检察机关在附条件不起诉制度中的程序规范

王金倩（北京市通州区人民检察院，北京101101）



检察机关在附条件不起诉制度中的程序规范

王金倩
（北京市通州区人民检察院，北京101101）

摘要：2012年我国未成年人刑事案件诉讼程序用3个条文对“附条件不起诉”的适用条件、程序设计、考察、法律后果进行了规定，其中第272条规定“在附条件不起诉的考验期内，由人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察”。在这一前提下，检察机关作为实施监督考察的主体，如何在附条件不起诉实施过程中履行职责，发挥作用，明确定位，是准确落实附条件不起诉机制的关键。

关键词：附条件不起诉；检察机关；程序规范

未成年人附条件不起诉制度是我国新修改的《刑事诉讼法》增设的内容，是我国对犯罪的未成年人实施“教育、感化、挽救”方针的具体体现，也是恢复性司法理念在我国的实际运用。这一制度的增设，既彰显了我国对未成年人犯罪问题的重视，同时赋予了检察机关自由裁量权新的内容，是我国未成年人司法制度史上的一个重大里程碑。检察机关在附条件不起诉实施过程中明确工作流程、规范程序，对于保证检察机关在附条件不起诉中保证公平公正、矫治效果和检察公信、防止不起诉裁量权不用或者滥用具有重要意义。

一、附条件不起诉的运行程序

科学合理的程序是一切制度良好运行的基础。新修改的《刑事诉讼法》只对附条件不起诉制度作了笼统的规定，对于检察机关适用该项制度的具体程序没有相应要求。1陈珍建,赵云焱,《附条件不起诉制度的适用与完善—以人民检察院刑事诉讼规则修改和司法实践为视角》,《法治论坛》,2013 年1月.基于此，以下对实务部门在附条件不起诉具体操作中的几个问题进行讨论。

（一）附条件不起诉的启动

对于附条件不起诉的决定，是否应当经过检委会，实践中没有统一的规定。笔者赞同应当提交检委会而不是由检察长决定。新修改的《刑事诉讼法》第273条规定“被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人，在考验期内没有上述情况，考验期满的，人民检察院应当作出不起诉的决定”。在司法实践中，对于“法定不起诉、存疑不起诉”一般由检委会决定。举轻以明重，附条件不起诉是对“符合起诉条件但有悔罪表现”的，可以作出附条件不起诉的决定，且对于附条件不起诉考验期满后的处理，“应当”作出不起诉决定。在此情况下，相当于扩大了检察机关的自由裁量权，使得犯罪嫌疑人免于法院的审判而得到最终处理结果。为限制检察机关的自由裁量权，应当提交检委会决定。

（二）附条件不起诉的考察期限

附条件不起诉的实施要求对犯罪嫌疑人进行监督考察，设立一定的考验期。我国新修改的《刑事诉讼法》明确规定“附条件不起诉的考验期为六个月以上一年以下，由人民检察院作出附条件不起诉的决定之日起计算”。具体考验期限由人民检察院根据案件情况决定，应当具体考量案件的犯罪性质、情节、犯罪嫌疑人的人身危险性、认罪悔罪态度、监护矫正条件等。在实践操作中，承办人提出适用附条件不起诉决定并将该决定提交检委会讨论时，就已经就附条件不起诉监督考察方案包括考验期提出意见，在检委会就附条件不起诉作出决定的同时，也就确定了考察期。但是在考验期内是否可以调节、在多大幅度内调节考验期限的长短，该决定具体由谁作出，尚存疑问。《北京市涉罪未成年人附条件不起诉监督考察工作实施办法（试行）》第4条规定“考验期的长短应与所犯罪行的情节和主观恶性的大小相适应，可以根据附条件不起诉涉罪未成年人在考验期间的表现情况在六个月至一年之间适当的缩短和延长，但须经检察长批准”。笔者认为，对于考验期的调整，也应当由检委会决定。这是因为，考察对象在监督考察期内必须履行监督考察协议规定的各项义务，如参加义务劳动、接受培训教育、提交思想汇报、接受心理矫治等，对于其工作、生活的安排具有很大影响。且对于考察对象来说，根据刑诉法第273条的规定，违反相关规定后人民检察院应当撤销附条件不起诉的决定，提起公诉，这无异于头上随时悬着“一把剑”。因此，为制约自由裁量权，对于延长或者缩短考验期的，建议由检委会决定。

（三）附条件不起诉的撤销

对于附条件不起诉的撤销，我国新修改的《刑事诉讼法》273条规定“被附条件不起诉人在考验期内有下列情形之一的，人民检察院应当撤销附条件不起诉的决定，提起公诉：（一）实施新的犯罪或者发现决定附条件不起诉以前还有其他犯罪需要追诉的；（二）违反治安管理规定或者考察机关有关附条件不起诉的监督管理规定，情节严重的”。对于该条第一款规定，在实践过程中易于掌握，因为犯罪构成的标准明确。但对于该条第二款，“违反考察机关有关附条件不起诉的监督管理规定，情节严重的”，在实践操作过程中如何把握，存在争议。附条件不起诉的监督管理规定，现无具体的、明确的实施细则，由办案单位自行掌握并针对涉罪未成年人进行个性化定制，本身所具有的随意性决定“情节严重”这一同样具有主观性的考量因素，需要严格加以限制。因此，建议根据出现撤销情形的不同，决定是否由检察长还是检委会对撤销附条件不起诉予以决定。

二、附条件不起诉的实施程序

附条件不起诉的终极目标在于能否通过对涉罪未成年人的帮教、矫治，实现涉罪未成年人的正常、顺利回归社会，预防其再次犯罪。因此，“重帮教”，落实监督考察工作，提高矫治效果，才是附条件不起诉的关键所在。

（一）强化检察机关在考察帮教中的主体地位

附条件不起诉的监督考察工作，是指检察机关作为考察主体，联合观护单位、社会帮教机构等，对附条件不起诉的涉罪未成年人在考验期间进行考察、帮教和矫治，促进涉罪未成年人顺利回归社会，并为下一步司法处理提供参考依据的有关活动。1《北京市涉罪未成年人附条件不起诉监督考察工作实施办法（试行）》第三条.在这一过程中，检察机关是实施附条件不起诉监督考察的主体。也就是说，在法律规定的考验期内，检察机关应当承担开展监督、帮教、考察工作的法定责任，不得推卸和转移。

以通州检察院办理的寇某故意伤害案，在对寇某作出附条件不起诉后，考虑到寇某家在外地，且已经外出务工两年有余，故联系了北京市“新起点扬帆观护基地”，让其在观护单位内接受矫治。但这并不是将附条件不起诉对象的监督考察工作转移给了观护基地，而是检察机关根据寇某的个人情况制定的最有利于寇某发展的考察计划。检察机关在作出附条件不起诉决定后，就牵头成立了案件承办人、涉罪未成年人的监护人、观护单位、司法社工等人员组成的考察小组，由检察机关制定了书面考察协议，在协议中明确考察计划和方案，约定各方责任，具体考察协调工作由检察机关负责。检察机关负责对未成年犯罪嫌疑人履行义务、接受帮教的情况进行监督考察，在具体考察工作中发挥指导、协调作用，并对帮教档案及时进行整理汇总，单独成册。2《北京市涉罪未成年人附条件不起诉监督考察工作实施办法（试行）》第六条.

（二）督促监护人及其他各方履行责任

检察机关要检查、监督监护人及其各方认真履行帮教、监管责任。检察机关要定期与考察对象及其监护人、观护对象、司法社工、所在社区或者学校进行沟通联络，了解考察对象的思想及其表现状况。在考察过程中，检察机关要与监护人、观护单位、社工签订四方协议，在协议中明确各方责任，并督促各方履行职责。明确检察机关的督促义务，可以避免以下两个问题：一是考察帮教小组成员均为兼职，本身没有法定责任和义务开展帮教考察工作，且不熟悉案情和考察对象的特点，难以达到矫治效果；二是协调工作难以开展，附条件不起诉难度加大。3刘雅清,《对未成年人刑事诉讼程序特别条款的解读—结合检察监督工作实践》,《预防青少年犯罪研究》，2012年7月.

以通州检察院开展附条件不起诉监督考察工作为例，将考察对象分为在校生和非在校生、本地户籍和外地户籍，并针对考察对象的现实情况制定个性化、有针对性的监督考察方案。在考察方案中，会对监护人、观护单位（包括学校、工作单位等）、司法社工的权利义务予以明确。具体来说，针对监护人，要求其承担起家庭帮教责任，督促考察对象完成监督考察内容；如发现考察对象有反常迹象，要及时向其他各方通报，定期与检察官进行沟通、面谈；积极参加检察机关安排的家长课堂活动等。针对司法社工，要求其提供远程及面谈帮教记录表及心理辅导记录；结合考察对象书面思想小结、参与青少年活动和检察机关安排法制活动情况，书写帮教评估报告；定期联系观护单位、监护人了解考察对象的具体帮教情况。针对观护单位，要求其负责考察对象的日常劳动、技能培训、教育活动，指派专门观护员对考察对象进行指导、教育，并制作帮教档案，将日常活动情况在帮教档案中记录；配合检察机关在监督考察中期和期满时召开考察训诫会，适时对考察对象的近况进行监督考察；考察对象如遇突发事件，应及时通知检察机关。

（三）认真开展考察期满后的综合考察

附条件不起诉考验期满后，考察对象要提交书面总结和思想汇报，对自己在考验期内的整体情况进行总结并对今后工作、生活进行规划，提交给检察机关。观护单位（包括考察对象所在社区、学校）要提交考察对象在考验期内的综合表现情况报告，包括技能学习、思想转变、日常生活等。司法社工也要通过持续的跟踪考察，针对考察对象的转变情况进行评估，并对考察对象的再犯风险进行评估。目前，通州检察院在开展附条件不起诉考察期满的评估工作时，通知监督考察小组的成员参加检察机关组织的听证会，由各方人士面对面发表意见，听取他们对考察结果的意见，检察机关形成一份综合考察报告。最终，承办检察官根据考验期及综合考察的情况，汇总后制作《附条件不起诉考察意见书》。

三、 附条件不起诉的监督制约

附条件不起诉是检察机关不起诉裁量权的扩大，既要规范有序开展，又要加强内外监督，以维护司法公正，防止检察权的不用或者滥用，提升检察公信力。

（一）操作规范的制约

目前，北京市检察机关出台了《未成年人涉罪案件相对不起诉和附条件不起诉适用标准（试行）》，为严格规范执法行为，明确未成年人涉罪案件适用相对不起诉、附条件不起诉的界限提供了标准。该规定是参照最高法、北京市高法关于常见犯罪量刑指导意见的有关规定，结合未成年人犯罪特点及北京市实际制定的标准，就附条件不起诉的适用范围、条件进行了明确规定。同时，北京市检察院、共青团北京市委员会、首都综治委预防青少年违法犯罪专项组出台了《北京市涉罪未成年人附条件不起诉监督考察工作实施办法》，明确了附条件不起诉监督考察的适用范围、程序、条件、考察内容、期限、处理决定等，为推动完善附条件不起诉监督考察工作机制提供了依据。明确、可行的操作规范，是强化内外监督、从实体和程序上确保合法有序有效、防止检察权扩张滥用的有力保障。

（二）法律规定的制约

根据新修改的《刑事诉讼法》的相关规定，对附条件不起诉的法定制约包括三个方面：一是被害人的制约。决定附条件不起诉之前要听取被害人的意见，被害人不同意的一般不宜适用；检察机关决定附条件不起诉后要及时告知被害人，被害人可以申诉；考验期满要听取被害人的意见，如果不服不起诉决定可以申诉或者直接向法院起诉。1四川省资阳市检察院课题组，《附条件不起诉的适用、规范与推进—以司法实务为视角》，《法治论坛》2013年7月.二是公安机关的制约。检察机关在决定附条件不起诉前要听取公安机关的意见，公安机关不服附条件不起诉决定的，可以要求检察机关复议、复核。2同上.三是犯罪嫌疑人及其法定代理人的制约。如果其对附条件不起诉有异议，检察机关应当直接提起公诉。落实法定制约的关键，在于作出决定之前的告知、沟通和充分的释法说理，在于认真听取并尊重各方意见，并依据法律规定作出最终的决定。3同上.

需要指出的是，如果未成年犯罪嫌疑人同意附条件不起诉而无法联系到法定代理人或法定代理人不明确表示同意，此种情况下，检察机关是否可以径行作出附条件不起诉的决定，尚需讨论。我国刑事法律规定凡是未满十八周岁的均属于未成年人，而民事法律规定“对于十六周岁以上不满十八周岁的公民，以自己的劳动收入为主要生活来源的，视为完全民事行为能力人”。此种情况下，对于已满十六周岁未满十八周岁的未成年犯罪嫌疑人，能否在其法定代理人没有同意的情况下，适用附条件不起诉程序，需要探讨。目前检察机关在实践过程中严格遵守法条的规定。

（三）加强社会制约

检察机关认为有必要的，在决定附条件不起诉之前，可以举行听证会。考验期满后，可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员等一起参与综合考察，提高附条件不起诉的公信力。1王红梅，李菲《附条件不起诉制度的理解与适用》,《法制与社会》，2013年7月.除举办听证会，还可以邀请人民监督员介入附条件不起诉。人民监督员制度作为一种外部监督方式，是我国检察工作的重要组成部分。人民监督员有着广泛的群众基础，将附条件不起诉案件纳入人民监督员的监督范围，是目前加强对附条件不起诉自由裁量权监督切实可行的做法。2杨帅，《浅谈附条件不起诉制度在我国的司法适用》，《法制与社会》，2011.08（中）.检察机关在作出附条件不起诉决定前，应邀请人民监督员列席检委会，听取人民监督员关于是否适用附条件不起诉的意见。检委会根据事实和法律讨论决定是否采纳意见，并将检委会的最终结论、答复意见以书面形式及时反馈给人民监督员。如果人民监督员不同意检委会决定，可向上一级人民检察院要求复议。

（四）加强内部监督

上级检察院对下级检察院的监督。对于基层检察院决定附条件不起诉的，承办部门应当在作出决定后七日内向上级主管部门备案相关材料；考验期满作出起诉或者不起诉决定的，基层检察院也应当将综合考察情况和处理结果上报上级检察院主管部门。上级检察院认为下级检察院作出的附条件不起诉决定或者最终处理决定不适当的，应当依法予以撤销，下级检察院应当执行。3钟图，雷红英，陈珍建，《附条件不起诉制度的实证考察、适用及规范》，《中国检察官》2013年第4期.

检察机关各部门之间的制约。在检察机关内部，通过部门间的相互监督，提高检察机关内部纠错能力。未检部门的检察官提出附条件不起诉意见时，应当加强对附条件不起诉的理由说明和分析。4吴青泽，刘艳红，《对未成年人附条件不起诉自由裁量权监督救济机制的完善》，《法制与社会》2013.1（中）.案件提交检委会讨论时，检委会要着重从适用附条件不起诉的条件、犯罪事实、犯罪情节、犯罪嫌疑人的悔罪表现、被害人及社会公众对该案的反应等方面审查承办人是否全面、深入的对适用附条件不起诉理由进行审查。5姜琰，《未成年人附条件不起诉制度的探索》，《法制与经济》，2012年10月.

作者简介：王金倩,北京市通州区人民检察院未成年人检察处助理检察员。

收稿日期：2015-10-10