民主视野下国家审计的法理思考

金玲

民主视野下国家审计的法理思考

金玲

宪法明确宣示了中华人民共和国的一切国有财产属于人民，人民代表大会代表人民行使各项民主权利，监督一府两院的权力运行情况。国家审计制度充分体现了政府的受托责任意识，体现人民的民主监督权利。伴随着国家民主法治的逐步发展，国家审计权制度逐步得到发展与完善，同时，国家审计制度更是促进民主政治发展的重要途径。本文从法理角度分析国家审计与民主政治的相互关系，以及这种关系带来的当下中国国家审计的发展方向。

民主；国家审计；法治；改革

国家政治如何能清廉？政府绩效如何能提高？人民当家做主的民主观念如何充分体现？透过国家的审计制度发展历程，我们可以看到国家审计与国家的民主政治彼此影响。伴随着民主法治的逐步发展，国家审计权制度逐步得到发展与完善。本文从法理角度分析了国家审计与民主政治的相互关系，以及这种关系带来的当下中国国家审计的发展方向。

一、现代国家审计权的法理分析

国家审计是人民通过宪法、审计法等法理授权审计机构对政府及公营事业运转的成果和效益进行审核评估的一项专业性活动。因此，对于国家审计权的完整理解包括三个要素：一种公权力；宪法与法律规定由特定机关或人员专属来行使；权力行使的对象包括管理、使用国家财政资金或公共资源的一切主体。

现代国家审计制度是民主与法治的产物，更是推动民主与法治的重要制度。现代国家审计制度产生于民主政治中的受托责任（accountability），没有受托责任，就没有现代审计，理解受托责任的概念是理解现代国家审计权理念的前提。

依据法治与民主精神，由于公权力的扩张本性，国家法律对于公权力与私权利的运行有不同等的规定，对公权力采取“法无授权即禁止”的原则，对私权利则采取“法无禁止即可为”的原则。受托责任体现的就是“法无授权即禁止”原则。在我国现行民主政治制度中，人民通过宪法委托政府管理国家、社会，承担国家工作和企事业工作的责任人，是人民的公仆，受人民之托履行人民赋予的权力。没有人民的委托授权，就不能擅自行使权力。

我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，国家的一切资源为人民所有。人民行使民主权利的机构是人民代表大会，人民代表大会是国家最高权力机关。通过各级人民代表大会，人民将国家的一切权力与资源委托给人民选举出来的各级人民政府及其工作人员。

宪法的规定体现了各级人民代表大会和其同级人民政府之间的委托和受托关系，各级政府需忠诚完成人民的托付，向人民报告并接受人民的监督。国家的经济活动是人民授予政府的最重要的一项权力，各级政府按照由该级人民代表大会通过的年度预算和国民经济计划，去经营管理。人民监督政府经济管理活动的主要机构就是由各级人大产生的同级审计机关所进行的审计监督。

从法理来看，受托责任概念是宪法设立审计权的出发点，宪法确立的国家审计权体现了人民当家做主的国家主体意识以及政府的受托责任意识。人民对同级政府提出的工作报告，由专门的审计机构予以审核评估。通过独立于同级政府之外的机构，依据专业的审计技术，客观公正地审核评估政府绩效，提出审计建议，促进政府绩效。这是国家审计实现人民民主权利的重要使命，因此，国家审计机关由人大授权向人大负责是符合我国政治制度逻辑的权力配置方案。

二、国家审计随着国家民主政治的发展而发展

考察世界审计史，我们发现审计监督权从萌芽、产生到当代的各项发展，与国家民主政治的发展紧密相连，国家审计因受托责任而产生，也因受托责任的发展而发展。

（一）从审计的早期萌芽阶段来看国家审计的发展模式与国家政治制度的关系

早在古代埃及与中国西周时期就已经产生了审计的萌芽，经济责任意识的产生促使了审计监督的萌芽，国家的最高统治者要求官吏对其承担经济责任。在古代埃及与中国西周时期，都是强大的中央集权政治，国家的最高统治者无需对任何人负责人，他对属下臣民拥有绝对的支配权，因此，审计监督权力是属于最高统治者监督制约各级官吏的权力，审计监督权的行使只对最高统治者负责任。［1］

在中国的西周时期，据《周礼》记载，宰夫在每年终或每月终应对一年或一月来的经济收支情况进行考核，以作为政绩优劣的根据。倘若发现某官吏犯有违法乱纪行为，宰夫可以越级向天官乃至国王报告，请求加以诛罚。［2］虽然宰夫也不是专门的审计官吏，他还肩负着其他监察业务，但中国西周时期由宰夫执行的实地稽察审计制度，深刻地影响后世审计组织建制的发展。［3］

古代罗马的审计监督已经初步具有立法监督的因素，这与古罗马的共和制政治结构相关。古罗马的行政权虽然属于执政官，但国家实际上的行政指挥中心却属于元老院拥有。古罗马元老院拥有决定内外政策、审查和批准法案、控制预算并支配国家财产的权力，也拥有对埃及金库的绝对支配权。虽然金库名义上由财务官领导，但没有元老院同意，任何人不得从中提款。由于元老院同时还拥有立法权，因此古罗马的国库监督制度具有立法监督的因素，对现代国家审计的立法模式的形成有着深远的影响。

2000多年前的古代雅典是实行民主政治的城邦，其严格独立的审计监督制度就是雅典民主政治的重要体现。古雅典设有专门的审计官严格负责官员卸任时的经济责任审查。古雅典500人议事会的所有官员在卸任时，按规定在离职后30天以内均应向审计官报送自己登记的会计账册，不得延宕时日。审计官们在确认他们报送的账簿记录中不存在任何工作差错和贪污、受贿行为之时，才允许他们卸任离职。否则，就送交法院裁决，以正法度。而通常情况下，由审计官担任法庭议长执行审理，如法院判决罪证属实，就课以贪污或受贿数额的十倍罚金。［4］这也是当今世界独立审计模式的雏形。

从上述对世界早期审计萌芽的简单描述，我们可以看出一个国家的政治制度决定着该国的审计制度的模式。

（二）启蒙时期民主政治的发展带动国家审计制度的发展变化

在启蒙时期，人民刚刚接受民主观念，要求通过国家法律对政府取之于民的资源能有所限制，超过法律的限度，人民就有权拒绝。但对于政府如何使用这些资源，当时还没有意识到人民有权利监督。随着国家政治的发展，人民民主意识的增长，人民的监督内容与覆盖范围越来越广泛、复杂，不仅要求政府将取之于民的用之于民，还要求政府要按照人民意志来使用，否则，就要追究其受托责任。发展到现代民主法治社会，各国政治法律制度都展现出对政府更为严格的监督权力：要求政府对于一切取之于民的资源，必须经济有效地用之于民，如果没有完成人民的预期效果，政府依然要承担责任。各国的国家审计越来越注重对政府业绩的审核评估，促进与提高政府绩效已然成为国家审计的主要使命。

2011年，美国审计总署更换了英文名称，由General Accounting Office（总会计办公室）更名为Government Accountability Office（政府责任办公室），在美国审计总署成立83年之后，正式将“政府责任”写入了名称，正是这一发展的体现。审计总署的首要任务是提高政府的工作绩效，保证联邦政府尽到对国会和美国公众应尽的责任。

美国前审计总署署长沃克认为：会计和审计工作从来就不是审计总署的主要使命。美国审计总署对联邦政府财务活动的审计只占目前工作量的15%，审计署的大部分工作是对联邦政府进行业绩审核、项目评估、政策分析等。

近年来，在西方国家，由于人民逐渐关注环境保护、生态平衡以及少数群体的权益等问题，发达国家的国家审计权限逐渐覆盖到政府项目是否影响污染、噪音等环境保护、国民健康福利、妇女儿童等少数群体权益保护以及生态平衡的维护等内容。

（三）在国家治理现代化观念中审计的实质就是民主

长期以来，存在一种这样的误解：认为人民的素质是民主政治的关键。但我们从国家审计制度的发展简史可以看出：受托责任意识是民主政治得以有效实施的关键，受托责任意识实质上就是民主意识。

因此，可以说，民主是现代国家审计的实质，而审计，则是现代民主实现的主要方式。没有现代民主政治与现代国家治理理念，现代审计也就失去其意义。而这正是现代国家审计制度的建设必须从受托责任出发的依据。

三、审计权独立设置是良好的审计制度需具备的首要条件

在现代民主政治中，国家审计的作用相当关键，可以说，建立良好的民主政治需要完备的国家审计制度。

通过宪法和法律授予特定机关国家审计权，已成为当今世界实行民主法治国家的普遍做法，我们可以根据行使国家审计权机关的性质不同，将当代国家审计权法律设置模式分为立法型（由立法机关行使）、行政型（由行政机关行使）、司法型（由司法机关行使）、独立型（由除以上三类机关之外的独立机关行使）等四种基本模式。这四种类型的国家审计权配置，都必须首先确立起民主法治中受托责任这个概念，另外更需要有一个良好的审计体系的保证。

综观古今审计制度，审计权的独立行使，是建立良好审计体系的首要保证。近代国家百分之九十几以上的审计机关都独立于各级政府之外。审计权的设置必须要独立于受托责任人的权力干预之外，而且必须要向委托人直接报告审计结果。

之所以如此设置，目的有三：其一，使审计机关能不受干预、客观公正地对政府是否完成人民托付的问题进行审核评估。其二，设置独立的审计权凸显了政府的受托责任意识，通过审计机构独立公正地评估结果，向人民证明自己忠实地履行了人民授予的权力。这是政府取信于民的重要制度。其三，审计权独立于政府行政权之外是人民充分发挥民主监督作用的前提，也是使政府工作增加透明度，尤其是在网络资讯日益发达的今天，是人民积极参与公共政治的重要制度保障。

四、我国现行审计制度的改革方向

1982年《宪法》明确授予县级以上人民政府行使国家审计权，从而奠定了我国审计权配置行政型模式的法律基础。依据宪法，我国现行审计制度确立双层管理体制：审计机关直接受本级政府行政首长领导，地方审计机关实行双重领导体制，同时受本级政府行政首长和上一级审计机关领导，地方审计机关的审计业务以上级审计机关领导为主。

（一）国家审计双重管理体制的弊端

自1983年我国设立审计机关以来，审计的双重管理体制的利弊之争一直备受关注。随着经济社会的不断发展，现行的审计管理体制已越来越不适应国家治理现代化理念，阻碍审计制度的进一步发展。主要原因有：

妨碍地方审计机构依法独立行使审计权。宪法赋予审计机关依法独立行使审监督权。但在双层审计管理体制下，审计机关人员编制、经费来源、福利待遇等，都由地方政府及地方人大决定，这种制度安排使得地方审计机关在揭露、查处某些违法违规问题时，不得不考虑与地方政府各部门的利益关系，在审计过程中不可避免地会造成审计机关依法独立审计的阻碍。更有甚者，某些地方审计机关每年报送给上级审计机关和本级人大的审计报告，竟然被删改至不能揭示任何实质问题，使得审计机关的审核评估无从进行，让宪法设计的国家审计监督权沦为空谈。审计监督缺乏独立性和公正性，导致的直接后果就是：人民对国家审计的执行力和公信力越来越不信任，审计报告及其审计建议的权威性会逐渐丧失。可以说，妨碍国家审计的独立性，会对一国的审计制度造成毁灭性的伤害。

在审计的项目涉及地方利益与国家利益的矛盾时，现行体制让地方审计机关陷入两难境地，加大了审计风险。现行审计体制将地方审计机关置于地方政府的领导之下，当地方审计机关在审计中发现地方利益与中央利益存在冲突时，地方审计机关如果服从地方政府的地方保护主义，就难以独立、客观、公正地履行审计监督职责。如果不从地方保护的角度出发，地方审计机关与当地政府部门的关系难以处理。

更为严重的是由于尚不完善的法治环境影响，在具体审计中，当政府的政策与国家的法律、政策在某些条款或解释上存在矛盾时，按照规定应该选择上位法为审计依据，但处于地方保护主义，审计机关会选择执行地方政府的法规与政策，这不仅导致了审计权的行使没有依法进行，还严重损害了国家的法律统一性，阻碍了国家审计权的规范化进程，加大了审计风险。

不适应国家政治、经济发展带来的国家治理理念的新变化。国家经济经过30多年的长足发展，使得审计环境越来越复杂、审计内容也发生了巨大改变。这些变化要求审计机关必须转变观念，适应形势发展的需要。如政府各部门负责人的经济责任审计，审计权代表着人民的民主监督权利，这要求审计人员要树立起监督政府的责任意识；随着阳光政府的建设不断加强，要求增强审计结果的透明度，审计结果向社会公开，满足人民的知情权需求；随着审计业务对财政公共支出绩效的全覆盖，需要审计人员转变过去的政府委托观念，确立公众受托人意识。

（二）2014年以来国家审计制度的改革

改革双重管理体制，强化上级审计机关对下级审计机关的领导。现行审计体制强调政府委托授权的传统观念，随着改革逐渐向着深层次发展，现行审计体制的弊端日益明显。2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》出台，明确提出“强化上级审计机关对下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物统一管理”，在广东省已经先行改革试验。“省以下地方审计机关人财物统一管理，强化上级审计机关对下级审计机关的领导”，改革方向旨在建立审计机关独立于同级政府部门之间的体系，让审计机关能够脱离地方保护主义的窠臼，体现了国家审计的权威。在一定程度上解决了上述双层管理体制的弊端。

政策执行跟踪审计预示国家审计重心向促进政府绩效转移。2014年8月中旬起，由审计署组织全国审计机关对政策措施贯彻落实情况进行跟踪审计，不但要掌握总体情况，揭示突出问题，还要提出审计意见和建议，为国务院决策提供参考。

宪法确立了我们的国家性质，也明确宣示了中华人民共和国的一切国有财产属于人民，人民代表大会代表人民行使各项民主权利，监督一府两院的权力运行情况。国家审计制度最能体现这种民主监督权利，也充分体现了政府的受托责任意识。

我国民主法治的不断发展促进了国家审计各项制度的完善。尤其是近年来随着人民参与公共事务的热情越来越高，人民越来越需要权威有效的公共资讯来满足对政府各项事务的知情权。这要求国家审计公告制度进一步提高透明度，向人大及社会公开政府绩效审核资讯正是实现促进政府绩效，适应人民民主权利新变化的重要举措。

［1］文硕.世界审计史［M］.北京：企业管理出版社，1998.

［2］文硕.文明古国的会计［M］.北京：经济科学出版社，1986：28.

［3］迈克尔·查特菲尔德.会计思想史［M］.文硕等，译.北京：中国商业出版社，1989：8.

［4］任寅虎，张振宝.古代雅典民主政治［M］.上海：商务印书馆，1983：45.

责任编辑：钟晓媚

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1673-5706（2015）06-0078-04

2015-11-16

金玲，深圳市委党校法学教研部副教授、博士。