缺乏系统的国防课程教学。

主要表现在以下五点：一是历史知识教学的淡化，很多学生对于我国的悠久历史和灿烂文化缺乏了解，甚至缺乏基本的历史常识，数理化和外语类教学力度大于历史学，也就难以让学生形成正确历史观；二是国防地理知识教学的偏差，很多学生缺乏应有的地理知识，尤其是国家地理，*举一个事例，我国义务教育的《地理》教科书明确写着，“中华人民共和国有960万平方公里的领土面积”，而对于茫茫300万平方公里的海洋国土视而不见，这种地理观的短视源于海洋观的缺失，并由此进一步培养了一批漠视海洋国土的新一代。笔者认为，我们的教科书应该这样写道：“中华人民共和国有1260万平方公里的领土面积，其中陆地国土面积960万，海洋国土面积300万。”无论是自然还是人文方面，对地理常识缺乏正确的认识；三是缺乏国防军队和军事政治的了解，很多学生对于国防和军事的了解停留在影视层面，军事常识课堂教学几近空白，难以形成爱军习武的良好风气；四是对民族精神传承和发扬的漠视，我们的学校很大程度上被西化，外来文化气息充斥校园，而对于民族优秀文化缺乏浓厚兴趣，尤其是对民族英雄的淡忘也就难以汲取民族的英雄主义情怀；五是学生军事训练少，缺乏正确的训练方法且流于形式，中学和大学新生入学军训在很大程度上是应付《兵役法》的规定，而没有真正让学生理解军事训练的重要性。

跟进学校层面的国防教育，可遵循的基本思路是；一是进一步细化《兵役法》与《国防法》中关于“国防教育”和“学生军事训练”内容，规定学校应该加强国防教育和学生国防人格的培养，从法律层面贯彻现行国防教育法，尤其是突出学校在国防教育中的重要作用；二是提高学校对历史、地理和政治基本常识和基础知识的教学力度，并在培养学生的民族自豪感和自信心问题方面下功夫；三是有必要开设《国防课程》，增强学生对中外军事、军队和世界局势的了解，重点在增强学生的忧患意识和危机意识。

2.社会教育

从社会教育看，缺乏长期的国防动员机制而不利于培育国民的尚武精神。国防动员是国家为应对战争和战争危险而做出的全民大动员，目的在于唤起全社会在政治、经济、人力、人防甚至精神等层面对国防的支持和参与。在和平时期，重点是社会教育要“加强对动员力量和广大群众的国防教育，做好精神准备”，*戴凤秀：《国防动员战略与对策》，军事科学出版社2004年版，第41页。也就是参与国防的思想精神准备。但是，长期和平安宁的环境，使得广大群众离国防越来越远，我国的国防动员机制在新时期几近瘫痪。

主要表现在以下四点：一是武装力量动员不足，也就是在征兵动员上缺乏有效机制，社会适龄青年参军意愿大大减退，地方政府消极征兵；二是地方人防工程建设薄弱，人防部门没有实际权力，更不能发挥实际作用，人防宣传鼓动力度严重不足；三是军地联合运用物资、人力和人才等方面机制不畅，国防战略储备乏力，并且缺乏有效的组织和协调，主要靠命令和指令方式，而不是地方积极参与；四是缺少一部切实可行的《国防动员法》，没有形成固定的、长期的制度性动员机制。

跟进社会层面的国防教育，可遵循的基本思路有：一要加快进入立法阶段，尽快颁布《国防动员法》，使国防动员有法可依；二要将人防建设和动员纳入到地方经济建设体系，提高地方对人民国防的思想认识；三要形成军地联动和配合的机制，在兵役力量动员和国防战略储备上加强合作和协调。

3.价值教育

从价值教育看，缺乏正确价值信仰而难以构建大国防意识和全民国防观。国防教育要特别重视价值和信仰方面的培育，包括对国防价值、军人价值和民族精神等的培养。说到底，就是树立全民的大国防观和忧患意识，确立全民正确的文化价值观。但西方“个人主义”和“实用主义”文化基因对我国的文化侵蚀，引发价值观念的“软性战争”，淡化并扭曲了我们的国家意识、民族意识、集体意识与社会责任意识。

从国防现状来看，突出表现在：一是对军人价值的认识，普遍存在“好男不当兵”的论调，认为军人的献身精神不可提倡，在市场经济社会，军营不再是青年学子实现人生价值的地方；二是对民族精神的认识，自强和图腾精神慢慢弱化，直接导致“尚武”精神的没落，过分强调经济价值和财富积累；三是对缺乏文化核心价值观念，民众在精神上就不团结，文化和价值国防战线已然崩溃，难以形成全民大国防观。

跟进价值层面的国防教育基本思路：一是做好文化的民族性教育，尤其是在开放性的世界教育面前，要树立民族文化的自豪感和民族的自强精神；二是做好核心价值的培育，尤其是对国民在承担社会责任、主动参与人民国防上下功夫，提高军人的社会地位，增加社会对军人职业的尊重；三是要做好文化战略，尤其是文化价值战略，在提高人民民族忧患意识上构筑国防观；四是人才战略应该与国防战略相结合，加强高素质人才的国防意识，并且形成一套国防人才的培养利用机制。

(实习编辑：李尧)