论民事诉讼检察监督权

论民事诉讼检察监督权

张启飞

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

摘要：检察机关由于其特殊的属性，更侧重于在刑事方面行使诉讼监督的职权，易使民事诉讼领域的检察监督受到忽视。民事诉讼法有关检察监督的修改体现了全面监督的原则，但监督的形式、方法、范围、程序等规定却较为粗疏。明确检察权的性质，分析其存在的合法性和正当性，充分发挥检察机关对于裁判行为、执行行为，以及相关违反法律要求的行为之监督作用，可以推动构建全面的民事检察监督体系，达到法律监督的预期和实效。

关键词：民事诉讼；检察权；检察监督；检察建议

收稿日期：*2015-05-14

作者简介：张启飞(1980-)，男，河南南阳人，武汉大学博士生，研究方向：刑法学和检察制度。

中图分类号：D916文献标识码：A

我国较为严重的刑事犯罪和打击犯罪的司法实践，使得检察机关的法律定位及职权行使倾向于刑事诉讼监督，但是，民事诉讼领域的检察监督也需要予以重视。我国《民事诉讼法》第14条规定人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督，从法律上确认了检察机关对民事诉讼的法律监督地位。检察机关代表国家实施法律监督，主要通过在刑事、民事及行政诉讼中行使检察权得以实现。检察权作为一种重要的法律监督权，是法律赋予检察机关各种职权的总称，主要包括检察侦查权、公诉权和诉讼监督权，其中，诉讼监督权包括抗诉权、批准逮捕权、检察建议权、检察纠正权等。但是，检察权存在的合法性与正当性，以及在民事诉讼语境下如何发挥检察监督，需要深入研究。

一、检察权存在的合法性与正当性

(一)检察权性质的论争

目前，对检察权性质的界定并没有取得一致的意见，学界关于检察权性质的争论主要有三种观点。其一为行政权说。该说认为，检察权具有行政权的某些属性[1]。根据这一观点，检察权归根到底是行政权的一种。其二为司法权说。该说认为，检察权具有与司法权相似的属性[2]。根据这一观点，检察权归根到底是司法权的一种。其三为双重属性说。该说认为，检察权兼具司法和行政的双重属性，可称为“准司法权”或“特殊的行政权”[3]。上述三种观点代表了学界对检察权的基本认识，但并没有全面认识检察权的内在特性，也没有对检察权进行准确的定位，存在种种缺陷。

传统观点认为，我国检察权为法律监督权。笔者赞同该观点。我国《宪法》第129条、《人民检察院组织法》第1条、《民事诉讼法》第14条等法律的规定，为检察权的定位提供了法律依据。宪法和法律把检察机关定位为法律监督机关，表明我国的检察权应为法律监督权。在现代法治国家，每一种权力的行使，必须要有宪法及法律依据。宪法及法律的有关规定表明，检察机关是依据国家法律行使检察监督等职权的特定的法律监督机关，法律所赋予其的检察权是不同于行政权、司法权的独特权力——法律监督权。

(二)检察权合法性和正当性分析

检察权存在的合法性与正当性，关系到检察机关如何正确行使该权力。在我国，检察权是由检察机关行使的国家法律监督权，其权力来源于人民代表大会的授予，人民代表大会制度是检察权的理论基础，宪法和法律的规定是检察权的直接来源。我国《宪法》第129、131条确立了检察机关行使检察权的基本原则，检察机关要主动地、积极地发挥其法律监督作用。在宪法有关规定的基础上，国家立法机关所制定的基本法律也有关于检察机关的地位和职权的具体规定。这些规定都是检察权的法律基础[4]。例如，《刑事诉讼法》第8条、《民事诉讼法》第14条及新修订的《行政诉讼法》第11条等的规定，从不同角度就检察机关如何针对各类诉讼开展法律监督提供了法律依据。我国法律之所以设定检察机关对民事诉讼和行政诉讼活动的监督，其初衷有两个方面的考虑，一是防止审判权的滥用，通过外部力量督促审判机关纠正诉讼中的违法行为；二是解决当事人对不公正裁判状告无门的状况，通过审判监督来帮助当事人寻求司法公正[5]。

二、检察监督在民事诉讼中的运用

新修订的《民事诉讼法》关于检察监督的规定较为全面，体现了全面监督的原则，但监督的形式、方法、范围、程序规则等规定却较为粗疏，比如，对抗诉和提出检察建议的期限未明确规定，对检察机关在抗诉过程中的法律地位也未明确，总体看来是不够精致的全面检察监督。对此有观点称“新《民事诉讼法》检察监督的修改体现了全面监督与有限监督相结合的原则，以保障检察监督的张弛有度”[6]。笔者认为，《民事诉讼法》能够有较为全面的检察监督规则设计已属不易，毕竟改革伊始，不能过分要求其多么深入、完善、精致而无疏漏；所谓“有限监督”并不当然是新《民事诉讼法》的立法初衷，随着司法实践的开展，相关法律法规的进一步完善，检察机关职能、技能的加强，法律监督能力的提升等，民事检察监督将进一步得以完善，并最终实现全面的检察监督。目前，检察机关对民事诉讼的监督涉及民事审判、执行和其他违法行为的法律监督。

(一)对民事审判活动的检察监督

作为我国宪法明确规定的法律监督机关，在民事审判活动中，检察机关主要在以下四方面发挥检察监督作用。

第一，检察机关抗诉引发的抗诉监督。由于民事诉讼中存在“利己主义”的当事人，对于新作出而未生效的判决、裁定等不服，当事人会自觉主动地表达不满——提出上诉，因此，民事检察监督存在的阶段就“天然”地限定在判决、裁定生效后而当事人或检察机关认为存在错误的情况下。按照《民事诉讼法》第208条第1款的规定，最高检察机关就各级法院生效的各类裁判文书，上级检察机关就下级法院生效的各类裁判文书，如果认为具有该法第200条所规定的情形，或者调解书有危害国家、社会利益的情况，应依法进行抗诉。

第二，通过提出检察建议进行法律监督。检察机关的抗诉监督属于事后监督的范畴，而检察建议则具有事前监督的功效，是一种重要的监督和纠错方式，特别是对于调解书提出的检察建议，从某种角度来看可以认为是事前监督的有力措施。根据《民事诉讼法》第208条第2款的规定，各级检察机关就同级法院生效的各类裁判文书，如果认为具有该法第200条所规定的情形，或者调解书有危害国家、社会利益的情况，可依法向该法院书面提交检察建议，同时报送上级检察机关备案。

第三，附带民事诉讼中的检察监督。附带民事诉讼解决是因犯罪引起的物质损失，在本质上应当属于民事诉讼的范畴。在刑事附带民事诉讼中，不仅包括代表国家公权力的检察机关行使追诉权打击犯罪的活动，而且包括处理被害人损害赔偿的问题。简言之，其协调处理的是国家公权力与公民私权利，以及被害人与被告人的关系。通常情况下检察机关在公诉任务完成即刑事部分结束之后就会退出整个诉讼程序，对随后的民事案件处理则往往忽略。被害人的附带民事诉讼请求很少受到刑事法庭的认真对待，使得这一程序变成一种极为粗糙的简易民事程序[7]。除此之外，刑事审判庭往往不具备核实被告人经济情况的条件，也往往怠于立刻实施特定的保障措施，且无充分的责任心确保民事裁判文书的有效执行，从而致使“执行难”的问题在这类案件中更为明显。尽管在审判过程中一般认可“先民后刑”的处理顺序，并且注重民事赔偿在刑事诉讼中的地位，利于推进刑事和解的开展，进而破解受害人的补偿难题，但是这一做法是否符合法律原理与精神尚存疑问，通过增强对附带民事诉讼检察监督是解决上述问题的根本出路。

第四，对民事再审程序的法律监督。检察机关通过对生效裁判提出抗诉或检察建议，使得法院的民事再审程序得以启动。根据《民事诉讼法》第198、199、209条的规定，再审程序启动包括四种情况：其一，当事人向人民法院提出再审申请而人民法院受理了该申请，并及时启动再审程序；其二，各级法院院长就本院生效的法律裁判文书，如果发现存在不当之处，并且具有再次审理的需要，经由审委会集体决定启动再审程序；其三，最高国家审判机关就各级法院生效的各类裁判文书，上级审判机关就下级审判机关生效的各类裁判文书，如果认为其确有不当之处，可以提审，也可以指令再审；其四，再次审理的书面请求被驳回，或法院超过规定期限未就再审请求予以裁定，或再次审理的判决、裁定明显与法律或者事实不符，当事人可依法向检察机关申请检察建议或抗诉进而启动再审程序。不难发现，民事再审程序可能会因为检察机关行使检察监督权——提出抗诉或检察建议而进入循环轨道内。如果再审判决、裁定再次有明显错误的，是否当事人还可以此为由向检察机关申请抗诉或检察建议？依据《民事诉讼法》第209条第2款的规定，检察机关对上述申请在三个月时间内审查后给出否定性结论的，当事人不得再次向检察机关申请检察建议或者抗诉，据此，避免了当事人申请检察机关启动再审程序的循环往复，以节约司法资源，提高诉讼效率。

(二)对民事执行活动的检察监督

《民事诉讼法》第235条规定人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督，按照上述规定，可以认为民事执行监督有着较为清晰的法条作为实施根据。然而《民事诉讼法》只规定了民事执行监督的一般原则，并没有对其涉及主体、监督范畴、监督方法、监督程序、监督效力等问题作出清晰而明确的界定。民事执行作为一种公权力，没有检察权对其予以必要的平衡，很容易催发权力的滥用。权力一旦被人掌握就倾向于被不正当地使用，从古至今一直如此，正如哲人所讲，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”[8]。在法官职务犯罪中，执行法官职务犯罪所占比例很大。所以，检察机关必须对于审判机关的诉讼执行行为采取必要的监督措施[9]，而这种监督必然涉及监督的范围、对象及监督方式与程序三个方面。

第一，民事执行检察监督的范围。从范围上看，检察机关就民事执行活动所实施的监督行为从指向上是仅涵盖审判机关依法实施裁判执行的特定行为，还是也涵盖民事执行当事人有关行为的监督？学界就这一问题观点不一。有学者认为，检察机关由于其特殊属性，监督的范畴应该设定在审判机关的执行行为，也就是对于执行权的监督。当事人在执行程序中的行为不应在检察机关的监督范围内[10]。也有学者认为，检察机关的监督除去涵盖审判机关依法实施裁判执行的特定行为外，也涵盖民事执行当事人有关行为的监督。对这些主体在执行过程中的违法行为，检察机关均有权监督[11]。笔者赞同后一种观点，检察机关不仅可以监督、纠正法院在执行程序中的违法犯罪行为，同时也有权监督公民在执行过程中的行为，不仅公权力滥权需监督，私权利滥权也需监督和引导，只是对于公民行为的监督在必要时才实施。在民事执行的特定过程中，一旦执行当事人采取了不利于执行进行的违法行为，可通过审判机关对其行为予以纠正，并由其承担因之产生的各种不利后果。与此类似，检察机关可通过监督指引，以起到双层过滤的作用。如果当事人的违法行为依照刑法的规定应当被追究刑事责任，检察机关可依照刑事诉讼法的有关规定予以起诉，以保障民事执行活动顺利进行。

第二，民事执行检察监督的对象。案外人在执行中的违法行为是否能成为检察机关执行监督的对象？具体而言，案外人单纯实施的妨碍执行的违法行为和当事人与案外人勾结实施妨碍执行的违法行为，是否纳入执行监督的范围？民事检察监督不仅保障民事主体的合法权益得以实现，而且要确保司法公正，执法公开、公平，维护和巩固司法权威。据此，笔者认为，案外人实施或参与实施的妨碍执行活动的违法行为应属于民事执行检察监督的范围。

第三，民事执行检察监督的方式与程序。就监督方式而言，实践中检察监督的方式主要包括抗诉、检察建议、监督意见、纠正违法通知书、暂缓执行建议、现场监督、要求法院提供书面执行情况说明、查处职务犯罪等[12]。值得注意的是，查处职务犯罪应属于人民检察院行使刑事诉讼中的追诉职能，将其作为民事检察监督的方式并不合适。我国民事诉讼法并没有具体指明执行过程中开展监督的具体方法，和党委监督、人大监督、媒体监督等其他各种外部监督的方法比较，检察监督不仅具有很强的专业性、针对性、高效性和强制性等特点，而且具有法律规定的特定程序保障，其实施监督的范围、方式及程序都由民事诉讼法及司法解释清晰地作出规定[13]。当然，这一权力的运转一定要在法律规定的界限内开展，不可以无视现有立法而超越权限行使。审判中检察权力的介入，根据现有立法只规定抗诉、检察建议这两种法定的途径，没有规定具体的实施方法，然而从职权法定的原则来看，其在执行过程中的监督方式也仅能从该两种方式中择一开展。从执行程序的功能来讲，可以认为检察建议应是上述执行监督的核心途径，而这一认识也为实务部门所肯定*2011年5月最高人民法院和最高人民检察院在《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》中将书面检察建议规定为民事执行检察监督的惟一方式。。目前，在实务处理过程中，检察建议的监督方式在民事监督过程中普遍推广，起到了较好的效果。然而执行监督的程序尚无直接的法律依据，亟待相关立法、司法解释予以规范化。现有审判程序中的相关规定，如果不与执行程序相抵牾，应该认可其在执行程序中的适用。比如对于审判人员违法行为的监督，以及检察建议、调查核实等监督方式和措施，在执行程序中均可以适用[14]。

无论是何种监督方式，其目的都是为了实现执行活动的顺利进行。执行程序有效监管除了需要法院自身启动相应的执行改革机制外，更需要加强民事检察监督。法院内部监督存在先天不足，而当事人监督又心有余而力不足，从而使强化以检察监督为主的监督方式具有充分的正当性和必要性，但民事执行检察监督必须保持必要的克制。放眼未来，仅仅加强检察监督以及相关的外部监督途径，很可能不利于审判机关自身内部监督的开展、完善。这样一种“治标”的强化外部监督的措施或许是当前的“良方”，但不能成为惟一值得公众信赖的监督机制。

(三)对其他违法行为的检察监督

检察机关除了对前述法院的审判和执行活动进行监督之外，还包括对民事调解、民事审判组织组成是否合法等行为进行监督。

第一，对调解的法律监督。调解原则在民事诉讼中具有举足轻重的地位和作用，长期以来的高调解率就是显著证明。民事调解必须以双方当事人自愿为前提，不得强迫；同时必须遵守相关的法定程序和法律规定，不得损害国家、社会、集体或者他人的合法权益。没有自愿、合法作为基础的调解是不能产生相应的法律效果的。对于民事调解，除了法院的内部自我监督外，更需要加强检察机关等外部监督的力度。根据《民事诉讼法》第208条的规定，检察机关对于审判机关制作的调解书，如果认为有危害国家、社会利益的情况，应依法进行抗诉或者提出检察建议。

第二，对审判组织、回避的监督。检察机关可以审查合议庭组成是否合法、有效，普通程序与简易程序适用是否合法；发回重审的案件包括再审案件，是否另行组成合议庭；受理当事人举报，检举司法人员存在贪污、贿赂及徇私枉法行为的，应依法追责甚至处以刑罚。对于回避情况的监督，主要指监督审判人员是否存在法定回避情形而没有自行回避，或被指令回避。法院对当事人的回避申请是否及时受理，对于复议申请是否及时作出决定等也是检察监督的内容。

此外，检察机关提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知检察机关派员出席法庭，法院不得违反该通知义务。检察机关发现同级人民法院有上述违法行为的，有权向同级人民法院提出检察建议。

三、结语

一直以来，《民事诉讼法》将检察机关的监督局限于民事审判的范围之内，审判机关的独立审判同检察机关的监督之间的关系复杂而微妙。修订后的《民事诉讼法》重新界定了检察监督的范围，即整个“民事诉讼”，从而为全面检察监督的确立提供了法律依据，检察机关可以就民事诉讼全过程开展监督，不仅包括审判机关的诉讼活动，还包括当事人的诉讼活动，其范畴相比于之前立法的规定有了很大的进步，这也与修订前的《民事诉讼法》规定有显著区别*修订前《民事诉讼法》第14条关于检察监督的规定是人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。也就是说，对于民事诉讼，人民检察院仅对人民法院的审判活动实行法律监督，不监督当事人的诉讼活动。参见刘春玲.行政诉讼检察监督改革二题[J].河北法学,2004(5):135-138.。

尽管民事纠纷是基于私权冲突而起，民事主体在私法范畴享有当然的处分权利，检察机关不应该过多地涉及，然而一旦当事人在民事诉讼过程中非法行使处分权或者有其他违反诉讼程序规定的行为(比如，当事人之间的调解书内容违法，损害国家、社会公共利益，有违公序良俗等)，不仅法院可以给其不利制裁，检察机关同样能够开展监督，提出当事人的失当之处。一旦审判机关不行使职权或者行使不力，检察机关可向法院提出抗诉或检察建议，以发挥检察监督权的作用。尽管修订后的《民事诉讼法》对民事检察监督的形式、方法、范围、程序规则等规定的较为粗疏，有待改进，但已超出审判阶段的限制，检察机关对民事执行和其他违法行为的法律监督，以及检察机关有权向当事人或者案外人调查核实证据等也将成为其发挥法律监督作用的重要领域。

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On the Power of Civil Procuratorial Supervision

ZHANG Qi-fei

(SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China)

Abstract：Owing to its special attribute, the procuratorial organ attaches more importance to exercising supervision in criminal lawsuit and tends to overlook its procuratorial supervision in civil lawsuit. The principle of overall supervision is embodied in the amendment of civil procedure law, but the provisions concerning its form, method, scope, procedure etc. are relatively rough. So if we make clear the nature of procuratorial power, analyze the legality and legitimacy of its existence, and give full play to the supervision of the procuratorial organ in judgement, execution and other violations of law, we can promote the construction of a comprehensive civil procuratorial supervision system and achieve the expectation and effectiveness of legal supervision.

Key words：civil lawsuit; procuratorial power; procuratorial supervision; procuratorial suggestion

(编辑：赵树庆)

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