论城乡建设用地市场化改革的路径选择

唐朝光

广西经济管理干部学院，广西 南宁 530007

一、坚持按市场经济规律配置城乡建设用地资源

市场经济是以市场机制为纽带来构建整个社会经济活动的系统。它既是一种经济制度设置，也是一种经济运行机制。［1］现代市场经济至少有两种类型，分别是以私有制为基础的市场经济和以公有制为基础的市场经济。当前，美、德、日市场经济体制是迄今世界各国中比较成熟的以私有制为基础的市场经济模式。其共性体现在:1.市场在资源配置中起主导作用;2.企业是市场的主体;3.国家重视经济的宏观调控;4.法制较健全，能较好保证市场秩序;5.社会保障机制相对完善。我国实行以公有制为基础的社会主义市场经济。其特征为:1.它是在国家调控下垄断竞争的市场经济;2.它是公有制为主体条件下的政府调控;3.政府调控也不再仅仅是行政调控，而是建立在科学干预基础上的经济调控，表现为政府调控是有差别、分层次、有区别的、分阶段的动态弹性调控。［2］

二、修改和完善相关法律制度，为集体建设用地入市提供法治基础

现行《宪法》第10条规定，城市土地属于国家所有。《土地管理法》第43条规定:任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。该法第63条指出:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”《城市房地产管理法》第8条规定:“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”

以上法律条文分别给予城、乡建设用地以不同的待遇。限制了集体建设用地直接用于城市建设，并对集建设用地的流转进行了严格的限制，规定了集体土地向国有土地转变的不可逆性。这些规定阻碍了城乡建设用地一体化市场的建设。必须对相关条款作出调整，保证《决定》具有实践意义。

三、认可城镇建设用地来源的双源性，实现土地资源配置帕累托改进

经济学中，帕累托最优状态是指任何形式的资源重新配置，都不可能使至少有一人受益而又不使其他任何人受到损害的状态。与此相关，人们通常也把能使至少一人的境况变好而没有人的境况变坏的资源重新配置称为帕累托改进。因此，建设用地市场配置帕累托最优状态是:在不损害用地供需双方境况的前提下，重新配置建设用地资源已经不可能使任何参与市场交易的一方的境况变好。

现有的城镇建设用地以国家垄断为前提，土地资源配置未达到帕累托最优。可以图1 为证。设横轴表示政府在一级市场上建设用地的供应量Q，纵轴为土地出让价格P，曲线D 和MR 分别为建设用地的需求曲线和边际收益曲线。为方便起见，设政府对土地的投入的平均成本和边际成本相等且不变，用图中水平直线AC =MC 表示。垄断条件下，政府的利益最大化原则是边际成本等于边际收益，即MC=MR。图中C 点为均衡点。这时，政府的土地供应量为Q1，成交价格为P1，P1＞MC。表明消费者愿意为额外增加一单位面积建设用地所支付的价格超过了政府的供地成本。政府供地仍有帕累托改进余地。一般地，在政府供地量达到Q2时可以达到资源配置的帕累托最优，此时需求曲线D 与边际成本曲线MC 相交于B 点，意味着政府每额外提供一单位面积建设用地的成本等于土地需求者为此支付的代价。此时，Q2是帕累托最优意义上的建设用地供应量。当然，理论上解决此问题的方法是，通过谈判，让政府提高建设用供应量到Q2，并以等于边际成本P2的价格出让给消费者，这时，政府的利润损失为(P1-P2)Q1，为弥补政府这部分损失，约定由消费者对其给予相当的补偿。当然，这样作对消费者也是有好处的，因为政府把地价由P1降为P2，消费者获得的好处为梯形 P1ABP2，它比(P1- P2)Q 多了△ABC 部分，这部分可在政府与消费者之间进行分配，从而增加双方的好处。［4］但在实践中，由于消费者与政府信息的不对称，政府的强势及利益博弈方面很难达成一致意见，使得当前建设用地配置低效率现象十分普遍。

四、积极构建城乡一体化的建设用地市场

城乡一体化要求把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

促进城乡建设用地一体化要做到:1.逐步建立统一的城乡建设用地流转制度体系。包括实行统一的土地不动产登记制度、集体建设用地使用权流转制度、抵押融资制度等;2.理顺农民集体土地产权，为集体土地入市提供权属保障;3.制定统一的农村建设用地流转税收政策，明确集体建设用地再次流转的操作办法及相应的税费项目和收费标准，保障土地流转工作的正常运转;4.完善农村集体建设用地流转的收益分配机制，实现多赢;5.建立和完善农村集体土地基准地价体系;6.加大农村集体建设用地流转的政策宣传，形成社会共识。

五、妥善处理小产权房的问题

在我国，大产权房是指依法取得了国家颁发的房屋所有权证和土地使用权证的房屋。与此对应，小产权房是指由乡村集体、乡村集体与开发商合作或开发商协议租用集体土地后，在未办理集体土地征转手续的情况下，自行开发建设并对外销售的商品性住房。小产权房一般由卖房者向购房者发放乡镇人民政府或村集体组织制作的房产证。当前，小产权房在全国十分普遍，北京小产权房销售量已超过房地产市场供应量的20%，西安己占到25%到30%，深圳可能高达40%到50%。全国小产权房面积逾66 亿平方米，目前有超过8000 千多万的小产权房居住者。

小产权房是城乡建设用地二元分割制度的产物，它是地方政府、村集体、村民个人和既得利益集团各方博弈的结果。近年来，尽管政府用重典治理小产权房问题，但低价，能解决居住难题，使小产权房市场迅速发展壮大。

六、结语

城乡建设用地市场化改革是一个长期探索的过程，应减少政府对建设用地市场的介入，按市场经济规律配置建设用地资源，为国有建设用地与集体建设用地合理流转搭建公平、公正、合理的交易平台，赋予城乡建设用地同等权能，消除城乡建设用地二元分割，保证两者同地同价、同地同权。这样做，对解决我国城市建设用地使用效率低下、集体土地产权得不到有效维护、小产权房屡禁不止等有关民生问题必将大有裨益。

［1］侯廷智.探索社会主义市场经济规律的两个基本理论问题——纪念我国经济体制改革30 周年的思考［J］.西南大学学报(社会科学版)，2008(5):11.

［2］马艳等人.中国特色社会主义市场经济的本质特征分析［J］.海派经济学，2012(2):31.

［3］史卫民.国外土地制度变迁中农民土地权益保护的比较与借鉴［J］.现代经济探讨，2014(2):89.

［4］高鸿业.西方经济学(第四版)［M］.北京:中国人民大学出版社，2007，11:374-375.