我国未成年人观护制度构建之探析

杨新娥 徐 梅(北京市海淀区人民检察院，北京100089)



我国未成年人观护制度构建之探析

杨新娥 徐 梅
(北京市海淀区人民检察院，北京100089)

摘要：2012年我国未成年人刑事诉讼程序规定了一系列新制度，增强了对涉罪未成年人的司法保护力度，许多新制度的走向是为了实现对涉罪未成年人惩罚的非监禁化和社会化这一重要目标。在这一前提下，建立涉罪未成年人的观护制度是实现这一目标的核心要素。目前构建专业、科学的观护制度是国家面临的一个新课题。本文旨在探索我国未成年人观护制度构建的发展方向和具体方式。

关键词：未成年人司法程序；非监禁化；社会化；观护制度

未成年人刑事司法制度的国际趋势是最大限度地实现涉罪未成年人的非监禁化和社会化。《联合国少年司法最低限度标准规则》（北京规则）的核心理念认为应该最大限度地实现对违法、涉罪未成年人使用合理的替代性措施，促使未成年人采取不隔离家庭和社会的方式纠正偏差行为，重新回归社会。2012年我国刑事诉讼法对于未成年人刑事诉讼程序的修改顺应了未成年人司法制度发展的国际趋势，增加了社会调查、附条件不起诉、未成年人犯罪记录封存等诸多制度，这些制度都增强了对未成年人司法保护的力度。促进涉罪未成年人最大限度的非监禁化和社会化这一司法目标的过程中，构建我国未成年人观护制度是实现这一目标的核心要素。本文从这一目的出发，结合我国目前的司法实践和国外的一些立法例，探析我国构建未成年人观护制度的具体方式和发展方向，以期对此项制度的发展有所裨益。

一、观护制度的本质、要素和主要模式

观护制度最初是监禁处罚的替代性措施，后来逐渐发展适用于刑事诉讼程序的其他阶段以避免监禁，在未成年人司法中具体是指使用照管、监护、监督、社区服务、罚款、补偿和赔偿、中间待遇、参加集体辅导、寄养或使用其他生活区、教育设施、缓刑等方式，使违法、涉罪的未成年人改过自新，重新回归社会。1现代的观护制度已经扩展适用于一些经过转处程序从最初就未进入司法程序的违法未成年人的矫正阶段、审判程序之前的暂缓起诉阶段、暂缓判决阶段、判决后替代刑罚的执行阶段以及缓刑、假释的社区矫正阶段，已然成为一个全面应对未成年人社会问题的保护、管理机制。观护制度的主要方法就是专业人员经过社会调查、心理测试等方法，根据每个违法、涉罪未

1《联合国少年司法最低限度标准规则》（北京规则）第18.1条之规定.成年人的特点和需要，制定合宜的矫正方案，并使用社区等资源的方式，让未成年人在社区环境中修复行为，最终达到重新回归社会的目的。观护制度强调对未成年人的保护、管理、监督、矫正，促使其内心和行为的更新，而不是一味着重于惩罚。当然，对于行为较为严重的未成年人，司法制度还需要努力提供未成年人重获社会新生的半监禁式办法，如重返社会训练所、教养院、日间训练中心及其他这类办法，以促进其真正地改变心理和行为模式。所有观护措施的选择和适用都是以每个个案的未成年人的矫正、顺利回归社会的最大益处为出发点。观护制度的要素是机构设置、观护人员的资质、专业的观护手段以及可以使用的合宜的社区资源的丰富度，这些要素直接关系到观护制度是否完备和有效。

考察其他国家和一些地区现有观护制度的特点，主要有以下两种模式：第一，分机构管理模式。这种模式中，国家的未成年人观护机构一部分属于法院，由法院进行管理，另一部分属于行政体系。以美国科罗拉多州为例，未成年人的缓刑观护工作归属于各地方法院观护人室（司法体系），未成年人的假释观护工作归属于州假释官（行政体系），该州曾经想要合并这两项服务于一个组织，但因机构资源和人员配置分歧最终没有实现。1郑添成主编:《观护制度与社区处遇》,洪葉文化事业有限公司2013年出版,第30页.法院设立观护人室的主要目标是为法庭审理未成年人的各种案件提供社会调查、辅导措施、考察监督以及裁决后的观护执行2段辉: “论少年观护制度的借鉴与完善”,华东政法大学2008年硕士学位论文,第3-5页.；州假释官负责未成年人的假释服务。这种模式中不同的机构负责刑事诉讼程序不同阶段的未成年人。第二，统一机构管理模式。这种模式下国家成立专门的司法行政机关来统一管理涉及未成年人的事务，如澳大利亚。澳大利亚成立了专门的未成年人司法部，对于违法或者涉罪未成年人的观护是机构的一项重要职能。该部的主要责任是组织未成年人司法会议、根据法院执行令的授权监督未成年犯罪人，其他责任还包括为未成年人申请取保候审、监督保释的未成年人、监督被羁押等待最后法庭宣判的未成年人、为法庭在决定是否监禁未成年人时准备报告。该部门也为一些社区机构提供资金以资助未成年人犯罪者及他们的家庭。3澳大利亚新南威尔士未成年人司法部2004-2005年度报告。2006年澳大利亚未成年人司法部官员来北京市海淀区人民检察院交流访问,带来了该部门2004-2005年工作报告等资料,该工作报告重点介绍了澳大利亚未成年人司法部在刑事司法中的作用.再以英国为例，英国在2004 年6月设立国家罪犯管理局（NationalOffenderM anagementService）,将原先分立的国家观护服务与监狱管理服务予以整合，统一管理矫正和观护两种职能。英国的国家罪犯管理局隶属于司法部，强调两种服务之衔接，并注入个案管理的概念。4郑添成主编:《观护制度与社区处遇》,洪葉文化事业有限公司2013年出版,第31页.

二、我国观护制度的现状和地区经验

观护这个概念近几年才为我国学者和司法界使用。我国对于违法、涉罪未成年人使用的考察、监督和保护措施较长时间以来主要表述为“安置帮教”、“社会帮教”等。目前我国刑事司法程序中观护制度发展演进的主要特点为：第一，基层法院、检察机关是探索刑事诉讼程序中观护职能的先行者。20世纪90年代一些地区法院在案件的审理中最早尝试对未成年人进行观护，出现了“法官妈妈”类型的个体观护典型。观护工作由法官自己承担，主要采取走访学校、约谈家长、确定监督人、裁决后回访等方式进行，因法官的职能定位及观护效果等因素，这些个体性的观护工作没有形成长期、稳定的机制，后期部分地区的检察机关成为探索专业化观护途径的中坚力量。经过二十多年的司法实践，法院、检察机关逐渐意识到，鉴于本身的职能定位和观护工作的专业性，观护工作应由专门的机构和人员承担，由此我国刑事诉讼程序中的观护工作从法官、检察官亲自承担发展至寻求专业人员进行的阶段。第二，分散试点式探索模式。考察各地的观护实践活动，发现这些活动由各地区根据需要自发开始，有的从社工调查机制开始试点，有的从观护基地的建设进行实践，还有的以社区为基础进行资源整合，具有分散进行的特点，如北京市海淀区检察院设立的专业社工社会调查机制、专业社工担任合适成年人机制、上海市闵行区莘庄镇取保候审观护机制、社会观护体系建设机制、江苏省苏州金阊区的社区托管合作制度等各类试点模式。北京市海淀区检察院模式从开创初始即强调观护职能的专业性，直接与富有经验的社工事务所合作，经过几年的工作，现有专业社工9名，专业的社工合适成年人2名，心理咨询师2名。这些社工和心理咨询师由检察机关寻求资金来源，最后通过政府购买服务解决资金问题。目前由北京市海淀区检察院为推动力量，已经将社工社会调查和合适成年人在场制度推前至公安机关开始讯问未成年人之初。上海市检察院在总结闵行区莘庄镇实践经验的基础上，建立了社会观护体系，大力推进各区县观护基地的建设，至2010年初，共设立观护总站17个，观护点215个，观护基地58个。这一试点模式的优势在于观护资源覆盖面大，也可以实现跨区观护配合，同时各个观护点由专业社工组成观护小组具体执行，因此观护案件从检察机关转入观护点的流程较为通畅，检察机关与观护组织的分工更为明确。1彭志娟、董利、谭尘: “新刑诉法框架下未成年人社会观护制度的深化与完善”,上海公安高等专科学校学报2012年10月第22卷第5期,第20、21页.江苏省苏州金阊区的社区托管合作制度是对社区资源的直接利用和修复社区社会关系的有效途径，也为未成年人社区矫正制度的进一步发展提供了有益的经验。分散的地区试点实践正在为我国未来建立统一的社会观护制度和观护体系进行助推，并提供直接、有效的实践经验。第三，我国目前没有专门的法律明确规定观护职能和观护制度，因此还没有法定的观护人员配置和观护执行机构。2012年我国刑事诉讼法修正时增加了未成年人刑事诉讼的附条件不起诉、社会调查等制度，但对于未成年人刑事诉讼程序中必然涉及的社会调查机构和考察阶段的观护机构没有明确的规定。在法规和司法解释层面，公安机关、检察机关、人民法院在各自出台的规定、规则和司法解释中也只是略有提及。如《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（2013年1月1日最高人民检察院）第四百八十六条规定，人民检察院可以委托有关组织和机构对未成年犯罪嫌疑人进行社会调查。这一规定提到了社会调查，但没有明确由哪些组织和机构进行调查，而且“可以”的表述标明这一规定并非强制性义务，检察机关可以根据情况自行决定。《公安机关办理刑事案件程序规定》（2013年1月1日公安部）也有关于社会调查的类似规定，但是没有提及有关组织和机构，因此观护人员和观护执行机构的责任主体也不明确。法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（2013年1月1日最高人民法院）第四百六十条规定中提到除了法院之外，还有5个组织可以互相合作推动社会调查和安置帮教工作；第四百七十七条中规定，法院也可以对未成年被告人进行心理测评。这些规定与以前的法律、法规相比，有了很大的进步，可以成为各地观护制度实践的法律依据。但是从法律效力来说，并没有明确建立观护执行机构和人员配置的强制力。1法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（2013年1月1日最高人民法院）第四百六十条规定,人民法院应当加强同政府有关部门以及共青团、妇联、工会、未成年人保护组织等团体的联系,推动未成年人刑事案件人民陪审、情况调查、安置帮教等工作的开展,充分保障未成年人的合法权益,积极参与社会管理综合治理.

三、我国未成年人观护制度构建方式之设想

考察其他国家未成年人观护制度构建的方式，对我国观护制度的建设必然有一定的借鉴意义，具体可以归纳为以下几点：第一，法院在国家观护体系中的独特作用。以美国为例，由志愿者奥古斯都最初投入对延期判决的人进行观护的志愿服务实践，至马萨诸塞州于19世纪制定法律，再由州政府设立救济委员会并任专人负责调查法院审理的未成年人案件，此后又正式制定观护法案，最后观护人的任免权从行政机关转移至法院，这是从民间活动到立法确认转至设立官方行政机构再到最后交由法院管理的制度发展路径。现在，美国的少年法庭除了处理未成年人犯罪案件外，也处理儿童监护依赖案件（涉及被遗弃、虐待和忽视的少年）以及未成年人特有的身份违法案件（如夜不归宿、离家出走、逃学等）。对于涉及离婚以及分居案件中的未成年人抚养权和抚养费案件，美国、澳大利亚也有专门的家事法院负责审理。此外，美国有的地方设置了家庭法院逐渐取代少年法院，还管辖离婚、家庭暴力等案件，因此未成年人司法的观护体系与儿童福利体系的衔接更为便利。虽然对于民事案件的儿童福利制度不是本文讨论的重点，但是法院对于国家儿童福利制度和未成年人观护制度建设的独特作用来说是不容置疑的，法院成为了国家儿童福利制度和未成年人司法共同保护的核心点。2韩晶晶: “儿童福利制度比较研究”,法律出版社2012年3月出版,第221页.第二，统一机构实施观护职能有助于将观护服务覆盖至未进入刑事诉讼程序的未成年人，机构的独立性也较强。如前文所述，在澳大利亚虽然也由少年法院和家事法院分别处理儿童福利案件、未成年人司法案件，但是澳大利亚采用了成立专门的司法行政机关——未成年人司法部来统一管理涉及未成年人事务的模式，对于刑事案件的未成年人的观护是机构的一项重要职能。在统一管理模式中，该部门与其他服务机构、司法机构合作，形成合力去解决问题，进而改善年轻人和社会的状况。比如警察在接到涉罪未成年人的案件时，同时就会与未成年人司法部的工作人员联系，根据案件的严重程度和未成年人的个体情况，通过调查和测试，决定是否需要继续让案件进入刑事诉讼程序。对于未进入刑事诉讼程序的未成年人案件，该部门也会制定一定的观护措施以消除未成年人的行为危害及对其行为进行矫正。这一模式中观护机构对于未成年人案件的应对启动在案件发生的最初，同时在刑事诉讼的任何一个阶段都可以介入，机构成为衔接警察、检察官、法院、社区和其他部门的共同枢纽，较易于全面地调动资源。在某种程度上说，观护标准和观护措施操作更为统一，与各机构的合作更为广泛和有针对性，观护效果的评估和反馈也更容易达成一致的意见。

相比较国外的观护制度发展的路径和经验，笔者认为，我国观护制度演进可能有如下的路径发展趋势：第一，在一定时期内，检察机关仍将是推动观护体系建设的核心力量。在我国，虽然法院最初开始尝试审判阶段的观护职能实践，但由于我国刑事诉讼模式与英美国家有些不同，在刑事诉讼的审前阶段法院不参与对未成年人批准逮捕、令状签发等职能，对于未成年人羁押必要性和起诉必要性的审查完全依靠检察机关，因此检察机关对于未成年人社会调查、考察监督的需求最为迫切，这也可以说明为何近二十年来各地的检察机关后继法院成为观护体系建设的积极实践和推动者。第二，在各地的观护实践成熟之后，应由国家制定未成年人观护法，明确建立统一的观护机构，或者规定由现有机构（如司法部）专门设立观护部门，履行未成年人的观护职能。如此，警察、检察官、法官的职责定位将会更为明确，它们将成为观护案件的转交者，而无需投入精力自行寻找观护人资源。观护机构也可以与现有的社区矫正的职能部门合作，整合资源，形成统一、全面的观护体系。当然在相关立法和机构设置还未实现之前，当前各地培育、建构观护人队伍、观护资源和观护机制的实践活动是弥足珍贵的，将会为未来的立法奠定重要的基础。如我国台湾地区，从1963年7月政府公布《保安处分执行法》，明文规定司法行政部于地方法院设立观护人专司保护事务，至1971年制定执行办法正式推行观护人制度，到1997年成立少年法院，并修改《少年事件处理法》，相关的法律和执行机构逐步得以明确1徐锦锋: “少年观护制度理论与实务”,洪葉文化事业有限公司2011年初版三刷,第13-16页.。第三，我国法院应该在未来涉及未成年人的民事案件和家庭案件中发挥更大的作用，在司法活动中推动未成年人福利和未成年人司法的保护和衔接具有独特的功能。

作者简介：杨新娥，北京市海淀区人民检察院未成年人案件检察处处长。徐梅，北京市海淀区人民检察院政策研究室检察官。

收稿日期：2015-10-05