依法治国背景下发展农村社会组织的制度思考

依法治国背景下发展农村社会组织的制度思考

夏金莱1，王艺璇2

(1.广东外语外贸大学 国际战略研究院，广东 广州 510420； 2.武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

摘要：农村社会组织的健康发展对重塑农村社会秩序、营造畅通的利益表达机制、促进社会和谐及推进农村法治化进程具有不可替代的作用。目前，农村社会组织存在着结构失衡、制度缺失、公信不足和农民参与程度低等问题，应抓住发展机遇，完善规制体系、营造发展环境、加强管理服务、实施资源整合和创新示范带动加快我国农村社会组织健康发展，推动政府职能转变和统筹城乡发展。

关键词：农村社会组织；制度建设；管理创新

作者简介：夏金莱(1980-)，女，湖北荆门人，广东外语外贸大学博士后，研究方向：宪法学与行政法学；王艺璇(1988-)，女，湖北武汉人，武汉大学博士生，研究方向：宪法学基础理论与行政法学。

中图分类号：D920.1文献标识码：A

收稿日期：*2015-05-10

十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展，并鼓励发挥社会组织在法治社会建设中的积极作用。在这一背景下，农村社会组织发展面临着前所未有的机遇。我国政府职能转型和社会结构关系的调整,为发挥农村社会组织在参与社会管理、改善公共服务、发展农村经济和促进社会和谐等方面所具有的独特优势提供了广阔空间[1]。面对农村社会组织发展进程中存在的困难，从加快制度建设方面着手，实现农村社会组织的法治化，是促进其健康发展的根本保障。

一、发展农村社会组织是我国社会管理创新的重中之重

现代行政理念已经从“管制”走向“治理”，而“善治”则是“治理”的最高境界。俞可平教授认为“善治就是公共利益最大化的治理过程”，而“官民共治是实现善治的基本途径”[2]。社会组织是现代社会的基础结构，非行政性社会组织在调节社会关系、合理配置社会资源和机会方面具有自律和公益的特点。作为沟通社会与政府的桥梁，社会组织承担着修补政府失灵和市场失灵的双重责任，对社会稳定与和谐运行起着至关重要的作用，是我国国家治理和社会管理创新发展的新型实体和主体。截至2013年，我国社会组织数量已达54.7万个，吸纳就业人员640多万人，其中农村社会组织数量约占全国社会组织总数的31.2%.

目前，农村人口占全国人口的一半以上，农村面积占国土总面积的90%以上。相对这一客观情况而言，我国农村社会组织发展仍然比较滞后。如今，工业化和城镇化进程的加速，催生了巨大的土地、矿产和人力资源需求。在法治尚不健全的背景下，这些需求主要是通过农民权利的强制性让渡来实现的。同时，由于人口增长以及由此产生的对农产品质量和数量需求的增长对农业发展提出了更高的要求，越来越多的市场主体进入农村，利益调整和社会秩序重构任务繁重，农村社会矛盾十分突出，强调服务、精简的乡镇政府职能转变必须通过社会管理创新来整合功能[3]，加快发展农村社会组织迫在眉睫。

(一)农村社会管理创新任务艰巨

改革开放以来，我国农村基层政权从政治、经济和社会统制管理模式转化为乡镇政府以服务为主、村民自治委员会以协调为主的服务性管理模式；农民以家庭为单位自主经营管理，获得了土地使用和劳动力自由支配的权力，压抑多年的农业生产力被迅速释放，对外开放、优先发展工业和城市的国家战略吸引大量的农村劳动力进入城市和二、三产业，2013年外出务工经商的农民人数达到2.67亿。每年有800万亩农田转作建设用地，每天有80~100个自然村落消失[4]。根据国家统计局的研究数据可知，1987-2012年间农民人均纯收入增长10.8倍，年均增长率达到7.8%.同时，国家对农业和农村的投入持续增加，各类补贴专项支持政策多达50项。2008年至2013年间，中央财政用于“三农”的支出累计为5.85万亿元，农村基础设施落后状况有了根本性转变。

农村的巨大变化使得建国后30多年比较简单的农村社会关系日益复杂，利益分配格局的变化和对资源新的支配形式催生了各种利益群体，宗族、企业(利益联盟)、宗教都成了各种社会组织的生长动力。土地权益、集体资产和上级财政投入的分配成为影响农村社会稳定的关键，而政府大力支持的产业发展和公益组织活动能力较弱，在平衡不同主体利益关系上缺乏公信力。在村级党组织和村委会职能及干部人数受到严格限制、掌控资源有限的条件下，农村社会管理创新的重点必须放在健全农村社会组织和规范其运行秩序方面，目的在于有效处理不同群体的利益诉求。

(二)农村社会组织功能需求更高

在封建社会，由于大部分土地归皇家成员和地主所有，封建国家机器选择了授权乡绅治理乡村的方式。因此，我国传统农村乡绅治理模式延续了几千年。新中国成立以后，土地实行公有制，并且在相当长一段时间内实行集中经营。高度集中的计划生产体制简化了农村社会组织结构，也带来了经济发展内生产力被压抑的严重后果。

改革开放后，中国开始走上具有自身特色的社会主义道路，更多地依赖市场这只无形的手调动各类主体的生产积极性。在改革开放期间，我国取得了举世瞩目的伟大成就，经济总量跃居世界第二，并创造了经济连续30多年高速增长的奇迹。农村和农民对这些成绩贡献巨大，但享受到的发展成果却极其有限。相反的，国家发展给农村留下了许多难以克服但必须解决的问题：首先是村级集体经济组织不再全面承担主要公共服务功能；其次是农业税制改革和集体统筹的限制使农户对社会贡献有更多的自主选择权；第三是农民需要面对组织内外的竞争，公共利益分配很难做到对个人的公平。例如，国家对改善农村生活和基础设施的投入在教育文化、医疗社保、道路供水等方面，一些群体得不到照顾；而且，在农业产业化发展方面的政策支持，大多是被龙头企业、专业协会获得，典型或者示范区域获利较多[5]。

随着劳动力大量转移，农村空心化现象十分普遍。国家鼓励的自然村庄集并对无法搬迁的农户来讲，处于一种被遗忘的状态，而新农村建设聚集的城镇化社区，基础设施投入严重不足，服务体系十分薄弱。因此，发展农村社会组织的目标在于，使其能够承担起建立群体性需求反映渠道、筹集公共服务资源、提供公益服务、组织经济发展和规范社会行为的多重职能。由于农民广泛的参与，发展农村社会组织有利于更好地弥合分歧、控制冲突、增进团结，降低社会管理成本，把社会公平正义落到实处，更好地保证社会公益的目标，其功能也将会逐步完善，形成政府、市场、社会三者有效分工协同的乡村经济社会管理模式。

(三)社会需要的组织化对农村社会组织提出了要求

我国现有58.9万个村委会，466.4万个村民小组，乡村人口6.3亿人，村平均人口1 069人。由于村委会属于村民自治组织而不是社团法人，虽然法律授予村委会具有管理集体资产、组织和协调生产发展的责任，但以家庭承包经营为基础的经营体制事实上排除了村委会对农户经营成果的干预权。集体经济组织一般是权责明确的企业法人，村委会也不能直接干预其经营活动，农户以及农户自愿组成的组织、集体经济组织构成了农村社会的新主体，其利益诉求呈多元化发展趋势[6]。引导农村社会组织发展，实现农村社会需要组织化，也就是通过利益群体的权衡表达全体农户的利益诉求。农村社会组织作为农民利益的表达者，既能够反映大多数人的意愿，也能够通过民主决策促进统一意见的实施，避免久议不决、决而不行现象的发生。

由于一般村委会工作人员仅有3~4名，原则上没有法定工资收入，不宜也无力陷入过分具体的社会事务。因此，一种合适的选择是在党组织统一领导下，村委会指导和协调农村社会组织发挥作用，扶持和引导其完善组织和运行机制，突出其民间性、公益性、自治性特色，提高其运用资源的能力，保障其平等自主地参与农村社会经济发展事务，发挥其在乡村治理方式变革中的重要作用。

(四)依法治国创造农村社会组织健康发展新环境

《决定》全文8次提及“社会组织”一词，对社会组织改革发展和作用发挥作出的新部署、提出的新要求累计达到20余处，遍布11个章节，并且在“推进多层次多领域依法治理”中对发挥社会组织积极作用作了专节阐述。强调要加强和创新社会管理，进一步发挥社会组织在立法咨询、依法发展和自律保护方面的作用。《决定》的出台为农村社会组织发展带来了前所未有的机遇。

新一届中央政府对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量；要按照党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的要求，加强政府负责与社会协同环节的对接互动，探索通过政府购买服务等形式，统筹整合社会资源，推动社会服务管理创新；要充分发挥“枢纽型”社会组织在加强和创新社会管理中的作用，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，发挥群众参与社会管理的基础作用，确保农村社会既充满活力又和谐稳定[7]。

在各地加快社会组织发展的创新探索中，放松登记管制无疑是最为直接的促进措施。大部分省市已经对行业协会中的商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织实施登记制度，设立这四类社会组织可直接向民政部门申请登记，深圳市更是将直接登记的社会组织扩展到八类。陆续出台的加大财政投入和扶持的政策，为农村社会组织快速发展提供了前所未有的肥沃土壤，也将吸引更多的社会主体进入农村，参与农村社会发展。

二、我国农村社会组织发展现状与问题

从高度集中的“三级所有、队为基础”的农村计划体制到以家庭承包经营为基础的市场经济组织形式，我国农村社会组织历经了30多年的缓慢变迁。国家行政权基本收缩到乡镇，而村、组农村集体经济早已成为由农户自主经营的松散集合体。在没有土地所有权转换的情况下，基层自治组织大多只是承担分配国家惠农补贴、维持稳定和民政救助的责任。经济自主为农村社会组织方多样化发展提供了土壤。在政府引导和推动下，社会组织迅速发展，传统的宗法组织也得到恢复。农村社会组织数量庞大，参与人数众多，在农村社会发展中影响力不断增加，但由于组织化程度较弱，制度建设滞后，也存在着组织效率较低，发展方向不明的问题。

(一)发展速度加快，总体数量与规模仍然较小

我国农村社会组织形态相对简单，除法定村民自治组织和党团组织外，就是经济合作组织。目前，登记注册的经营性合作组织数量已超过22万个。但是，与庞大的农村人口数量相比，农村社会组织数量仍然很少，而且，大多数组织以利益取向为主，公益性和服务性不足。一般活动范围很少突破村级区域，宗族性组织比较普遍，但结构松散，很难形成公共利益诉求力量。在缺乏公共资源的支持下，公益型、服务型社会组织发展更加困难。

(二)村民参与度低，自治与组织化程度不高

我国政府职能转变的方向是建设服务型、效能型政府。随着国家权力逐渐从乡村“市场”与“社会”中收缩，提高农民的政治参与能力，加强村民自治和通过社会组织实现农民的生产、生活组织化，是市场经济发展的必然要求，也是建设小政府、大社会的必由之路。这也是社会自治与公民社会的形成过程。受制于传统的农村管制路径，大多数农民并没有感到自主组织起来解决公益和公共服务是自己的责任。一方面，自身经济利益高于一切的观念，加上大量农村劳动力转移使精英人才严重流失，带头致富、为公共利益出头的乡土人才十分缺乏。另一方面，由行政指派或推动的社会组织很多流于形式，作用有限，对农民的吸引力不高，组织化程度大幅降低的农村社会出现个体利益差异、表达渠道不畅现象十分普遍。

(三)组织制度薄弱，社会组织发展法制化不足

我国农村社会自治和社会组织法律法规体系建设滞后，农村长期存在的以血缘关系为纽带的宗族体系、小生产者特有的私人关系圈子等因素限制了农民超越私人领域的理性思考，从而制约了社会组织的有序发展。

面对农村经济社会条件的巨大变化，国家、村民自治组织和社会组织的社会管理职能分界不清。拥有土地的“集体”和分散经营的农户之间利益关系急需依靠特定组织来调节，农村社会组织则必须在其职能目标、活动范围、组织机制、资源获取和支持体系等方面通过法律规制加以明确，以发挥社会组织在个人、团体和公共利益协调共进，以及在农村社会治理与控制等方面自主互助、内化稳定的作用。形成农村资源公正有效配置和利益诉求表达畅通局面，不断提高社会组织的社会公信力和服务能力，促进其有序快速发展，满足我国农村社会结构的深层变革对农村社会秩序重塑的迫切要求。

三、推进农村社会组织健康发展的制度安排

农村社会组织的健康发展有利于提高村民自治水平、降低社会管理成本和构建新型社会秩序。促进其快速发展的动力机制就是完善制度安排，通过法制规范的途径把农村社会组织纳入农村社会管理整体发展的轨道。

(一)加快农村社会组织规制体系建设

在我国农村社会管理实践创新需求中，制度完善将是一项长期而艰巨的过程。有关农村社会组织的法律法规急需建立健全，立法层级较低、法规内容滞后、政策不配套等问题已经成为影响社会组织发展的重要障碍。应依照宪法规定推进村民自治和社会组织法律体系建设，将其组织机制、领导产生、需求表达与活动开展纳入法治化轨道；加强司法救济和社会救济；通过政策形式为农村社会组织的发展探索提供支持，发挥政策所具有的针对性、时效性、灵活性强的特点，弥补法律法规刚性不足的缺陷；引导和鼓励农村社会组织健全自我约束的非正式制度体系，使道德准则、乡规民约和风俗习惯成为约束群体行为的内在机制，养成村民组织化参与而无需动员的公共生活方式或习惯。

(二)营造促进社会组织发展的良好环境

加强区域农村社会组织发展的顶层设计，有计划地推进各类社会组织发展。鼓励和支持农村社会精英牵头组建社会组织，在基层党组织的领导下，尽快完成农村社会组织框架构建。扩大社会组织直接登记范围是加快社会组织发展的重要措施，借鉴发达地区的先行先试经验，在公共政策创制、执行与监督方面突破创新，是农村社会组织快速发展的重要环节，也是促进其在规范中发展的必要措施；把握农村公共服务职能变化的趋势，为公益性、互助性组织发展提供支援和支持，在养老养生、健康医疗、文化体育、环境保护等领域率先取得突破；引导宗亲、宗教等社会组织依法开展活动，建立党组织与基层政权领导及社会组织的联系机制，畅通信息交流渠道，做好协调工作。

(三)加强农村社会组织管理服务

对社会组织的管理服务是为了更有效地服务农户个体，可促进其对不同利益诉求者提供公平服务。运用现代科技手段，建立农村社会组织动态信息数据平台十分必要，可通过即时互动的信息交流，把握其需求和发展情况；引入科学的组织评价机制，通过第三方评估，建立农村社会组织信用和能力评价体系，帮助农业合作组织提高社会公信力；充分发挥社会监督作用，推进社会组织信用信息的共享和联合监管；优先支持农村公共服务组织发展，通过培训、引进集聚组织人才，通过政府资助、社区募集、社会捐助、服务收费等途径，让农村社会组织在接受政府职能转移、提供政府购买服务、设立公益岗位等方面承担更多的公共事务。

(四)整合资源开展创新示范

农村社会组织建设需要大量的投入，整合资源、疏通渠道是加快其发展的必要条件。当前，农村非营利性组织和公益性社团建设任务十分繁重。这一类型的农村社会组织是推进农业现代化和承接公共服务职能的基础，需要在公共财政投入方面持续增加支持，同时要把政策优惠作为保障措施，减轻农村社会组织运行负担。在公共资源配置方面，要明确土地收益的一定比例用于发展公益性社会组织；要充分调动社会资源进入农村社会组织发展领域的积极性，对资助农村社会福利事业的社会主体给予税收优惠和社会荣誉；在经济基础较好、农村社会事务较为复杂的村庄开展社会组织创新示范建设，建立制度化、法治化运行范式，摸索加快农村社会组织发展的经验，以形成具有区域特色、可快速复制推广的创新模式，促进我国农村社会管理的有序和谐发展。

参考文献：

[1]陈雷.浅析我国农村社会组织制度化问题[J].学会，2008(10)：10-15.

[2]俞可平.中国要走向官民共治[J]．决策探索：下半月，2012(9)：12-13.

[3]李志强.转型期农村社会管理创新研究新视野——“结构—功能”理论框架下农村社会组织分析维度[J].社会主义研究，2014(4)：118-124.

[4]徐勇.农民改变中国：基层社会与创造性政治——对农民政治行为经典模式的超越[J].学术月刊，2009(5)：5-14.

[5]张翠娥，万江红.社会组织发展与农村社会管理主体多元化——基于农民合作经济组织发展历程的分析[J].华中农业大学学报：社会科学版，2011(2)：14-17.

[6]陈荣卓，陈鹏.新型城镇化背景下现代农村社会组织管理体制构建研究[J].社会主义研究，2013(6)：94-99.

[7]姜裕富.农村社会组织管理体制探析[J].安徽农业科学，2010(31)：17875-17877.

Thought on the System of Developing Rural Social Organizations

under the Background of Ruling the Country by Law

XIA Jin-lai1, WANG Yi-xuan2

(1.ResearchInstituteofInternationalStrategies,GuangdongUniversity

ofForeignStudies,GuangzhouGuangdong510420,China;

2.SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China)

Abstract：The healthy development of rural social organizations plays an irreplaceable role in rebuilding the social order in rural areas, creating the smooth benefit expression mechanism, contributing to the social harmony and promoting the rural legalization. At present, there are several issues for the rural social organizations, such as structural imbalance, system absence, lack of public interest and farmers’ low participation. We should seize the development opportunities, perfect the regulation system, create the development environment, enhance the management service, implement the resource integration and innovative demonstration so as to accelerate the healthy development of rural social orginizations, to promote the transformation of government functions and to balance the urban and rural development.

Key words：rural social organization; system construction; management innovation

(编辑：李红)