深圳社会治安治理模式演变及原因分析

刘剑梁宏

深圳社会治安治理模式演变及原因分析

刘剑梁宏

一个城市的社会治安同公民的基本权益息息相关。深圳建市35年来，社会治安管理从最初的行政管控模式逐步演变为目前的社会治安综合治理模式。政府因素和社会因素是深圳社会治安治理模式演变的两大核心要素。一方面，深圳市委市政府发现了行政管控模式存在的不足，并逐步实践新的社会治安理念；另一方面，人口倒挂、社会组织发展与基层社会管理创新也在倒逼深圳的社会治安管理模式必须转变。

公共治理；社会治安综合治理；行政管控模式；社会管理创新

深圳迄今已走过35年的历程，取得了令人瞩目的发展成就。亨廷顿指出，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。［1］经济转型、社会分化、制度变革、利益调整都给深圳社会治安管理带来巨大的挑战。对于深圳这样一个年轻的移民城市而言，如何处理好经济发展、民众生活和社会治安三者之间的关系，直接影响到深圳的长远发展。深圳的社会治安管理从建市之初的行政管控模式发展到目前的社会治理模式，市场和非政府组织在社会治安治理过程中发挥了越来越重要的作用。

一、研究问题与文献综述

（一）研究问题

社会治安良好与否是衡量一个国家和地区社会发展的重要指标。社会治安失序是一个国家或地区在社会转型过程中遇到的最重要的问题之一。失控的社会治安形势将会对正常的社会秩序构成严峻挑战。有效的政府和成熟的社会是社会治安实现“善治”的重要基础，二者互相依赖、缺一不可。深圳建市35年来，社会治安治理模式经历了一个重要的演变过程：从反复强调“严打”的行政管控模式，逐步发展到符合特区实际、具有深圳特色的社会治安综合治理模式。

深圳社会治安治理模式从行政管控模式逐步演变为社会治理模式，不仅关系到深圳治安治理模式的进一步优化，也是深圳走向多元社会主体共同参与社会治安治理的重要动力。本文试图从公共治理理论的视角出发探索深圳社会治安治理模式演变背后的深层原因，力求归纳出政府和社会两种因素在治安治理模式演变中所发挥的作用。

（二）文献综述

治安研究不是一个独立的学科领域，很难将其归入某一具体的社会科学范畴。研究治安问题的学者大多是犯罪学家，他们通常采用实证主义的研究取向和就事论事的技术策略，很少致力于一般理论建构。然而，这并不意味着治安研究缺乏理论。美国社会学家斯蒂芬·E.巴坎认为，唯有理解犯罪行为的社会根源，才能显著减少犯罪。实证主义社会学更强调从社会结构和社会过程的角度理解犯罪行为，而批判社会学则强调权力的概念以及基于权力差异所造成的不平等。批判理论认为，相比无权无势之人，那些掌握权力的个人或群体被认定为犯罪的可能性更小。［2］然而，这些研究关注更多的是犯罪问题，而不是社会治安。

从理论建构的角度来看，治安问题研究可以分为转型理论、破窗理论和理性选择理论三大传统。转型理论从宏观历史的角度，将犯罪与社会变迁、社会结构转型相结合，主张犯罪率的提高是日常生活变迁和社会冲突加剧的结果。破窗理论则主张对社区犯罪必须采取防微杜渐的态度，如果不对涂鸦、地铁逃票等不检行为进行制止和惩罚，而任由其发展，将会致使社区治安恶化，最终演变为犯罪猖獗之地。理性选择理论则重视个体与外部环境之间的互动，主张个体的犯罪动机是为了获利，往往基于个体对犯罪成本和预期的理性计算，而不是个人的道德问题。［3］这三种理论难以直接用来解释深圳社会治安治理模式演变的背后原因。

唐皇凤（2008）主张，执政党主导和组织化调控是中国社会平稳转型的基本经验。他认为，社会治安综合治理组织网络的构建，既充分体现了中国基本政治制度的弹性和吸纳能力，也通过社会力量的协作有效弥补了国家治理资源贫弱的结构性缺陷，不断延伸了执政党的权力组织结构，巩固了执政党的社会基础，更为重要的是不断拓展了国家治理空间。［4］换言之，社会治安综合治理组织网络的构建增加了国家治理体系的制度化弹性。

陈周旺（2008）认为，国外的社会治安研究一直存在“技治主义”与“空间主义”两种理论之间的争论。技治主义属于经典范式的社会治安研究，认为技术变革是社会治安的核心问题。空间主义则是源于对技治主义的反思和修正，认为过分强调治安技术，忽略了社区治安本身的特点，那就是社区的“空间性”。他更多是采用“空间主义”的理论视角，同时也没有忽视社区治安中的技术变革问题。他认为，在社区治安领域所发生的国家与社会关系变化，必定导致城市社区空间管理的重组进程。［5］这一观点给本文从政府与社会两个因素来考察深圳社会治安治理模式演变提供了很大的启发。

郭春甫（2013）从网络治理的角度来审视中国的城市社区警务问题。他构建了一个“网络结构——网络运行——网络绩效”的模型。他认为，借助于网络运行的影响，网络结构的要素和特点会最终影响网络绩效的实现及其程度，不同的网络结构产生具有差异性的网络绩效。他通过对行政主导型和合作型网络治理结构两种典型社区警务治理的实证研究，认为合作型模式要优于行政主导型模式。［6］尽管郭春甫的研究结论尚待进一步的验证，但从治理理论考察社会治安问题的研究视角给本文提供了重要启发。

简而言之，在现有关于中国社会治安的研究文献中，经验交流和对策研究比较多，理论研究成果相对比较缺乏。除了郭春甫的网络治理视角之外，很少有研究者从治理理论的角度来审视中国城市的社会治安问题。本研究试图从公共治理理论出发，考察深圳社会治安治理模式演变背后的政府和社会原因。

二、公共治理视角下的社会治安问题研究

（一）深圳治安社会治理模式的转变

改革开放以来，深圳经济持续快速增长，城市规模不断扩大，人口总量不断增加，人、财、物流动加速，刑事案件整体上一直处于高发状态。30多年来，深圳通过建立经常性“严打”工作机制，让运动式“严打”转变为长效性“严打”，始终保持对刑事犯罪的高压态势。从1980年建市到2010年之间的30年，深圳始终把“严打”政策作为社会治安治理的中心环节，但并未很好地遏制犯罪上升的态势。根据《深圳政法年鉴》公布1995～2010年的犯罪统计数据，深圳的刑事犯罪总量呈整体上升趋势，犯罪现象也随着时间的推移而日益增多。其中一个重要特征是出现了刑事案件发案总量上升、破案率却逐年下降的趋势。

近五年来，深圳社会治安形势发生了一些新变化，社会治安政策逐步从行政主导模式向社会治理模式转变。2010年，深圳警方提出构建社会治安立体防控体系，编织了情报信息网、基础防范网、视频监控网、网络管控网、打击整治网、区域协防网等“六张网”，建成了“点线面、打防管控建”相结合的防控新模式。2011年，深圳全市警情数和立案数均大幅下降，刑事警情同比下降28.8%；刑事案件同比下降25.5%，其中8类严重刑事案件下降26.4%，深圳实现社会治安明显好转的目标。2012年3月，国际刑警组织给深圳警方颁发了杰出贡献奖章。2013年，深圳全市110刑事治安总警情连续5年下降。2014年，深圳刑事立案数同比下降11.2%，破案数同比上升20%；共打掉各类犯罪团伙1760个，逮捕犯罪嫌疑人27100多名，均创历史新高。深圳近五年来社会治安治理模式转变背后的深层原因值得认真探究。

（二）公共治理视角下的社会治安问题

中共十六届四中全会提出了“社会管理”的概念，在2011年前后颇为盛行。2013年，中共十八届三中全会公报用“社会治理”取代“社会管理”。与社会管理相比，社会治理更加注重政府与其他社会主体在公共事务治理中的协作与共治，更强调公众与社会组织的参与。从历史来看，社会管理是社会治安综合治理的升级版，而社会治理则是社会管理的升级版。这些概念及其内涵的变化，反映了执政党和政府应对转型社会复杂性的治理理念和方式的发展。［7］

所谓公共治理，是指一定范围内的多元主体基于多元目标，运用多样化手段对公共事务进行协同管理的过程和活动。公共治理包括五个层面的含义。治理主体是多元的，包括政府、第三部门或NGO、企业和志愿者等；治理主体之间构成了相互依赖的网络关系；治理的目标函数是多元的，不能以一个目标否定另一个目标；治理的手段是多样化的，不再以强迫为主，而是依靠民主协商、合作和网络化管理；治理的对象是公共事务或公共问题。［8］

由此可见，治理的基本特征是多中心。治理理论是从社会中心论出发，从社会的诉求来规制国家和政府的职责和作用。从治理理论来看，治理的主体分为政府和社会两大类。政府在治理结构中居于重要地位，但不是唯一主体，非政府组织、居民自治组织、企业、公民等同样是治理结构中的主体。在这种多中心的社会治理中，政府享有最高的权威，其他社会组织同样具有权威。从治理理论的这一观点出发，本研究主要考察深圳社会治安治理模式演变背后的政府原因和社会原因。

三、社会治安治理模式演变的政府原因

随着经济、社会的快速发展，深圳的社会治安政策也处在不断的发展变化之中。这其中自然有社会和公民的积极推动，但也有政府为回应新变化而实现的治安理念的转变。为了满足社会控制和治理的需要，政府也在不断修正治安政策。如何协调好经济发展与社会治安秩序之间的关系成为深圳各级政府工作的重点。

（一）社会治安行政管控模式的局限

行政管控模式以行政组织特别是公安部门作为社会治安治理主体，集中行政资源，发布行政命令，在社会治安决策和行动中占据关键地位，具有高度集权的特征。社会和公民只是协助政府的社会治安工作。行政管控模式的核心是政府对社会治安工作的绝对领导，具有绝对权威。其重要表现形式就是“严打”。

虽然“严打”在短期内的确能够威慑潜在犯罪，改善社会治安状况，但从长期来看未必能根本改善社会治安的整体状况。主要原因包括以下三点：第一，历次“严打”都是在社会治安状况极度恶化的情况下展开的，针对重特大刑事案件进行重点打击，采用统一专项行动进行“运动式”执法，不能根除犯罪根源，政策效果不具有长期性和持久性。第二，“严打”的全面开展，迫使基层派出所的各项工作都要为治安管理服务，派出所的社区支撑作用被忽略，难以从源头上减少犯罪。第三，每次“严打”行动都是政府自上而下发动，通过行政系统发布命令，主要参与者是各级公安机关，社会组织和人民群众只是被动参与。一般群众普遍认为治安是公安部门的工作，缺乏治安与每个公民息息相关的正确认识。

（二）新的社会治安治理理念的形成

行政管控模式的局限性直接导致新型社会治安治理模式的诞生。仅仅依靠“严打”来改善社会治安的方式已经不能适应转型社会的需要，不能有效减少刑事犯罪。诞生于“严打”政策之中的社会治安综合治理模式以其综合性、全面性、系统性等优越性逐步接替行政管控模式成为深圳社会治安管理的新模式。

首先，深圳认识到“社会治安环境是投资第一环境”。在“以经济建设为中心”的时代，政府的首要责任是发展经济。2003年，深圳公安机关从多年的“严打”中认识到：“社会治安环境是投资第一环境。”社会治安秩序直接影响人民群众的利益，关系到社会的长远发展和稳定，是人民群众最关心的现实利益。社会治安秩序的好坏考验着深圳市委市政府的治理能力。深圳市委市政府对社会治安工作高度重视，开展“净畅宁工程”是保障社会治安秩序的基本条件，建设“平安深圳”是深圳社会治安治理的基本目标。换言之，加大治安环境整治力度，维护社会安定有序，是为招商引资和经济发展做好保障工作。

其次，深圳警方践行“预防胜于控制”的理念。最好的治安策略是提前处理问题，采取措施预防犯罪而不是事后补救。社会治安综合治理是需要各部门、各机构在党委和政府的领导下协调进行，增强全社会的治安防范能力，建立上传下达、政令畅通、组织严密、运转高效的治安防控系统，从宏观层面的全社会治安大环境到居民住宅小区的社会治安小环境都要开展治安防控措施，做好人防、物防和技防等工作。深圳在警力资源紧张的前提下做好群防群治工作，加强小区物业安保建设，做好保安公司培育工作，提高企事业单位的治安防控积极性；加大基础设施资金投入力度，减少犯罪诱发因素，从环境上减少犯罪发生；加大犯罪预防科研资金投入，强化技术防范措施。

（三）通过社会管理创新促进社会治安综合治理

首先，建立符合深圳实际的社会治安防控体系。2009年，深圳警方系统推出了公安社会管理创新的基本思路与措施，初步建成覆盖全市的治安基础信息采集网，健全和固化“大查控”机制，通过“军警大巡逻”对重点区域、路段、时段不间断巡逻查卡，提高见警率和管事率。2010年6月，深圳在社会转型期公安工作先发性、普遍性问题方面的创新思路和举措得到了公安部的肯定。

其次，通过社会建设贯彻落实社会治安综合治理。2010年，深圳被中共中央政法委确定为全国社会管理创新综合试点城市。深圳积极探索社会建设“织网工程”，编制社区民心网、服务网、工作网，出台《关于加强社会建设的决定》，推进流动人口服务管理创新、社会治安管理创新、综治信访维稳创新、社会服务体制机制创新和虚拟社会管理创新等“五大创新”，把社会建设摆在与经济建设同等重要的位置。

此外，深圳在广东省内率先出台《深圳市街道综治信访维稳中心运作管理和绩效考核评估标准》和《深圳市街道综治信访维稳中心信息管理系统工作指引》，强化社会综合管理能力；出台《关于进一步加强社会管理创新，构建社会治安立体防控体系的工作方案》，探索建立情报信息网、基础防范网、视屏监控网、网络管控网、打击整治网和区域防控网等“六张网”，动员社会力量参与社会治安综合治理。

四、深圳社会治安治理模式演变的社会原因

改革开放带给深圳的不仅仅是市场经济的发展，更带来了公民社会的壮大。市场经济的发展与成熟，使普通公民的权利观念和维权意识逐步觉醒，开始要求参与社会治理。深圳市民在维护自身权利和利益的过程中，成立各类社会组织，寻求社会的自主、自治与自律。

（一）人口倒挂倒逼治安治理模式转型

深圳的流动人口与户籍人口比例严重失调，人口倒挂现象给深圳社会治安带来了巨大的压力。1979年深圳人口只有31.41万人，其中常住人口31.26万人，流动人口仅有0.15万人。1980年建市以后的十年间，深圳人口呈现缓慢增长的趋势。1988年，深圳流动人口接近常住人口，两者相差只有1400人；1989年，流动人口已经超过常住人口11.96万人。至此，深圳开始进入人口倒挂时代。从1990年至2012年底，深圳常住人口增加222.8万人，年均增加9.28万人；同时，流动人口增加690.35万人，年均增加28.76万人。流动人口增长速度是常住人口增长速度的3.1倍，流动人口增长数量远远超过常住人口增长数量。深圳社会治安和刑事打击统计资料表明，深圳的犯罪嫌疑人以男性为主，占犯罪嫌疑人总数的88.1%，其中以青壮年男性（18～35岁）为主，占男性犯罪嫌疑人的72.2%；初中以下学历犯罪嫌疑人所占比例为84.9%，外来流动人口（非深圳户籍人口） 占深圳刑事案件犯罪嫌疑人总数的95.9%，具有明显的外源性犯罪特征。

外源性犯罪的基本特征使深圳公安机关从本市人口结构和社会治安实际情况出发，重点关注流动人口犯罪问题，不断创新原有的社会治安治理模式，建立动态的治安防控体系，采用新技术、新方法、新手段遏制不断增加的犯罪现象，以维持安定的社会秩序，为经济发展和社会稳定保驾护航。

（二）社会组织发展推动治安治理模式转变

治安问题是在经济社会发展过程中人与人之间、人与社会之间因为种种利益冲突而产生的矛盾。经济体制改革、社会结构变动和利益调整，再加上人们价值观念的变化，导致社会治安问题难以避免。解决这一问题的最佳途径就是让治安问题回归社会，通过社会组织连接政府与社会，让社会组织参与社会治安问题的解决，协助政府维持社会治安秩序和解决社会治安问题。

与庞大的人口数量相比，深圳公安机关的警力显得相当有限，无法及时有效处理所有的社会治安问题。社会组织连接政府和社会，引导百姓通过合法合理的形式表达自己的利益诉求，减少矛盾，从而减少治安问题。社会组织与社会公众联系紧密，了解社会公众的利益诉求，通过将零散的利益诉求整合为社会组织的集体利益诉求，能够有效预防和减少社会冲突和各种矛盾。

近年来，深圳针对社会组织管理采取了一系列改革措施，实现了“四大转变”：由双重管理向直接登记转变、从行政依附关系向合作伙伴关系转变、从重登记轻扶持向登记扶持并重转变、从控制型向导向型转变，使社会组织成为推动深圳经济和社会发展不可或缺的重要力量。目前，深圳拥有全国最活跃的社会组织。截至2014年7月，深圳已经有超过7000家社会组织。

由于地处改革开放的最前沿，深圳市民的自主意识、权利意识和维权意识更为强烈，参与社会治理、保护自身权益的愿望日益增强。为了满足市民的需要，深圳积极推进以社区服务中心为平台，社会组织为载体，专业社工为骨干的“三社联动”社区治理模式的创新实践。物业管理公司、保安公司、业主委员会等企业与社会组织在深圳社会治安中发挥了越来越重要的作用。

（三）加强社区治安管理，改善社会治安环境

创新出租屋管理模式，加强流动人口管理。首先，创新出租屋管理模式。深圳根据实际情况，建立“院区式”、“物业租赁”、“旅业式管理”、“楼栋看护”等出租屋管理模式，实施出租屋分类管理与暂住人口分类管理。其次，发动流动人口参与社区治安管理。通过调动流动人口和社区居民的积极性来构建群防群治预防体系，通过加强对外来流动人口的管理来实现社会治安的好转。

加强安全文明小区建设，维持社会治安秩序。要实现良好的社会秩序，必须着眼于从社区层面解决治安问题。早在1994年，创建安全文明小区就成为深圳落实社会治安综合治理措施的有效载体。安全文明小区建设不仅是深圳社会治安综合治理的一项基础性工作，也是人民群众参与社会治安综合治理的主要途径。

五、结论与讨论

社会治安治理有非常强的综合效应，良好的社会治安秩序能大大提升一座城市的综合竞争力。深圳社会治安治理的目的是为了解决经济社会发展带来的各种治安问题，以把治安失序控制在政府、社会和人民群众能接受的范围之内。社会治安治理需要政府与社会的共同参与，二者都是社会治安治理的重要主体，共同推动了深圳社会治安从最初的行政管控模式演变为目前的社会治安综合治理模式，将来还会继续推动深圳社会治安治理的进一步演化。政府是社会治安传统模式（即行政管控模式）的唯一主体。随着社会治安行政管控模式的内在局限性愈发明显，政府开始认识到“社会治安环境是投资第一环境”、“预防胜于控制”等新的社会治安理念的重要价值，通过社会管理创新、引进新技术和新方法来维护治安秩序，促进了深圳社会治安治理模式的演变。

市场经济发展带来的后果之一是公共权力的后退和社会空间的扩大。社会在寻求自主与自治的过程中，社会力量开始增强，社会组织不断增多，人们的权利意识也逐渐提高。这意味着社会力量能够作为一个独立主体参与社会治理，以弥补国家治理能力所不及的领域，从而实现国家与社会的合作，共同解决社会问题。

本文梳理了过去35年深圳治安治理模式的发展脉络，用公共治理理论分析了社会与政府两个因素在促进治安治理模式演化过程中所发挥的作用，对其他影响的因素缺乏深入思考。比如，本文没有考虑中国公安机关分权与集权改革对社会治安治理模式的影响。这需要更进一步的深入研究，才能完整地刻画出深圳社会治安治理模式演进的全貌。

［1］［美］塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华等，译.上海：上海人民出版社，2008：31.

［2］［美］斯蒂芬·E.巴坎.犯罪学：社会学的理解（第四版）［M］.秦晨等，译.上海：上海人民出版社，2010：264.

［3］［5］陈周旺.社区中的国家：中国城市社区治安体系研究［M］.上海：复旦大学出版社，2008：23～33；150～151.

［4］唐皇凤.社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究［M］.武汉：武汉大学出版社，2008：445.

［6］郭春甫.社区治理网络：结构、过程与绩效［M］.北京：中国社会科学出版社，2013：149.

［7］岳经纶.社会政策与“社会中国”［M］.北京：社会科学文献出版社，2014：235.

［8］麻宝斌等.公共治理理论与实践［M］.北京：社会科学文献出版社，2013：9～10.

责任编辑：钟晓媚

D631.3

A

1673-5706（2015）06-0082-05

广东省哲学社会科学“十二五”规划课题“珠三角农民工组织及其管理创新研究”（GD12CSH04）阶段性成果。

2015-09-26

刘剑，深圳广播电视大学人文科学系副教授、博士；梁宏，深圳市委党校南山分校副教授。