风险预防原则在美国环境法中的适用

2015-02-09金铭

河北经贸大学学报·综合版 2014年4期

金铭

摘要：伴随风险社会理论的深入人心，国际社会对环境风险预防的呼声愈加强烈。虽然美国尚未根本承认风险预防原则，认为该原则给企业强加宽泛注意义务，给工业界施加了证明零风险的证据责任，将严重阻碍经济增长、技术创新、社会福利及生活质量。但该原则在其国内影响越来越大，在气候变化、生物多样性保护、转基因食品安全等领域，适用风险预防原则已成为美国乃至世界各国环境保护不可抵挡的趋势。

关键词：风险预防原则；美国环境法；零风险；成本效益；现代环境法学；科学技术；政府；企业

中图分类号：D923.6；DF13/17 文献标识码：A 文章编号：1673-1573（2014）04-0043-04

一、风险预防原则简介

（一）风险预防原则的含义

风险预防原则是各国在从事与环境有关的活动时，在其能力范围内，遇到环境损害的严重或不可逆转威胁时，不得以缺乏科学确定证据为由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。20世纪60年代，风险预防原则发源于德国的Vorsorge法则，是指“为避免环境损害进行长远计划，通过全面调查和研究检测环境和健康危险，在确定造成损害前就应采取行动。经过数十年发展，风险预防原则已成为环境法领域中具有里程碑意义的概念，为解决经济发展的环境和社会后果问题提供了一种新方式。

（二）风险预防原则发展的背景

现代社会科学技术在提供有力的技术支持来消除环境保护领域许多不确定性问题的同时，也带来新的不确定性问题：如随着核工业、化学工业、现代生物等新领域的迅猛发展而带来的全球气候变化、生物多样性保护、转基因食品安全等领域的环境风险问题，已成为现代环境法学不能回避的新课题。由于人类认识的有限性和环境风险的不确定性，先进的科技恰使我们认识到自身理性的缺陷。环境风险往往是潜在的、不可逆转的，一旦发生将对一国、一地区乃至全球影响重大。所以人类在利用科学技术时，要有环境风险防范意识，谨慎行事，才能防止环境风险发生带来的灾难性后果。因此，在遇到严重或者不可逆转的威胁时，即使缺乏科学上充分确定的证据，也应采取符合成本效益的措施来防止环境灾难的降临，防止环境进一步恶化。

随着我国社会经济发展，环境风险问题日益凸显，但就如何在我国环境法中适用风险预防原则来预防环境风险并无详细研究，将不利于我国经济社会可持续发展。这就要求我们积极关注国际社会风险预防原则的新动态，为风险预防原则在我国的适用研究奠定坚实基础。

国际社会环境风险预防的呼声愈加强烈，国际上以及一些国家和地区内部对风险预防原则的重要性开始予以认可，将之运用到大气环境保护、生物资源保护、转基因食品安全等诸多领域，并积极探索正确适用这一原则的有效方法。在外国经验方面，欧盟和美国在风险预防原则的适用上差异较大，概括来说，欧盟支持风险预防原则，而美国抵制风险预防原则。虽然美国尚未根本承认风险预防原则，但该原则在其国内影响越来越大，在某些领域适用风险预防原则已成为美国乃至世界各国环境保护不可抵挡的趋势。

二、美国抵制风险预防原则的原因

美国认为风险预防原则给企业强加宽泛注意义务，触发风险规避，影响产品设计，减少创新，忽视了成本效益的经济分析。该原则要求工业界向政府和社会证明一种原本有害的产品、物质或活动安全或无害，才能被授权销售、分配或进入市场。这等于给工业界施加了证明零风险的证据责任，将严重阻碍经济增长、技术创新、社会福利及生活质量。

（一）政府过度监管，企业责任加重

风险预防原则导致政府过度监管，将政府责任转嫁于企业。负面的假消息会比正面的假消息更危害社会。因此，风险预防原则的负面影响远大于正面效果。该原则会给美国工业界施加一种宽泛的证明其行为无害义务，不允许做任何可能引起相当长时期内对环境或人类健康的不确定严重风险的威胁行为。即使企业已遵循“在恰当规制方法下的最佳行为”，也可能被认为尚未满足风险预防义务。这就对企业施加了一种新的严格责任，而免除了政府注意义务。即：将管理方面的证明责任由政府转移给生产者或经营者，这种转变会转换为较低证明标准而对侵权的被告产生不利影响。这种侵权体系宽泛化将引起频繁的侵权诉讼和高昂的支持健康受害者的陪审员裁决，最终导致人们强烈抗议风险预防原则基础上的法律体系。

（二）减损科技创新，降低企业竞争力

风险预防原则会严重减损科学技术创新，在环保上投入过多资金而降低企业竞争力。企业对于无法达到高标准的风险预防义务而被起诉的担心、对于无法承受由于这种规则而导致的高制造、加工和分配成本而损失利润的担心，会对其产品设计、加工制造、分配能力等产生消极影响。美国法若采纳了该原则，除可能导致更严重的侵权、保险、董事及监管人员责任、公共财政公开花费、非财政公开花费外，还可能引起对实验和创新的畏惧，企业进行研究并对创新进行风险投资的动机将减弱。该原则对科技创新的破坏还表现在它允许在实际健康和环境损害证据举出前，由政府指示企业如何设计产品、如何进行生产。这就要求企业从一开始就使用最可靠的技术设计和发展其产品和程序，而不顾其中的经济和机会成本；还要求企业发展替代品代替已被认作对人类健康和环境有害的知名产品。

（三）突发环境危机控制有力，风险预防多此一举

当前美国对突发环境危机的反应速度大为改进，对已知环境危机的控制更为有效。因此，在环境危机来临时做出快速反应，比在环境危机来临前就依风险预防原则采取一系列预防措施更高效。政府应将更多精力放在应对当前已确定存在的环境危机上。另外，实施风险预防原则后，企业如果不能满足人类健康、环境及动物权利保护的狂热者的要求，就有可能导致企业的商业信誉和股东持有人价值的损失。

因此，风险预防原则在美国一直存在较大争议，美国在国际谈判中也往往对该原则持模糊态度，有时甚至否定其存在的意义。尽管美国在国际社会中经常质疑风险预防原则，“但其国内法的很多方面在本质上是风险预防性的”①，而且这种风险预防的保护方式得到了法院的支持，风险预防原则在美国自20世纪50年代有关健康的风险管理决策以来，就已得到普遍运用。endprint

三、美国国内对风险预防原则的态度

（一）气候变化领域

美国人口仅占全球人口的4%，但排放的二氧化碳却占全球排放量的25%以上。从近年的环境保护行动看，美国联邦政府应对气候变化的态度逐渐由消极向积极转变。2008年奥巴马当选美国总统后在温室气体减排上较为积极，力图改变在应对气候变化上美国的负面国际形象，并努力推动国内立法。2009年美国勉强通过了《清洁能源安全法案》，并在哥本哈根气候变化大会上承诺2020年温室气体排放量比2005年减少17%。但总体看来，联邦政府在应对气候变化上的法律措施有限。

随着环保意识逐渐深入民心，美国州政府由于与民众联系更密切，采取更积极的温室气体减排措施。这表明在美国这样的联邦制国家，不论联邦政府在温室气体减排上多么保守，都无法阻挡民众积极应对气候变化的努力，也无法限制风险预防原则的适用和发展。“马萨诸塞州等诉环保局”案是上述联邦政府和州政府对气候变化不同观点和应对措施的典型体现。2007年联邦最高法院判决认为，尽管监管本身不足以扭转全球气候变暖，但监管来自交通部门的温室气体是环保局的职责。联邦最高法院在此判决中一改以往联邦政府立场，对环境“示好”，是因为民众对环境越来越多的关注所迫。②由于气候变暖有不确定性，联邦最高法院判令环保局对温室气体进行监管，就表明该案确立了风险预防原则在司法诉讼中的地位和效力。在判例法国家的美国，相信该案判决将对应对气候变化发生更多积极影响。

美国许多州采取积极政策应对全球气候变暖。作为全球第五大经济体的加州是美国率先采取行动的州，通过了《2006年加利福尼亚州全球变暖解决方案法》，为控制州内重要排放源和全州温室气体排放量确定了时间，要求使用市场机制和替代遵守机制等，③还通过了《全球变暖对策法》，创立综合控制体系。④随后，“美国东北部七州⑤也宣布参与旨在创立区域性有效控制来自电厂的温室气体排放的‘限额—贸易计划的‘区域温室气体行动计划，此后又有三州⑥加入该行动计划”。⑦这些行动计划通过弥补联邦政府政策空白来代表各州解决全球问题。它们将激励各州在应对气候变化方面不断前进。

（二）生物多样性保护领域

美国是世界上少数未签署《生物多样性公约》的国家之一。对于193个签约国来说，该公约为调整人类与生态环境的失调关系提供了法律框架，推动签署国做出可持续发展承诺，保护生物多样性，但仍需明确各种具体措施来避免生物多样性减损。所以，该公约须积极推动更深入的改革。然而这种改革是美国特大企业不情愿的。美国总体来说是由寡头小团体主导政治党派的国家，在出现可能削弱其权力的经济生态模式时，建立在地球生物资源上的保守派企业势力必然极力抵制。阻止美国批准《生物多样性公约》的34票（共100票）参议院投票对企业寡头而言并不难办，他们常散布“联合国逐步控制美国人生活的关键领域”的谣言，或如总统候选人密特·罗姆尼曾说，美国领导地位不体现于“阻止海平面上升或拯救地球”。⑧尽管如此，美国是《里约宣言》缔约国，其环境保护机构承认受该宣言约束，同时确认风险预防原则的执行方法。其国内多项法律政策措施体现了《生物多样性公约》和风险预防原则的精神。

联邦立法上：1970年《国家环境政策法案》对环境影响评价制度予以规定，关于外来物种引进的工程实施前都可能被要求环境影响评价。⑨1973年《濒危物种法案》将濒临灭绝物种定义为“该物种全部或重要部分濒临灭绝危险”；对受到威胁物种定义为“可能濒临灭绝物种”，说明美国环保局须在某物种濒临灭绝损害确定前采取措施防止，这正体现了风险预防。1999年克林顿颁布13112号总统行政命令，旨在控制入侵物种对美国环境和经济造成的损失威胁。命令涉及将物种入侵危害风险减至最小、谨慎行动、风险评估等，⑩还设立国家入侵物种委员会对外来物种入侵监管，力争在国力范围内逐渐修复受损生态系统。{11}

州立法上：一般由联邦负责国外生物入侵事宜，但各州生物入侵管理与联邦交叉，难以截然区分。其实，州外来物种入侵立法历史比联邦更久远。“1726年康涅狄格州、1766年罗得岛州和1775年马萨诸塞州相继制定了针对外来物种小蘖（Berberidaceae）的法令。”{12}当前，全美五十州均有生物入侵立法，尤其沿海地区各州和大湖地区各州立法更为完善。

如上所述，美国目前正探讨许多意义重大的环境保护决定，如制定濒危物种名录、保护生物栖息地等。表明美国在其国内法中，对科学不确定的生物多样性保护问题进行规制，充分体现了风险预防原则。

（三）转基因食品安全领域

与欧盟基于技术的管理模式不同，美国采取基于产品的管理模式，认为现代生物技术与传统生物技术没有本质区别，应管理转基因产品而非转基因技术本身。针对欧盟的措施，美国表达了强烈不满。认为应将管理建立在科学基础上，只有具备科学确定性证据证明风险存在，才能由政府管制。转基因食品与其他食品应按同样标准管理，保证食品本身安全即可。美国仅标识成分与原食品显著不同或可能威胁健康的转基因食品。因此，美国作为最大的转基因产品出口国，欧盟作为农作物进口的主要地区，两者在转基因产品管理中的严重分歧极大影响到贸易关系和利益，美国甚至指责欧盟“以食品安全之名，行贸易保护主义之实”。

美国是世界上少数拒绝签署《卡塔赫纳生物安全议定书》的国家之一。该议定书对转基因食品的规定较严，缔约国在向他国出口转基因产品时，进口国享有知情权。作为迈阿密集团的核心成员国的美国从经济利益出发，担心签署议定书后，许多国家将拒绝进口其转基因产品，妨碍其出口贸易。事实上，美国自20世纪70年代开始关注生物安全问题，是最早开展相关研究并率先立法的国家，法规和管理体系都较成熟。有生物安全立法的美国向无类似立法的国家大量出口转基因食品，进口国消费者对该食品并不了解，成为美国转基因产品免费试验者，而这种试验极可能损害进口国消费者健康和生存环境。endprint

司法实践上：美国食品安全中心、克拉马斯—锡斯基尤荒地保护中心、其他组织和个人在2003年以美国农业部为被告提起联邦诉讼。案件争议主要是斯科兹公司和孟山都公司生产的两个转基因新品种能抵抗一种广泛应用的除草剂，使用者不用担心除草剂会杀死其他植物而对草场随意喷洒除草剂。但该转基因品种从试验田逐渐扩散致全国草场被污染，威胁到公用地、社区和人类健康。2007年美国联邦地区法院认为该转基因作物对环境有潜在威胁，农业部对抗除草剂转基因作物田间试验审批违法，判决农业部暂停批准所有新田间试验，直至更严格的环境影响评价做出。该案正是以司法裁判形式肯定了风险预防原则的正当性。{13}

本案如此判决不仅考虑到风险预防原则的现实和理论基础，更因为法律明确。在联邦立法上，已有许多关于转基因农作物和食品安全的专门法，如：《转基因农作物和动物农民保护法案》旨在保护可能因转基因种子、动植物而受到经济危害的农民，包括被告知转基因植物的法律和环境风险等；《转基因食品知情权法案》要求标识含转基因物质的食品或由转基因物质制成的食品；《转基因生物责任法案》规定转基因生物损害责任；《转基因食品管理草案》规定转基因食品上市流通申请时间。{14}可见，美国管理转基因食品安全是在原有食品和药物管理基础上，通过制订转基因食品专门法规、统一检测标准、严格安全评估流程、发放许可证等，降低转基因食品风险。这些法律措施针对的是科学不确定的转基因食品，体现了风险预防原则。

各州立法上：对转基因食品安全的管理更严格。由于近年来转基因食品危害愈加明显，证明实质等同原则和原有食品标签政策错误，使美国在2011年联合国食品法规委员会年度会议上首次改变20年来立场，表示不反对食品标签标记是否含转基因成分。然而，美国食品和药物管理局并无改变该标签政策的措施。在美国大多数消费者反对转基因食品的背景下，各州开始行动。从加州开始立法要求清楚标明所有转基因食品。如今在美国进行同样立法工作的有二十多个州，集中全美多半工业、金融业和人口。2011年4月，康涅狄格州完成第一阶段立法，认为因转基因食品对人类健康有严重危害风险，要求所有转基因食品标签须标明转基因成分和含量，以便消费者知情选择。该立法表明美国开始严格限制转基因食品，消费者知情权逐渐恢复。{15}即使美国尚未加入《卡塔赫纳生物安全议定书》，其国内立法和实践趋势已表明，运用风险预防原则、加强转基因食品安全规制是不可阻挡的潮流。

四、结语

虽然美国在国际社会中经常质疑风险预防原则，但其国内法的很多方面在本质上是风险预防性的。该风险预防措施既存在于联邦层面，又出现在各州层面；既包括法案，又包括判例。因此，即便美国尚未根本承认风险预防原则，在气候变化、生物多样性保护、转基因食品安全等领域适用风险预防原则也已成为美国乃至世界各国环境保护的趋势。

注释：

①Daniel Bodansky： The Precautionary Principle in US Environmental Law，in Timothy Oriordan & James Cameron（eds），Interpreting the Precautionary Principle，Earthscan Publications Ltd.，1994，p.204.

②⑦李艳芳：《从“马萨诸塞州等诉环保局”案看美国环境法的新进展》，《中国人民大学学报》，2007年第6期。

③Fact Sheet：A New International Climate Change Framework，http：//www.whitehouse.gov/infocus/environment/.

④http：//www.aroundthecapitol.com/billtrack/text.html？file=

ab_32_bill_20060831_enrolled.html.

⑤这七州是指：康涅狄格州、特拉华州、缅因州、新罕布什尔州、新泽西州、纽约州、佛蒙特州。

⑥这三州是指：马萨诸塞州、罗得岛州、马里兰州。

⑧威廉·J·斯内普三世：《在生物多样性保护领域，美国拒绝签署生物多样性公约的代价》，绿基金网站，http：//www.ygf.yn.cn/news/gw/2012/1009/450.html，作者为亚利桑那州生物多样性中心高级顾问，美国大学法学院研究院常驻律师。

⑨{12}刘春兴、林震、温俊宝、骆有庆：《美国应对生物入侵立法的历史及其启示》，《经济社会体制比较》，2010年第2期。

⑩梁晓东、叶万辉：《美国对入侵种的管理对策》，《生物多样性》，2001年第1期。

{11}严音莉：《外来物种入侵的国际法问题探析》，《安徽电子信息职业技术学院学报》，2008年第4期。

{13}于文轩：《论生物安全法的风险预防原则——从美国联邦地区法院的一则判例谈起》，《中国环境法治》，2007年第1期。

{14}于文轩、王灿发：《国外生物安全立法及对中国立法的思考》，《科技与法律》，2005年第4期。