需求导向抑或结构制约——中国养老服务政策变迁的制度嵌入性分析

姚 俊

一、研究问题与视角

近年来，来自不同渠道的各种调查数据都表明，人口老龄化将在相当长时间内与中国相伴，成为中国社会的一种常态。与此同时，老龄化研究也日益成为学术界关注的焦点，内容涉及到经济、文化、社会与政治等诸多领域。〔1〕与全球老龄化过程的常态相比，中国老龄化又呈现出一些个性化特征，比如绝对数量大、增长速度快、高龄老人比例高〔2〕，与城市化、工业化和少子化重叠，以及“未富先老”等等。这些都决定着养老服务问题在老龄化研究当中的紧迫性。另外，从理论上来说，随着经济社会发展，福利国家的产出重点也应当由养老保险等经济福利转向养老服务等个人福利服务上。〔3〕基于现实问题的推动，有关养老服务的研究主要集中在这样几个方面:一是养老服务需求的实证研究，一般通过问卷调查获得数据来分析城乡老年人对养老服务的需求意愿、偏好内容及其影响因素等;二是养老服务体系建构的政策研究，注重对国家、社区和家庭在养老服务体系建构过程中的角色分析，养老服务体系的发展路径和具体内容的制度设计，或是养老服务的具体实践分析等;三是居家养老服务发展的问题研究，具体包括对已有居家养老服务运行的模式总结、问题分析，未来发展的理念、思路框架、对策建议等。总的来说，现有研究主要关注于养老服务面临的现实情况，侧重于发现问题、分析问题和解决问题，呈现出浓厚的对策性研究 (政策建议)色彩。但这样的研究往往陷入政策导向的泛泛而谈，学理性分析不足。相比之下，对养老服务政策变迁的研究相对较少，已有研究主要围绕养老服务政策本身发展历程中的国家责任、政策取向等问题展开。而对于养老服务政策变迁机制和运作机理，特别是养老服务政策从“救济型”向“适度普惠型”转变背后的制度环境，包括国家的福利理念、家庭政策，经济与社会管理体制等，对养老服务政策的发展变迁产生了怎样的影响等等问题，缺乏深入的分析。近年来，制度嵌入性作为一种成熟的分析范式被广泛应用于制度及其变迁研究，涉及到合作医疗制度、五保养老制度、失地农民社会保障制度、大学生村官制度等诸多内容，具有较强的解释力。因此，本文试图从制度嵌入性视角将养老服务政策作为一个因变量，着重分析影响养老服务政策的制度环境因素，对中国养老服务改革及政策变迁的逻辑进行一个解释性研究。

20世纪70年代以来，关于制度的形成出现了大量的研究成果，其中，以经济学的新制度主义分析的影响最为广泛。但这种分析方法本质上还是延续着经济学一贯的个人主义方法。对此，格兰诺维特在《旧—新经济社会学:历史与议题》中提出了著名的“经济制度的社会建构”命题，开拓了制度研究的新领域和范式。从学术渊源上看，制度嵌入性始于经济行动的社会嵌入性分析。 “嵌入性”的概念最早由波兰尼提出，他指出了经济活动与非经济领域之间的不可分割性及其变迁。但他的研究更多偏向于一种历史的宏观分析。真正将“嵌入性”与制度分析相联系起来的是格兰诺维特，他通过对新古典经济学“社会化不足”和社会学“过度社会化”的批判，创造性地将社会网络分析注入到制度分析当中，进而解决了经济行动分析微观层面到制度分析宏观层面的连接问题。自此以后，沙琅·祖金和保罗·祖马乔等又提出认知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性，将嵌入从社会网络等结构性因素转向制度性因素的分析。这样一种整体性以及混合主义的研究理念直接影响到新制度主义中的社会学制度主义和历史制度主义。前者倾向于将各种类型的嵌入性整合起来分析制度是如何嵌入在一个宏大的、多重因素交织在一起的整体性构造中的，而后者则“强调制度的关联性特征”，在确定了研究对象后，寻找一定历史时期内的制度影响因素，分析这些制度因素如何相互作用对研究对象造成影响的。〔4〕由此可见，历史制度主义的“制度嵌入性”提供了明晰的分析方法，同时又注重分析的历史维度，因而在分析制度变迁方面具有独特的优势。在本文中，我们将从国家经济社会管理方式、福利供给制度以及社会福利价值理念等方面分析养老服务政策是如何嵌入在以上要素构成的宏观制度环境中的，以及如何在制度环境变动推动下实现政策变迁和创新的。

二、以家庭为中介的福利传导:再分配经济中家庭养老服务的基础

从现有的政策文本来看，从建国到20世纪80年代之前，中国政府并没有就养老服务做出系统性的安排，只是通过法律明确了子女照料老人的责任，社会化的养老服务仅局限于为农村“五保”老人和城镇“三无”老人提供供养服务的各类福利院和养老院，如在1958年八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》中指出:“要办好敬老院，为那些无子女依靠的老年人提供一个较好的生活场所”。总的来说，这一阶段的养老服务政策是由国家主导的“救济型”或“剩余型”的，其基本特征是养老服务被看作是一个私人领域的问题，仅存在垄断性、国家化的有限干预;绝大部分个体的养老服务需求都能够在家庭内部得到解决，养老服务没有也不可能成为普遍的社会问题。对此，不少研究者认为，在这一阶段，“人口结构年轻化，家庭有充足的人力资源可以提供养老服务，因而家庭作用是主导性的，机构只是一个必要的补充”。〔5〕那么，这一时期的养老服务问题仅仅是由老龄化需求与家庭供给之间的平衡关系决定的吗?

事实上，虽然这一时期国家在政策层面上并没有专门出台支持家庭养老的政策文件，但以再分配为特征的经济体制中的经济社会管理制度以及其他福利政策，通过家庭传导到了养老服务上，体现了国家对家庭社会保护责任的支持。首先，在再分配经济时代，国家在城市通过单位制，在农村通过人民公社这两种社会组织模式实施了大量有利于个体行使家庭责任的经济社会管理制度。一是城乡普遍实施的充分就业制度，有利于个体在家庭与职业发展之间进行平衡。一方面，事实上的终身雇佣制和以公平为导向的收入制度，客观上使得个体照料家庭的机会成本很低;另一方面，特别是在城市，充分就业制度提高了家庭中女性的劳动参与程度，也促进了女性家庭地位的提升，女性家庭照料的溢出价值被呈现出来。对于女性来说，在家庭中提供养老服务成为体现其性别优势的重要手段。二是限制人口流动的社会管理方式，保证了家庭老人照料资源的稳定性。无论城乡，社会个体在空间上流动的频率极低，严苛的户籍管理制度和粮食统购统销制度使得家庭高度稳定，保障了老年人养老福利的获得。三是单位制积极履行社会责任，有利于个体进行家庭照料。再分配时代，单位通过制定灵活的请、休假制度方便个体照料家中老人，特别是积极提倡和切实落实保护女职工的劳动和生活权力，为作为家庭老人主要照料者的女性职工发挥其功能提供了便利。其次，再分配型福利供给制度提供的公共福利和公共服务，奠定了充分的家庭养老服务的物质基础。在城市，居住社区与“单位”在空间上的重叠，使得家庭能够便利获得由单位提供的公共福利和公共服务，比如几近免费的托儿所增加了家庭成员照料老年人的时间和精力。由单位提供的医疗保健和退休服务中心，一方面，为家庭养老服务提供了可替代的照料资源;另一方面，也为家庭照料者减轻了心理和身体压力。最后，总体性社会的控制手段强化了家庭养老的文化意涵，有助于家庭提供充足的养老服务。社会个体被国家动员到无处不在的公共生活当中去。这种过度发达的集体生活形成了一种“没有陌生人的社会”，也塑造了全新的社会主义道德。〔6〕无论是城市还是乡村，广泛而持续的社会主义道德教育运动都强化了“尊老”的美德观。另外，相对稳定的社区舆论也使得家庭在养老问题上容易形成道德自律。在这两种力量的作用下，家庭养老中的亲情、责任的文化意涵和手段、方式的功能意涵是高度重合在一起的。同时，上文所提到的福利供给制度和“单位制”、“人民公社”式的经济社会管理方式，也为个体充分履行其家庭养老责任提供了便利，通过与家庭养老文化意涵的充分结合，更加强化了家庭养老服务的合理性。

由此可见，在再分配经济时期，国家本质上是站在家庭的背后来解决养老服务问题的，而需要走向前台的国家力量解决的只是传统社会弱势群体，即失去了家庭依托的社会边缘群体的养老服务问题。客观上来说，这一时期几乎完全家庭导向型的养老服务政策当然也是与政府和民众对老年照料社会责任的认识密切相关的，家庭化的养老观念使得政府对其承担的养老照料责任缺乏相应的认识。但这一阶段，政府并不是有意将责任转嫁给家庭，而是通过对家庭的福利支持以及对家庭照料者的社会支持来实现家庭养老服务的有效供给。总的来说，这一时期政府能够针对绝大多数老年人的养老服务在政策上做到“无为而治”，是与当时低水平、无所不包的福利体制以及国家支配个体社会生活的福利供给模式紧密联系在一起的。国家通过其他福利制度实现着对家庭的支持，并以家庭为中介实现着福利传导，“无为而治”的养老服务政策就是嵌入在这一制度环境中的。

三、市场化时代的养老服务政策:制度环境的变化及其影响

市场化改革以来，养老服务政策所嵌入的制度环境发生了重大变化，这种变化直接导致了市场化导向的社会养老服务政策出台。

首先，社会政策目标与社会福利理念发生了根本性转变。再分配时代社会政策的目标是通过“再分配机制”实现社会公平。在实现手法上，各种福利资源都高度集中在国家手上，并通过科层制的官僚体系执行社会政策。市场化改革以来，社会政策日益失去独立性并转向服务于经济增长，社会政策改革的出发点是为了减轻国家和企业的负担，弱化了国家在社会福利提供上的角色和功能〔7〕，忽视了公众不断增长的福利需求。在福利理念上，改革者普遍认为，再分配时代所提供的普遍福利是导致经济效率低下和缺乏竞争力的重要原因，市场化改革之前由国家提供的福利待遇已经成为国家的福利负担。因此，政府在公共服务领域不断后退是整个市场化时代最重要的社会政策特征。同时，20世纪80年代以来，新自由主义席卷全球并在社会舆论中占据主流，从发达资本主义国家、东亚发展型国家到原社会主义国家，都不约而同的将新自由主义当作改革的模板。〔8〕这种思潮在西方福利国家改革中主要表现为混合福利模式的提出，市场作为一种更为高效的福利生产方式越来越得到重视。在国内体制改革目标转变以及国际范围内福利国家改革的双重影响下，中国在福利供给的责任与福利的生产方式两个方面都发生了重大转变。在“由谁负责”上，个人和家庭被认为应当承担起福利供给的主要责任;在“如何提供上”，不断从集权的治理模式走向分权，民营化、市场化和社会化的改革措施被广泛接受并付诸实施。总体而言，福利的筹资和供给都应该由国家走向市场或其他非政府组织，这成为主导市场化改革阶段中国社会政策和福利的核心理念。也正是在这种理念的影响下，20世纪八九十年代养老服务政策关注的重点是社会福利机构的社会化改革。

其次，制度变迁与结构转型双重压力下的经济社会管理方式变迁，导致家庭的养老服务功能被日益弱化。家庭结构转变造成的家庭照料资源下降是家庭养老服务功能弱化的重要原因，但这种服务供给能力的下降更多是由于结构性因素引起的。市场化、工业化、城市化等因素从以下几个方面削弱了家庭的社会保护功能:一是家庭成员的就业结构由体制内为主转向体制外为主。绝大多数企业从再分配经济时代的“单位”转变为市场经济时代的自由竞争者，企业既没有义务也不太可能承担帮助职工平衡工作和家庭责任矛盾的社会责任。诸如养老服务这样的家庭责任被当作是与企业无关的个人私事。特别是由充分就业制转向劳动力市场“优胜劣汰”制，个体也都倾向于在工作和家庭责任之间选择前者。二是居住结构由单位小区转向商品化住宅。“单位制”的瓦解造成了居住和工作的彻底分离，特别是住宅商品化改革使得个体对居住社区认同感降低，社区互助和邻里守望相助等传统社区精神衰落，社区也丧失了福利提供平台的职能，特别是社区福利功能如老人照顾也逐步社会化和商品化，〔9〕家庭在承担老人照顾责任时较少能够获得来自居住社区的正式或非正式支持。三是社会管理结构由“嵌入型”转向“原子化”。市场经济时代个体的流动性空前增长，原本深度嵌入在单位、家属区或村庄中的个体日益转变为“原子化”个体，传统社会管理对家庭生活的深度介入也逐渐后撤到仅在法律层面上对婚姻和赡养等进行管理。这一方面降低了家庭的稳定性，客观上削弱了家庭的养老照护资源;另一方面，也降低了家庭养老的文化意涵，主观上削弱了家庭提供充分养老服务的道德自律性。总的来说，再分配经济时代通过家庭进行传导的福利生产机制被彻底瓦解了，家庭在继续承担养老服务责任的同时，已经无力提供必要的服务内容。这就需要在国家和家庭之外寻找新的养老服务供给主体。

再次，工具化的社会保护制度重建过程边缘化了养老服务政策。市场化改革一方面放弃了普遍主义福利模式，另一方面，也使得决策者认识到市场经济需要社会保护。这就形成了中国福利体制在市场化改革过程中缓慢、尝试性和滞后发展的独特现象。从中国福利体制重建的动力来看，是一个被动反应性过程，是“为了消减社会权利坍塌带来的冲击;是提供救济，而不是为了发展;是支持短期消费，而不是为了减少长期贫困;是治标，而不是治本”。〔10〕因此，社会保护制度重建的重点对象是劳动力市场内的正规就业者，重点领域是以就业为基础的社会保险领域，重要目标是解决劳动者的收入维持问题，并以此来实现社会的稳定。总的来说，中国的福利体系主要建立在社会保险制度上，另外还有一些最低的、驳杂的补充性项目，包括提供底线的贫困保护，福利服务微乎其微，缺少必要的家庭政策。〔11〕这种社会保护制度重建的工具化倾向还导致政府与家庭的责任边界被推向家庭一边，家庭在制度层面被高度工具化，原本家庭中的“尊老爱幼”的文化意涵被最大限度功利化操作并落实到功能层面上。而属于个人社会服务领域的养老服务，一方面，属于福利体系发展到较高水平的福利产品，另一方面，也不会对市场经济改革产生冲击。这两个属性也即意味着养老服务在一个出于经济必要性的、反应性的福利体系当中注定是要被忽视掉的。当然，这也并不是说政府完全忽视了自己的责任。面对失去国家分担责任的家庭不能满足日益增长的养老服务需求这一现实，政府鼓励由家庭出资向市场购买相关服务，推进社会福利社会化并由此带动第三产业的发展。

由此可见，在市场化时代，国家虽然基本延续了再分配时代“补缺型”的养老服务政策，并且将养老服务由家庭这一私人领域推向市场，这种转变表面上看是一种进步，但从根本上看，这种转变反映的是养老服务政策所嵌入制度环境的重大变化。养老服务的市场化政策本质上反映了国家在养老责任承担上的后撤，在更深层面上，又是由市场化改革以来社会政策目标和重建社会保护制度的福利理念所决定的。

四、多元介入与合作:“社会政策时代”的养老服务安排

进入新世纪，特别是中共十六大以来，面对政府社会保护功能弱化造成的大量社会问题和全社会对此的普遍关注，中国政府开始改变偏重经济政策而忽视社会政策的政策导向，将更多的资源投入到以改善民生为主的社会建设。从中共十六大首次提出将社会更加和谐作为全面建设小康社会的目标之一起，“和谐社会”与“社会建设”逐渐成为中国政治社会生活中最为重要的主题语，中共十六届四中全会、六中全会、十七大、十七届五中全会、十八大都分别以党代会报告、全会决议以及对国民经济社会发展规划建议等诸多形式重申了党在社会政策领域的政治宣言，简言之，中国进入了一个“社会政策时代”。同样，在新世纪之初，中国也正式迈入了标准的老龄社会，养老服务的重要性日趋体现，其政策发展也迈入了社会化加速和全面体系化阶段。2000年以来，上海等各地陆续开展了居家养老服务试点工作。在总结经验的基础上，2008年国务院十部委出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，明确了居家养老服务依托社区、社会化的发展原则。2006年，在国务院办公厅转发的全国老龄委办公室和发展改革委等部门《关于加快发展养老服务业的意见》中，首次提出了“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老补充的服务体系”。这一提法在2008年民政工作会议上得到进一步确认。2011年，国务院发布了社会养老服务体系建设“十二五”规划，将这一体系建设的内容制度化。从以上政策文本内容来看，新世纪以来，中国养老服务政策发展发生了两点重大转变:一是国家责任的回归。国家从再分配时代的在后台为家庭提供支持，到市场化时代的全面后退，再到社会政策时代的走向前台，体现了国家在养老服务提供上的责任。这种责任一方面体现在国家致力于构建养老服务体系的努力上，另一方面，也体现在调动和引导各方力量参与养老服务，将养老服务由“补缺型”向“适度普惠型”发展。二是养老服务产品的生产走向多元复合模式，由多元主体复合生产成为今后养老服务产品供给的主要方式。养老服务向着体系化建设发展正是反映了福利多元化的生产方式，家庭、社会组织和市场在养老服务生产中建立合作伙伴关系来有效满足日益增长的养老服务需求。

以上养老服务政策的转变，本质上是与进入新世纪以来社会发展的理念以及福利治理转变的制度环境密切相关的。首先，“以社会建设为重心”的社会发展战略所营造出的制度环境对养老服务政策的转变具有决定性意义。在发展本身的正当性、经济发展自身的需要和政府职能转变的需要等要素的推动下，党和政府的工作正经历一个从以经济建设为中心到以社会建设为重心的发展。〔12〕“以社会建设为重心”直接带动了中国社会政策的扩张:第一，政府的福利责任得到了空前的强调，突出将“国家带回”社会福利领域;第二，社会福利制度的内容更加完整，更加注重“以人为本”，从以收入维持为主的社会保险项目发展到以个人需求满足为导向的社会服务上来，养老服务这一社会福利制度的空白点得到了填补;第三，地方政府在社会政策创新中表现出了积极态度〔13〕，上海、宁波、苏州等老龄化程度较高的城市积极探索更好开展居家养老服务的方式方法。正是在这种社会政策扩展理念的影响之下，各级政府都意识到养老服务已经超出了家庭私域的范畴而上升为了一种社会服务，必须由相应的社会福利制度作出安排。其次，一元向多元福利治理模式的转变为养老服务的体系化发展提供了契机。中国的市场化改革，就其根本，是要建立一种新的高效资源配置方式，社会政策领域的改革也不例外，其核心在于如何有效的实现福利供给。1979年以来中国的福利治理正由再分配时代的集权主义官僚治理模式转向市场化初期以“下放权力、动员市场力量”为特征的“解制型治理”模式，再到市场化相对成熟时期的“市场促进型治理”模式〔14〕。在新的治理模式当中，除了市场或民营部门之外，非政府部门在福利供给中的作用更加突出，社会福利的生产者也变得更加多元化。同时，在这种福利生产的混合经济条件之下也更加强调国家的“宏观控制”，政府也在职能转变过程中促进社会政策更高效的供给和执行。再次，社会公众不断增长的社会权利意识促使国家发展养老服务体系作为回应。对于福利国家的发展，一直存在着工业主义的逻辑和政治斗争的逻辑两者之间的争论，但无论如何，公民权利都是指引其发展的基本理念。社会福利制度本质上不是工具，也不是目标，而是一种社会公平正义的价值观，是公民权利的体现。经过几十年市场经济洗礼，中国人的公民意识正不断觉醒，权利诉求正不断提高，要求公平分担发展成本、共享发展成果的呼声不断高涨。〔15〕这种公民权利意识的增长，一方面，促使公众认为政府应当承担更多的福利责任;另一方面，也使得公众对公民“应享权利”范围的认识不断扩展。因此，人们在公众养老服务需求增长的同时，也逐步认识到这不是单单由个人或家庭所能解决的问题，而是属于全体社会成员均需享受的“最低限度”的基本生活需要，政府应当更加积极的回应公众的这种福利需要。

五、结 论

“一个民族的文明质量可以从这个民族照顾其老人的态度和方法中得到反映”。〔16〕养老服务发展程度，不仅事关亿万老年人的福祉，也是国家发展水平和文明程度的反映。在福利集权治理的再分配经济时代，家庭是实现养老服务需要最传统也是最自然的手段，市场化改革对家庭人口结构和家庭福利的冲击使得养老服务需求难以从自发的手段中获得满足，养老服务就成为一种社会问题，需要一种新力量的介入来实现需要的满足。〔17〕这种力量要么加强那些传统自发手段的作用，要么重起炉灶。市场化初期的养老服务，国家鼓励通过市场化的途径来实现家庭责任。然而，市场化的手段一方面滞后于人口年龄结构变化对养老服务需求的增长速度，另一方面，宏观政策调整的方向还与这种需求背道而驰。这就促使政府运用更加多元和合作的手段将养老服务政策向体系化方向发展。回顾中国养老服务政策的发展历程，我们看到了中国人口年龄结构由青年型或成年型向老年型过渡的一种社会政策上的回应。那么，我们是否可以认为中国养老服务政策变迁是需求导向的，其背后的动力机制是否仅仅就是人口老龄化与中国家庭人口结构的变化?从制度嵌入性的视角来看，建国以来中国养老服务政策的形成与变迁，在对养老服务需求做出回应的同时，更受制于更大的宏观制度结构，受到不同发展时期国家整体发展战略、国家发展社会福利的基本理念、经济社会管理模式以及社会福利治理模式等制度环境要素的制约，这些制度环境要素是决定养老服务政策变迁的关键变量。这也表明，养老服务政策要能够有效回应社会的需求，需要一个合适的制度环境。作为社会保障制度中个人社会服务的重要组成部分，养老服务体系的发展不仅取决于社区、非政府组织以及市场化的养老机构在服务提供上协同发挥作用，更需要政府在服务的筹资、整合和监管上起到主导作用。当然，这一切都有赖于我们要真正迈向一个基于公民权利导向的社会政策时代。

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〔10〕Cook，S．，N．Kabeer and G．Suwannarat eds．Social Protection in Asia〔M〕．Delhi:Har － Anand Publications，2003．71．

〔11〕〔13〕岳经纶，郭巍青．中国公共政策评论 (第7卷)〔M〕．上海人民出版社，2014．14—15，2．

〔12〕〔15〕王小章．从“以经济建设为中心”到“以社会建设为重心”〔J〕．浙江学刊，2011，(1)．

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