民族山区农村贫困人口分布的变动趋势及对策建议——以湖北民族山区为例

王孔敬

(1.鄂西生态文化旅游研究中心，湖北 恩施 445000;2.西南政法大学 经济法学博士后流动站，重庆 401120)



民族山区农村贫困人口分布的变动趋势及对策建议
——以湖北民族山区为例

王孔敬1，2

(1.鄂西生态文化旅游研究中心，湖北 恩施 445000;2.西南政法大学 经济法学博士后流动站，重庆 401120)

民族山区农村贫困治理是我国农村工作的重点和难点，如何客观科学的判断其贫困人口的分布与变动趋势，是顺利推进农村贫困治理工作的重要基础和条件。以湖北民族山区为例，通过对其农村贫困人口的分布及其变动趋势的分析，揭示了其变动的主要特征、影响机理，在此基础上提出了相应的研究结论和对策建议。

农村贫困人口；分布；变动趋势

贫困问题尤其是中西部集中连片特困民族山区农村的贫困问题，更是我国推进社会主义现代化进程中农村工作的难点和重点，因此，如何有效推进民族山区农村贫困问题的治理，不仅是我国构建和谐社会和实现中国梦的重要基础和保障条件，而且更是中国特色社会主义本质特征及其优越性的重要体现。[1]225正是在此背景下，“十二五”建设规划中党和国家从上述战略高度考虑，相继制定实施了《中国农村扶贫开发纲要(2011～2020年)》和以武陵山片区等14个集中连片特困地区扶贫攻坚规划，明确了新的扶贫战略和发展目标，其中，以集中连片特困地区的民族山区农村的贫困治理成为新时期扶贫攻坚的重点研究对象。湖北民族山区作为武陵山片区的重要组成部分其贫困治理受到社会各界的高度关注，从某种程度上说，该区域农村的贫困治理承担着为我国集中连片特困地区的扶贫攻坚工程探索道路和积累经验的重任，这从该区域“来凤-龙山扶贫先行试验区”和“恩施市龙凤镇综合扶贫改革试点”以及李克强总理亲临龙凤镇视察调研指导等活动便可窥见一斑。从上述视角来说，民族山区的贫困治理不仅是一个重大的理论问题，更是一个重要的实践问题，对于我国现代化建设的实践和和谐社会构建具有重要的理论意义和实践价值。然而要实现民族山区贫困问题治理目标，就必须以贫困人口为瞄准对象，客观科学的分析贫困人口分布的变动趋势及其成因， 为制定精准的贫困治理对策提供理论基础和客观依据。基于这种考虑，本文以湖北民族山区的10县市为主要调查区域，在大量实地调查资料和结合相关理论分析基础上，探讨湖北民族山区农村贫困人口分布的变动趋势及成因，以期为该区域后续农村贫困治理策略提供理论借鉴和实践依据，实现民族山区农村社会经济良性运行和可持续发展。

一、湖北民族山区农村贫困人口分布及其变动趋势

湖北民族山区主要包括恩施州所辖的8个县(市)及其宜昌所辖的长阳、五峰等2个少数民族自治县。长期以来，由于历史、自然环境、现实体制等多种因素的制约和影响，该区域是湖北省农村贫困人口分布最多的民族地区，各级政府对该区域的贫困问题治理进行了长期不懈的努力，取得了一定的效果，但由于农村贫困问题的复杂性、动态性、多元性等特征的影响，该区域农村贫困问题治理还存在诸多优化和完善的地方，因此，客观科学的分析湖北民族山区农村贫困人口的分布及其变动趋势，是实现该区域贫困治理目标的重要前提和基础。基于此，课题组于2013年7月对上述10个县市进行实地抽样调查，共发放问卷530份，回收有效问卷486份，有效问卷率约占91%，在此基础上，结合相关统计数据和研究成果，试图对湖北民族山区贫困人口的分布和变动趋势进行深入探讨，以期揭示该区域当前扶贫开发中存在的问题和解决对策，实现该区域贫困治理的健康持续发展。

(一)湖北民族山区贫困人口的基本分布

湖北民族山区农村贫困人口的分布从整体上来看，覆盖面广，几乎覆盖了该区域10个县市的绝大数行政村，呈现出连片和集中分布的特征。从具体情况来看，问卷调查显示，该区域农村贫困的分布受到“地域、家庭、年龄、文化程度、性别、就业、健康状况”[2]61等多种因素的影响。下面结合相关统计资料和调查数据就湖北民族山区农村贫困人口的基本分布状况进行分析。

1.整体分布

根据湖北省民宗委《2009年湖北省少数民族和民族地区行政村基本情况》住户调查年鉴对1802个行政村的调查相关数据显示：湖北民族山区的贫困村个数为1495个，占整个行政村总数的82.96%，少数民族人口125.08万，占总人口的51.26%,贫困发生率和反贫率分别为41.16%、3.08%。同时根据2011年《湖北省武陵山片区扶贫攻坚规划(2011～2020年)》中的相关数据显示：2010年湖北民族山区贫困人口为185.7万人，占整个乡村人口总数的49%，贫困村为1579个，占整个行政村总数的52%，贫困发生率和返贫率分别为57.5%、4.7%。(具体情况见表1)。

表1 湖北民族山区贫困人口基本情况

首先对表1中的相关数据和标准需要说明，2009年的贫困标准是按照“十一五”期间的贫困标准统计所得，而2010的贫困人口数据是按照国家所设置的人均收入低于2300/年的标准所统计的，正是由于新的贫困统计标准要高于原来的贫困人口划分标准，所以从表1中我们可以看到2011年各项贫困数据明显的要高于2009年。尽管受到贫困划分标准的影响，但也不难看出，即使按照2009年较低的贫困标准划分，湖北民族山区农村贫困人口所占比例和贫困发生率以及返贫率都是比较大的。从实地调查的数据来看，按照新的贫困标准，该区域农村贫困人口几乎覆盖了所有10个县市所辖的行政村的50%以上，贫困人口的分布表现出面广、集中和脆弱性等特征，从一个侧面反映出了该区域贫困人口规模大、程度深的现状，扶贫任务任重道远。

2.地域分布

湖北民族山区贫困人口的分布可以从县域之间和县域内部两个尺度来进行分析，由表2的相关数据可以看出，首先，在县域之间贫困人口的分布存在较大的差异，从贫困村所占比例来看，各县市之间存在明显的差异，其中五峰县比例最高为100%，其次为恩施市、利川市和长阳县，其比例均达到90%以上，最低值为宣恩县，但其覆盖比例也高达58.82%，这说明该区域贫困人口分布不仅县域之间差别大，而且贫困面很广。其次，从贫困发生率来看，各县市之间贫困人口的分布也不均衡，最高值出现在建始(47.85%)、咸丰、利川、巴东、宣恩等县市也都高于40%，最低值出现在来凤县，为18.11%；最后从返贫率来看，各县市之间的差异也是非常明显的，最高值的宣恩(5.35%)与最低值的鹤峰(0.71%)相比较，两者之间相差4个多百分点。

其次，从县域内部来看，实地调查数据显示，农村贫困人口主要分布在高海拔等高山地区、交通不便等边远山区，尽管城郊和地理条件较好的地区仍有贫困人口分布，但其所占比例较小，这也从另外一个层面说明区域内部社会经济发展的差异导致了内部贫困人口分布的非均衡性，印证了“贫困人口分布与现代化程度呈现负相关”的观点。[3]104

表2 湖北民族山区县域贫困状况

3.家庭分布

通过对湖北民族山区486份调查问卷的数据分析可得，该区域之所以存在大量的贫困人口，最明显的直接影响因素是其家庭收入太低，以至于一些特困家庭连最基本的生活资料如基本的食品和食盐都很难保障。可以这么认为，长期的家庭低收入是该区域贫困人口形成的主要影响因素。根据调查数据和相关统计资料显示：2013年所调查的贫困人口中，其家庭人均年收入为1500左右，而人均年收入低于1400元占1/3以上。人均年收入达到2000元以上的家庭仅占10%左右。从被调查的家庭的收入分布情况来看，人均年收入介于800～1500元之间的家庭约占62%，介于800～1400元的家庭约占35%，其家庭收入基本符合正态分布特征，可见，如何提高贫困人口的家庭收入，是减少该区域贫困人口比例的重要基础和条件。

4.就业分布

基于“分层抽样”和问卷调查等手段，本研究对湖北民族地区贫困人口的家庭的就业状况进行了探讨，以期揭示贫困人口就业与贫困形成之间的关系。调查数据显示，贫困人口的形成与其就业状况有着明显的相关关系，其分布特征如下：首先，绝大多数贫困家庭的就业基本上都是局限在传统的农业生产领域，由于受到市场和自然灾害等因素的影响，他们的收入结构单一且水平偏低；其次，一些家庭中若有成年劳动力除了进行农业生产外利用空隙额时间在临近城镇去从事建筑等短期打工活动，其家庭收入明显好于前一种纯粹进行农业生产的家庭，同时，一些贫困家庭虽有子女外出务工，但由于所受文化教育和基本技能不强，大多从事的是收入低的行业，其收入增加不明显。由此可见，如何提高贫困人口的就业技能和能力，拓宽就业渠道，是增加贫困人口收入水平的重要手段。

5.年龄分布

根据所得486份问卷调查结果来看，湖北民族山区贫困人口的年龄分布的具体情况如下：60岁以上的贫困人口占贫困人口调查总数约20%左右；50～59岁年龄段的约占40%，这两个年龄段所占比例较大，说明贫困人口在50岁以上的比较多。40～49岁的贫困人口约占17%左右，仅次于上述年龄段的贫困人口；此外，30～39岁、12～18岁这两个年龄段的贫困人口较少，分别占调查贫困人口总数的9%和6%，贫困人口最少主要分布在18～29岁和12岁以下的年龄段。从整体来看，其贫困人口的年龄分布基本上呈现正态分布特征。造成上述贫困人口在年龄上的分布特征的原因主要与该区域贫困人口的家庭人口结构和基本的社会保障形式是由密切关系的，一方面，该区域农村家庭中60岁以上的老人随着自身劳动能力的下降，能够获得收入的机会和能力下降，同时，又没有像城镇人口那样有相应的社会保障，因此他们的生活主要由自己的子女承担，而对于一般的贫困家庭来说，除了要赡养老人意外，还要承担子女的上学、就医和结婚等费用的支出，因此，不可能拿出多少费用来支持老人费用开支，从而使得50岁以上的贫困人口较多，另一方面，对于30～49岁之间的农村人口来说，由于自身劳动能力较强和相应的承担的家庭支出较少(主要是小孩上学等费用)，其在贫困人口中所占比例较少，另外，对于18岁以下的贫困人口基本上还处于上学阶段，除了部分家庭由于疾病或重大意外事故所导致的贫困外，其贫困基本上都转移到父母，其所占比例也比较小。总之，通过贫困人口的年龄分布揭示出了农村贫困与社会保障之间的深层关系，这是农村贫困治理需要思考的问题。

(二)湖北民族山区农村贫困人口分布的变动趋势

通过上述对湖北民族山区农村贫困人口的基本分布情况的探索，可以看出，影响该区域农村贫困人口分布形成的因素呈现“多元化”特征，随着内外环境、政策体系和贫困人口自身的变化，农村贫困人口的分布开始出现新的变动趋势和特征。

1.整体分布的变动趋势

通过对湖北民族山区农村贫困人口的相关统计数据和调查资料来看，2010～2014年农村贫困人口的数量开始逐年减少，例如，该区域恩施州8个县市的贫困人口数量从2010年的150万人减少到2014年的108万人左右，平均每年约10万人脱贫，这从该区域贫困人口的发生率由2010年的57%下降到2014年45%，但贫困发生率主要说明了贫困分布面的数量变化，并未说明贫困的深度和强度[4]40，通过对该区域贫困缺口率和贫困指数FGT的测算表明，近年来该区域的贫困的深度和强度却在增加，这说明该区域绝对贫困虽然下降了，但持续性贫困和特困人口的状况却更加严重，这也暗示着我国扶贫开发过程不能以贫困发生率作为评判贫困变化的唯一标准，恰恰相反，更应注重贫困的深度和强度的变化，这就要求我们重新审视传统的重经济增长对农村反贫困的巨大作用时，应更加注重扶贫的瞄准机制即分配政策的调整以增强反贫困的效果。

2.地域分布的变动趋势

近年来，湖北民族山区贫困人口的地域分布也出现空间分异的变动趋势和特征，这种特征主要表现在县域之间和县域内部的变化。首先从县域之间的变动情况来看，其贫困人口的分布出现“南高北低”的变动趋势，即该区域农村贫困人口分布在区域北部的利川、恩施、建始、巴东等县市的脱贫比例逐渐高于分布在区域南部的五峰、鹤峰、咸丰等县市，出现这种情况的主要原因是近年来随着北部宜万铁路、G50高速公路和高铁的开通，北部区域经济发展明显快于南部区域。其次，从县域内部的分布变动趋势来看，贫困人口的分布主要向基础设施差、交通不便的边远高海拔地区集中分布，紧邻城郊的贫困人口逐渐减少，但有一点必须引起注意，那就是，随着城镇化进程的推进，许多失地农民由于文化技能等多种因素影响，他们逐步沦为城市贫民，换言之，农村贫困人口出现了向城市转移的趋势。

3.家庭和就业分布的变动趋势

通过对湖北民族山区486份贫困人口问卷调查分析，发现其贫困人口的家庭分布和就业分布具有高度的一致性，2012年，恩施州共有贫困人口108.64万人，按照其贫困的程度，大致可以分为三类：第一类为农村特殊困难对象，主要指完全丧失发展能力的低保人口，全州约有12万人左右；第二类为农村低保贫困对象，主要指尚具有一定发展能力的低保人口，全州约有18万人左右。第三类为农村一般贫困对象，主要指完全具备发展能力的贫困线下人口，全州约有70多万人。其中第一类家庭的贫困人口主要是指农村的“五保户”、孤寡老人、完全丧失劳动能力的残疾人等家庭，但其所占的比例为9%左右。第二类家庭主要为具有一定劳动能力的农村低保人口，其就业主要是从事简单的农业生产，同时，受到身体健康和生活能力的制约，主要依靠低保费用维持生计，这类贫困人口约贫困人口的总数16%左右；第三类贫困家庭的贫困人口完全具备劳动能力，但由于受到文化、技能、信息等多种因素制约，其就业主要在传统的家庭农业生产领域，市场参与能力较低，收入水平有限，这类贫困人口构成了贫困人口的主体，约占贫困总人口的75%左右。可见，如何提高农村贫困人口的劳动技能和市场参与能力，拓宽其就业渠道，是促进农村贫困人口脱贫的重要途径和方向。

二、研究结论与对策建议

综上所述，本文以湖北民族山区的10个县市为研究区域，在调查的基础上对该区域的农村贫困人口的分布及其变动趋势进行了分析，力争揭示出该区域农村贫困人口变动的影响因素，在此基础上，提出该区域农村贫困人口治理的对策建议。

(一)研究结论

1.贫困诱因的多元性与贫困的持续性

湖北民族山区是一个集“老、少、边、穷、库、山”等多种特征的欠发达地区，造成贫困人口大面积分布和集中的诱因具有多元性特征，如地域、家庭、就业、年龄、性别等社会人口直接因素，进一步细究，不难发现，该区域贫困问题还存在历史发展、现实体制和自然环境等深层次因素，正是这些诸多因素的综合作用造成了该区域的贫困局面，换言之，该区域的贫困是一个多维贫困，并非单一的经济贫困，正因如此，其贫困在发展过程中表现出持续性。上述贫困特征决定该区域的贫困治理是一个长期的综合的复杂过程，贫困治理需要多维治理。

2.贫困分布的非均衡性与地域的相对集中性

湖北民族地区农村贫困人口整体上具有分布面广、连片集中、贫困强度大等诸多特征，但随着社会经济发展和治理措施的差异，该区域农村贫困人口在空间分布上表现出分布变动的非均衡性和向“深山区、高寒地带等边远地区集中”等具体特征。造成其分布的非均衡性的主要原因是近年来各县市社会经济发展水平存在差异，一些经济发展条件好和发展措施得当的地区其脱贫进程要快于其他县市，形成贫困人口的空间分异。但同时，由于该区域许多深山区和高海拔地区交通不便、信息不畅，而且多是自然灾害和地方病的高发地区，所以，贫困人口主要向此类地区集中分布，此类贫困人口多是一些特贫对象，应成为今后多维减贫中的主要扶持对象。

3.贫困的脆弱性和动态性

自从世界银行2001年提出“脆弱性”概念以来，该领域引起了广泛的关注，各个学科领域从不同的视角进行了探究，得出了许多重要研究成果。其中将贫困问题与脆弱性联系在一起便是这方面尝试的一个重要活动。脆弱性是与风险和福利这个概念联系在一起的。由于引起风险和抵御风险的影响因素是多元的和动态变化的，因此，贫困的脆弱性界定也呈现出多元性和动态性特征。一般而言，“脆弱性的定义是指在将来给定的时间内一个人的福利将比标准的福利降低的可能性，因此时间范围和福利测量是脆弱性的基础。脆弱性的估计一般用消费来表示福利(效用)并以此标准作为贫困线。”[5]4-5可见，贫困的脆弱性分析是一种前瞻性的判断，它反映了家庭应对风险的能力与陷入贫困状态的联系，很显然，如果一个家庭或个人其应对风险的能力和机制比较强，即使现在处于贫困状态，但是通过风险规避，在未来时间里是可以摆脱贫困状态的；与此相反，即使一个家庭或个人目前不是贫困状态，但由于其抵御风险的能力和机制比较弱，很可能在下一个时间里陷入贫困状态，如果本身就处于贫困状态，则有可能长期贫困或处于赤贫状态。湖北民族山区农村贫困人口抵御风险的能力比较弱，如果在贫困治理中不增强其抵御风险的能力和机制，则贫困人口只能是处于长期贫困或赤贫状态，目前该区域居高不下的贫困发生率和返贫率也充分说明了其贫困的脆弱性特征。

(二)对策建议

基于对湖北民族山区农村贫困人口的分布及其变动趋势的分析，认为该区域农村贫困人口分布变动具有非均衡性、多元性、脆弱性和动态性等趋势和特征，基于此，对于该区域的后续农村贫困人口治理提出以下对策建议。

1.积极构建多元减贫政策体系

湖北民族山区农村贫困人口的形成机理具有“地域、家庭、就业、年龄、健康”等多种因素的制约，其贫困诱因具有明显的多元化特征，因此，该区域的贫困治理从理念和实际政策体系的制定必须转变传统的单一经济或收入减贫路径，而应根据该区域贫困诱导的多元化特征实行系统的多维减贫政策体系，换言之，不仅要坚持贫困人口在经济收入方面的脱贫，更应注重贫困人口在素质技能、社会保障等综合方面的配套政策体系的构建，确保贫困人口的自我持续发展能力和抵御风险能力的增强，真正实现扶贫的可持续发展。

2.积极构建精准扶贫理论下的动态管理机制

民族山区的扶贫历程和实践表明，在传统的扶贫开发过程中，一些扶贫目标的针对性和实效性发生了明显的偏离，扶贫效果大打折扣，造成这种扶贫结果的一个重要原因就是扶贫的精准性不够。从上述贫困人口的分布变动趋势来看，贫困人口的变动具有明显的空间非均衡性和动态性特征，为此，该区域的扶贫政策体系应在客观分析这些特征后，依照精准扶贫的理论和要求，构建动态的贫困人口治理和管理机制。首先，应坚持贫困人口的精准识别机制，按照我国目前2300元的贫困线标准，贫困人口内部的贫困程度和脱贫能力与致贫原因都是有很大的差异，因此，应根据实际情况制定相应的贫困人口分类识别标准，对不同类别的贫困人口实现建卡登记和动态跟踪监测和调整；其次，应实行贫困县和贫困人口的动态退出管理机制，当下的扶贫政策一个重要的缺陷是缺乏对贫困地区和贫困人口的动态监测和退出机制的构建，这样造成的后果是不仅有限的扶贫资金和人力物力不能有效的覆盖在相应的贫困区域和贫困人口，而且，使许多地方政府和贫困人口形成“等、靠、要”等不良行为和腐败现象，因此如何加强该领域的动态退出机制也是实现精准扶贫目标的重要条件和保障。

3.坚持完善扶贫开发效果的评估体制和机制

“十二五”期间，我国相继制定和实施了《中国农村扶贫开发规划纲要》和14个集中连片特困地区的扶贫开发战略，迄今已经实施了近4年时间，各个地方也相继开展了系列扶贫开发项目和政策，就目前来看，虽然在该领域关于贫困的对策和战略层面研究成果较多，但对于我国目前民族山区农村扶贫开发的效果进行科学评估的研究不多，而且，用于实践方面的评估体系和相应的评估机制也未形成，此种情况，使得民族山区的扶贫开发状况很难获得一个客观科学的信息，这对于后续的贫困治理对策的制定缺乏切实可行的依据和理论支持。基于此，民族山区应根据扶贫开发的目标和要求，逐步完善相应的评估体制和机制，并建立起相应扶贫效果评估体系，只有这样，我们才能准确的判断当下民族山区农村扶贫开发的成效和存在的问题及其主要影响因素，在此基础上，不断优化和完善贫困治理对策，切实实现民族山区农村贫困治理的预期目标。

[1] 雷玉翠.论公平正义的制度保障[J].甘肃社会科学,2009(5).

[2] 谭贤楚.民族山区转型农村的贫困人口及其分布[J].贵州社会科学,2011(9).

[3] Ravallion,Martin.Poverty Comparisons[M].Switzerland:HarwoodAcademic Publishers,1994.

[4] 洪兴建，高鸿帧.反贫困效果的模型分解法及中国农村反贫困实证研究[J].统计研究,2005(3).

[5] 黄承伟，王小林.贫困脆弱性:概念框架和测量方法[J].农业技术经济,2010(8).

责任编辑：胡 晓

2015-01-10

第51批中国博士后基金项目研究成果(项目编号：2012M510921)； 2014年度湖北省教育厅科学研究计划重点项目阶段性成果(项目编号：D2014902)；2014年度湖北省教育厅人文社科项目阶段性成果(项目编号：14Q067)；2012年度湖北民族学院高层次人才引进项目研究成果(项目编号：2011mzxyb16)。

王孔敬(1973- )男，重庆奉节人，副教授,硕士生导师，博士，博士后，主要研究方向为民族经济、区域经济。

C912.82

A

1004-941(2015)02-0049-05