有效实现“简政放权”须坚持系统化政府改革

张永会

有效实现“简政放权”须坚持系统化政府改革

张永会

简政放权是系统性的政府改革工程。在此项改革中，要实现政府审批改革从“数量型”向“质量型”的转变，进一步完善政府机构设置和运行的“大部门制”改革。同时，要充分运用法治思维，通过法治方式，以“清单”制等方式规范、引领和保障“简政放权”改革进程和成果。

简政放权；系统化改革；审批；大部制；法治

一、“简政放权”是一项系统性政府改革工程

“简政放权”无疑是本届政府最为明显的施政行为之一。自从新一届政府成立以来，一直把“简政放权”作为重要的工作内容强力推进，并在该过程中逐渐加入“放管结合”以及“优化服务”的具体要求，从而使“简政放权”改革成为一个目标明晰、逻辑明确、要求一致的系统性整体改革行为。毫无疑问，持续推动的“简政放权”改革极大地提升了政府效能、减轻了社会负担、释放了社会活力，为政府职能转变提供了有力抓手。然而，在改革中还是存在着一些比较明显的问题，使得“简政放权”的成效受到一定的抑制。［1］这些问题，必须纳入到“简政放权”的改革中加以系统性解决，才能够实现改革的初衷，为政府职能转变奠定坚实基础。

无论是“简政”还是“放权”，其实质都是政府职能权限的重新界定以及在不同部门（包括政府、市场和社会）之间的合理化分配。“政”和“权”，体现的是改革的内容和标的，而“简”和“放”则表明了改革的动作方向。

从改革的系统性来看，简政放权，首先就是政府职能权责的重新划分。而在我国，政府职能的主要实现方式就是随着经济社会发展而不断在政府各层级建立起来的大量的政府规制——这些规制，主要以审批的方式出现。因而改革的首要对象就是审批制度，通过精简、下放和转移，实现治理职能在政府、市场与社会之间的重新划分和有效配置，实现政府主导下的良好共治。

职能的有效履行依附于构建良好的部门体制架构与高效合理的运作机制。很明显，大量的经济主管部门的存在适应了计划经济的要求，而专业行业性政府部门则适应了市场经济建立初期仍不成熟的经济社会状态，我们当前已经迈入相对成熟的市场经济阶段，与之对应的政府设置应该是专注于宏观有效管理与微观高效服务的大部门制政府设置。

上述两方面的系统改革对于推进“简政放权”具有基础性的作用。而为了保证改革的顺利进行和可持续性，就必须在改革中坚持法治思维，以“清单”制巩固并强化“简政放权”改革的制度化成果。唯此，才能够通过“简政放权”这一有效抓手，实现政府职能转变、建立和完善服务型政府。

二、审批制度改革：从数量型向质量型转变

“简政放权”以实现政府职能转变，首先必须关注审批制度改革，其实质就是要减少政府审批，提升市场和社会活力，提升政府治理效能。

我国的政府审批具有明显的特点，表现为：覆盖范围广，涵盖经济社会文化等方面；总体数量大，仅中央各部委层级的就多达几千项，再加上地方，更是数量惊人；审批内容细，从国家产业布局到某些地方的馒头大小、形状都可以进行等等。一般而言，政府审批作为政府治理的重要手段，是政府管理经济及社会、实现有效秩序的重要方式。作为处于从前计划体制向现代市场体制转型之中的我国来说，审批在政府治理中具有重要地位：一方面，大量审批制度的存在保证了经济社会从计划体制向市场体制的平稳过渡，实现了经济社会秩序的相对稳定，具有积极正面的作用。另一方面，大量带有政府部门色彩、具有管制色彩的审批的长期存在，随着市场体制的不断完善、经济社会的日益发展呈现出越来越僵化、保守的一面，对于经济社会顺利运行所具有的保证和保护作用已经为日益增加的各种束缚及其产生的种种成本所覆盖。因而，必须对现行审批制度进行改革，使之适应市场经济体制逐渐完善的我国现实。

总的来看，始于深圳并最终获得国家层面支持并推行的审批制度改革，从数量上看取得了明显的成效：从21世纪初开始的全面的审批制度改革，在国家层面已经取消或者下放就达两千多项。新一届政府成立以来，仅一年时间，国务院各部门取消和下放的行政审批事项就达246项，提前实现了本届政府任期内减少1/3行政审批事项的目标。然而，从行政审批制度改革的“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的历史循环看，单纯追求数量上的变化并不能保证真正实现政府职能转变的目标。因而，应抓住这次“简政放权”所具备的坚实社会经济要求共识以及领导层所具有的坚强决心，推动审批制度改革从数量型要求向质量性要求的转变：审批制度改革不再单纯看数量增删，而要从政府职能转变的要求出发，实现审批制度的必改、真改，使政府职能从微观经济社会控制管理转向宏观综合协调与微观公共服务提供上来。

要实现这样的目标，需要对各级政府特别是国务院各部委现有的规制状况做出系统、全面的回顾性分析。对当前规定的实际成效进行回顾性分析是助推政府简化工作的有效手段。［2］为了避免规制改革中影响改革实效的“部门主义”倾向所产生的弊端，就必须在体制机制上做出相应的保障。首先，要建立专门的综合性的改革主导部门。这样的部门负责改革方向、目标和进度的制定、监督，处于相对超然的地位，因而能够避免固化的部门利益的影响和制约。行政部门在改革实务中对其负责，受其监督。其次，要求改革的政府机构列出除国家规定不宜公开的所有的规制事项清单，并建立公众改革意见和要求征集的长期制度，以便集思广益，开门改革，实现社会监督。再次，政府机构必须优先考虑并采取那些影响力巨大的改革措施。新的改革措施不能新瓶装旧酒，也不能哗众取宠，毫无实际意义，玩弄文字游戏和拆分合并把戏，务求实效。最后，落实责任制度。如果政府部门无所作为或者敷衍塞责，综合改革主导部门、社会公众能够及时发现问题所在，通过正规途径和社会舆论及时予以纠正。

通过对政府规制改革的回顾性分析，实现政府行政机构规制内容和行为的清单化、透明化及周期化改革，能够使政府的规制随着经济社会发展监管环境变化而改变，政府规制更为有效，从而提升政府施政的效率效能。

三、进一步完善政府机构设置和运行的“大部门制”改革

“简政放权”作为政府职能转变的关键抓手，必须通过相应的政府机构设置才可能充分实现。这种机构设置就是我国正在进行中的“大部门制”改革。可以说，“大部门”的政府机构设置是实现政府“简政放权”，乃至进一步推动政府职能转变、建成服务型政府的必要性条件。甚者有学者认为，“要建成人民满意的服务型政府，就必须推行大部门制。大部门制与服务型政府是现代政府体制的两翼，也是我国行政体制改革目标模式的一体两面，分别从内涵品质和形态结构上相互支撑、相互补充，是改革目标体系的核心内容”。［3］

然而，大部门式的政府机构设置并不能自动实现政府“简政放权”乃至于推动政府职能转变的改革目标，“大部门”的政府机构设置只是在上述改革目标实现方面不可缺少的必要性政府机构设置要求。首先，“简政放权”作为政府职能转变的手段和方式，就要求政府职能上的梳理、归并和精简，而这是原来行业性政府机构设置“小而细”状态下难以实现的——“小而细”的部门状态一个内在倾向是管理上的扩张和职能的细化，必然会陷入“精简——膨胀”循环怪圈而提升改革成本，丧失改革公信力。“大部门制”在横向层面上由于其综合而全面的职能和机构设置特点而满足了上述要求。其次，“简政放权”意味着机构的整合、精简和人员的同向变动。“大部门制”精简、综合而宏观的机构设置从物理条件上约束并限制了部门及其工作人员扩张职能的前提，使其精力主要放在宏观管理、微观服务上，从而提升“简政放权”状态下的决策科学性和服务的有效性。第三，“简政放权”除了要求职能体系调整外，还对运行机制变化具有明确要求。在原来的政府运行中，部门集决策、执行、监督于一体，固然可以发挥动员体制下高效率的优势，但其高度集中的权力模式又为寻租、诿责等行为埋下了伏笔，在很多情况下，优势同时又是劣势。这已经为政府运作的现实所明示。成熟的大部门制在纵向机构安排、运行机制设置上要求决策、执行分开。在这种设置下，决策部门可以专注于宏观现实而提升决策的视野、科学性与前瞻性，并能够强化对执行行为的监督，执行部门则专注于执行而提升政府施政的效能。同时两者的分开使得不同部门可以摆脱利益上纠结、相互制约而专注于政府施政目标的实现。所以，“大部门制”是“简政放权”改革目标充分实现的必然要求。完善的大部门制政府机构设置和运作机制对于“简政放权”改革具有重大意义。

虽然我们在2008年就提出并进行了“大部门制”的改革推进，政府机构设置从中央部委到地方都进行了相应的整合，机构数量有大幅度的精简。然而，与理想的、与经济社会发展现实要求相适应的大部门体制改革目标相比，仍远远不够，不少先行地区，比如深圳还处在实验性推进过程中，经验总结、推广都为时尚早。在此层面上，虽然比原来的“精兵简政”改革有明显的质的提升，但是现实的目标初步实现后，改革的持续性动力和方向明显弱化。部门主导改革下固化利益的阻碍与妥协。政府改革是“自我革命”，其难度不言而喻。在大部制改革过程中，参与部门众多，改革主导部门、被整合的各部门之间存在着大量的协商、调整和妥协，而且由于其专业性，实际上涉及部门的意见、建议和方案在很大程度上主导了部门改革的方向和内容，大量的部门利益被保留下来。我们可以看到，期望很高的大部制改革，虽然理论上有利于提升政府对复杂经济社会问题的治理能力，然而其在现实具体的治理中成效并不显著。固化程度高的制度体系影响到了正式层面的制度变革。“大部制”并不单单是职能上的调适、整合，而是牵涉政府职能、机构设置与运作模式等一体的综合性改革，是对以前部门规制式政府行为在市场经济发展到相对成熟阶段不适应性的一种全面性革新。除横向的职能整合、归并外，对于纵向的机构设置和运行机制以及相应的资源重新调配都要做出相应的改变。在这方面，我们的改革还远远不到位。很多地方的纵向改革，对于决策、执行的分开设置与实际运行理解模糊，存在着把两者视为同一个部门下的领导与下属类的内部命令关系，决策与执行实质性分开的组织体制基础并没有真正建立，导致“决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调”的目标要求难以体现，大部制的机制优势难以充分发挥。

要有效实现“简政放权”，就必须认真审视大部制改革，在现有改革基础上，针对上述横向职能整合、特别是纵向运行体制、机制设置问题，进一步完善“大部门制”改革，为“简政放权”改革、政府职能转变、服务型政府构建创造条件。

四、以法治规范、引领和保障“简政放权”改革进程和成果

党的十八届四中全会对全面推进依法治国做出了重大部署。其中特别强调要“推作为系统性改革的“简政放权”，必须要按照法治原则和要求规范、引领和保障，才能够实现改革的系统性、一贯性和可持续性。首先，设立综合性的相对超脱的改革主导部门，如“深改组”，以避免改革议程、方向陷入过去常常出现的部门利益化的制度化结果——制度化并不是法治化，两者不是对等、可以互换的。其次，要明确“简政放权”改革权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益固化和地方保护主义。对部门间争议较大的重要职能变迁事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定。同时，要明确地方立法权限和范围，防止地方立法权和部门规制制定权的滥用。第三，充分运用“清单”制对“简政放权”改革成果的保障作用。要对已经形成共识的职能、权力及责任及时形成“清单”，以“权力清单”、“责任清单”和“负面清单”的形式，对于政府职能、权力运行及其责任边界做出清晰界定并公之于众，接受社会监督，保障“简政放权”改革成果，有效推动政府转型，建立起负责任的服务型政府。

进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责”。这一要求，实际上是在“简政放权”改革上对政府各层级职能重心分配的原则性规定和行为重点的基本要求。

［1］简政放权成绩单为啥仍“不解渴”？［EB/OL］.http: //news.xinhuanet.com/2015-02/27/c_1114460616.htm.

［2］［美］卡斯·桑斯坦.简化——政府的未来［M］.北京：中信出版社，2015：207.

［3］傅小随.以大部门内的纵向改革促进服务型政府建设［J］.桂海论丛，2013，（3）.

责任编辑：李 彦

D630

A

1673-5706（2015）06-0106-03

2015-10-20

张永会，深圳市委党校公共管理学教研部副教授、博士。