新《民事诉讼法》及其司法解释下的公益诉讼制度探究

2015-02-07孙瑞瑞

法制博览 2015年22期

孙瑞瑞

郑州大学法学院，河南郑州 450001

2012年8月新修的《民事诉讼法》第55条的规定为我国的公益诉讼制度开了一扇窗，而2015年最高院出台的《民事诉讼法司法解释》对公益诉讼作出了更为具体的规定，为我国的公益诉讼开启了一扇新门。公益诉讼在最新民诉法司法解释的指引下，在我国的司法实践中迈开了新的步伐，迎来了盼望已久的春天。对于公益诉讼，我们看到了立法的进步，但同时也不得不思考其中仍存在的问题。本文结合新《民事诉讼法》及其司法解释来探讨公益诉讼，进一步思考公益诉讼的未来发展。

一、公益诉讼概述

在我国目前的法律环境下，公益诉讼应指特定的国家机关与组织依据现行的法律法规对侵害社会公共利益的行为依法向法院起诉，请求法院追究侵害人的法律责任的诉讼活动。相对于私益诉讼而言，公益诉讼其显著特征有以下几点:1.根本目的在于维护国家利益与社会公共利益，它超越了对私人利益的保护，站在了公共利益的视角。2.原告可以是非直接利害关系人。在公益诉讼中，已经突破了传统的当事人适格理论。在我国的公益诉讼中，诉讼主体可以是直接受到违法行为侵害的有关机关和其他组织，也可以是没有受到违法行为侵害的。3.判决效力的扩张。在一般的私益诉讼中，法院做出的生效判决的效力只针对特定的诉讼当事人，涉及到特定当事人的切身利益。而在公益诉讼中，法院判决的效力则得以扩张，不仅对诉讼当事人具有约束力，对国家与公众也产生了约束作用。

二、新《民诉法司法解释》下公益诉讼应注意的问题

《新民诉法司法解释》的出炉，进一步打开了公益诉讼之路。为了使公益诉讼之路更加顺畅、平坦，能够发挥其应有的实现公益的作用，在新司法解释下应注意以下问题:

(一)注意公益诉权的保障

新《民诉法司法解释》第284条明确了公益诉讼的起诉条件，其中要求“有社会公共利益受到损害的初步证据”。这一规定在一定程度上抑制了公益诉权的滥用，使公益诉讼一经开始就进入了诚信轨道。但是，这也无疑提高了公益诉讼的门槛，使公益诉讼的立案更加困难。在公益诉讼中法院对“初步证据”的规定不适宜进行实质性的扩大解释，应当有所保留，以保障正常的公益诉权得以实现。因此，在公益诉讼的起步阶段，应该注意对“初步证据”的适当限制，注意公益诉权的实现与保障。

(二)注意发挥检察机关的作用

在公益诉讼中，检察机关作为司法机关，具有法律监督职能，并不涉及到具体的地方或者部门利益，其更适合代表国家和社会公共利益来提起公益诉讼。另外，检察机关在调查取证方面优势也较为明显，其法定的调查权利于解决举证困难的问题。从目前的试点改革来看，由检察机关提起公益诉讼已将定格。随着检察机关提起公益诉讼制度改革的推进，检察机关将积极发挥其在公益诉讼中的监督职能，维护国家和社会公共利益。

三、实践中的公益诉讼问题

从我国最新的《民事诉讼法》和《民事诉讼法司法解释》来看，虽然我国的公益诉讼在法律层面上又前进了一步，但是目前的具有一定概括性的制度规定在实践中还是略显单薄，仍无法满足实践中各种复杂的侵害公益的案件，其不足之处仍值得我们思考。

(一)诉讼主体的模糊及狭隘

关于公益诉讼的提起主体，新《民事诉讼法》第五十五条将其限定为“法律规定的机关和有关组织”，这一规定虽然缩小了主体范围，将自然人和公司法人排除了在外，而新《民事诉讼法司法解释》也未将诉讼主体予以明确、具体。另外，公益诉讼主体的范围还较为狭隘，从我国目前规定来看，我国的公益诉讼是公民“缺席”的公益诉讼，公民不具有起诉资格，其被排除在诉讼主体之外。而实际上，在推进法制建设、维护公益方面，公民能够起到很大作用。另外，这一保守的做法，使实践中很多侵害公益的事件得不到及时的救济，公益诉讼案件的起诉现状并不理想。

(二)受案范围

关于公益诉讼的受案范围，新民诉法第五十五条将环境公益诉讼与消费者公益诉讼予以明确化，除了这两类案件之外，该条以“……等损害社会公共利益的行为”规定了公益诉讼的受案范围。该规定从表面上看似乎已经为公益诉讼的受案范围作了具体性指引，但这种规定在实践中往往碰壁，对于某些案件，法院往往以不属于受案范围不予受理。一些反垄断案件等实质上了已侵害到社会公共利益的案件在实践中可能就进入不了公益诉讼程序，难以获得及时的救济。

(三)诉讼费用

由于公益诉讼具有典型的公益性，而在公共领域，很多人喜欢“搭便车”而不是对其“加油打气”。在公益诉讼中，原告怠于起诉的另一个现实原因就是原告不仅可能要面临长期的诉累，还可能要承受高额的诉讼费用，这种“劳心劳力”、“费时费力费财”的诉讼严重影响了原告的积极性。

四、公益诉讼机制的完善

虽然新《民诉法司法解释》使我国公益诉讼的发展迈开了一大步，但与国外发达国家相比，我国公益诉讼制度的发展仍任重而道远，很多方面仍需要进一步完善。

(一)扩大诉讼主体范围

在英美法系国家，公益诉讼的主体主要为检察机关和公民两大类。其中美国就规定了个人或公司有权以政府名义进行诉讼。虽然各国对于公益诉讼主体的规定并不尽相同，但整体来说其范围比我国较广。那么，从未来发展趋势来看，公益诉讼主体范围的扩展是必然，我国目前的主体资格的限定明显不符合这一潮流。

(二)以概括列举式明确受案范围

我国对于公益诉讼的受案范围只列举了两类，对于其他的只是以省略方式进行概括性所述，导致实践中其他侵害公益的行为无法得到有效的诉讼救济。在其他国家，对公益诉讼受案范围多采用了概括式列举的方式。在实践中，侵害公共利益的行为具有多样化，为真正维护社会公共利益，发挥公益诉讼制度的作用，在今后的相关立法中应增加列举公益诉讼的受案范围，如再增加国有资产流失案件等。以更为明确的方式予以规定，既方便相关当事人起诉，又能够促使法院正确受理案件。

(三)建立更为完善的保障机制

根据以上实践中出现的问题可以看出，我国公益诉讼的保障机制仍待完善，具体来说从以下方面着手:第一，律师费用方面。为了提供适格原告提起诉讼的积极性，律师费用可实行由败诉方承担的方式。另外，对公益诉讼律师实行奖励制，此种奖励可以从对被告的罚金中按比例予以提取。第二，对原告诉讼行为进行必要审核。在新司法解释中，对公益诉讼规定了和解与调解，对于达成的协议进行公告，经公告、审查后来决定是否出具调解书。原告与侵害人达成的和解或调解可能对部分受害人有利，但却损害了社会公共利益，那么这样的和解或调解应得到法律的一定限制。第三，举证责任的倾斜。从公益诉讼的发展来看，公益诉讼越来越具有广泛性、专业性、复杂性，而处于弱势地位的原告陷入了取证难的困境，甚至连要求的“初步证据”都无法及时提供。在此，在举证责方面应该倾斜于原告，对原告的“初步证据”的提供降低标准，使原告承担更小的举证责任。