试论国家追偿制度的完善

李晓飞

首都经济贸易大学法学院，北京 100070

国家追偿是指“公权力主体在履行赔偿责任之后，依法责令对损害的发生具有过错的组织或者人员担部分或者全部赔偿费用的法律制度”①。国家追偿是国家赔偿制度的重要组成，其必要性在于对赔偿程序的重要补充。

一、国家追偿设立的理论基础

国家赔偿法订立的目的在于如何以法律保障被侵权人国家求偿权的实现，以往国家赔偿法秉持的是“谁损害谁赔偿”的原则。现实中，存在执行难的情况，因为侵权人隐匿财产，导致受害人难以及时得到赔付。因此，由国家先行赔偿可以有效减少执行难。

(一)国家追偿的运行原理

规范国家权力行使除了出台专项法律进行控制，还依赖于建立各种制度，如国家追偿。在国家机关赔偿完公职人员造成的损害之后，可根据清偿债务后成为新债权人理论，要求公职人员在机关内部承担起个人责任。不同于公职人员需要承担的个人民事责任，刑事责任和行政责任，这种制约机制体现的是国家机关对其工作人员的限制。国家追偿制度的目的不在于求偿，而在于建立完善的制约机制。

(二)国家追偿制度的性质

国家赔偿作为国家追偿制度的前提条件，两者有着密切相关的联系。因此对于国家追偿本质的把握要与国家赔偿具有的性质相结合。世界各国有关法律无一例外的确立了国家追偿制度，但是各国对于国家追偿的理解不尽相同，主要有如下两种观点:

1.行政责任说。这种学说认为引发国家追偿责任的是侵权人担负的行政责任。根据国家赔偿法的规定，国家追偿这种行政责任在于用金钱的方式要求侵权人承担责任，这种责任的主观心态在于故意或重大过失。尽管在责任承担形式上不同于一般的行政责任，但两者本质上仍然相同。

2.代位责任说。这一学说并没有将国家权力的行使直接归因于国家。该学说认为损害赔偿责任应由直接行使国家职权的工作人员承担，但由于侵权人代表国家行使职权，同时考虑到对于侵权人责任的认定、取证、损害赔偿等需要较长时间，从这两个原因考虑，国家先行代替侵权人行使赔偿义务，再追偿相关费用。从性质上说，这一追偿与民法上的替代责任追偿具有相同性质，属于一种民事责任。

3.独立责任说。②在这一学说中，国家是行使社会公权力的抽象代表。国家的实际权力由象征着国家的国家机关及其工作人员具体执行，国家本身作为一个抽象的意志主体，只授权国家机关工作人员代表国家实施具体行为。如果国家机关工作人员在行使职权之中，违背了职责行使规则。因此国家公职人员个人会因为违反行使规则承担独立责任。国家追偿制度从一定程度上将国家赔偿责任转嫁为国家机关工作人员的个人责任。“行政责任说”认为追偿责任属于行政责任，强调了对公职人员没有正确履行职责的责难;“代位责任说”强调了侵权者的个人责任，国家只是代为赔偿，究其性质属于民事责任。而“独立责任说”，既强调了公职人员在行使公务，又将其责任划定在违反行使规则的范畴内，也就是说规则的认定还需考虑相关因素。这一理论更加合理，国家追偿作为一种法律制度，是一种独立的责任形式。

二、国家追偿制度存在的问题及其完善

(一)追偿责任与其它责任的衔接

从理论角度看，追偿责任的性质是独立责任。追偿制度通过界定侵权人的过错行为，追究其损害赔偿责任，追究形式表现在物质利益上，在制约效果方面具有局限性，因此还需与其它责任并行发挥作用。因此，在现行国家机关的责任追究体制下，国家追偿责任应结合其它责任制度，使违法行使职权的国家机关工作人员不仅承担物质方面的责任，还应承担其它方面责任，使各种责任制结合，从而起到良好效果。

(二)追偿数额

我国国家赔偿法第十六条规定:“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用”。根据法条，国家追偿数额的确定与四个因素有关，即故意、重大过失、部分或全部赔偿费用。现实中，确定追偿数额时应注意国家机关工作人员违规行使职责的主观心理态度、动机，并综合考虑各种因素在侵权人错误行使职权中所起作用的情况。实践中应注意以下原则:

1.以重大过错责任为原则。过错是责任主体对其应为与实为间差距大小及差距产生原因的认识，及对在这种差距下导致损害赔偿责任的心理预期，这几点直接决定了责任主体是否有责任及责任的轻重。侵权实施行为人是否有过错应当作为承担责任的最主要依据。

2.考虑被追偿者经济承受能力。在我国，公务人员的物质状况往往不甚理想，一般仅能够维持基本生存需求。可想而知，如果追偿金额过高，超出了其责任能力范围，就会给公务人员造成重大精神与物质的双重压力。因此，许多国家在其法律中都对追偿金额给予额度的规定。

3.比例原则。国家追偿制度是一种责任追究制度。追偿确定金额的主要依据在于侵权人承担的责任与实际国家赔偿数额，按照法律规定，应当对追偿人在赔偿金额幅度内综合考虑各种因素确定一个追偿标准，因此确定追偿数额除了要依据责任状况，还要保证追偿数额与赔偿金额成比例。

4.追偿金额的上限标准应该明确。追偿金的限额，包括应当追偿数额的上限。国家赔偿金额在实际中往往浮动较大，高至上百万元，低至几百元。如果不对追偿制度进行数额上的限制，在实践中必然会出现认定追偿金额不符合实际的情形。为了规范追偿制度的法律秩序，应统一划定追偿数额的限制。

(三)追偿时效问题

“任何权利(力)在法律上都是有时间限制的，权利(力)主体在法定的期间内不积极行使其权利(力)，就会产生对其不利的法律后果”③。为了保证国家追偿权及时得到行使，设立明确的追偿时效十分必要。

例如，我国台湾地区《赔偿法》第8条第2 款规定:“求偿权自支付赔偿金或恢复原状之日起，因二年间不行使而消灭”④。有学者认为，追偿时效的确定既要考虑侵权人个人的责任承担能力，也就是赔偿能力;又要设置固定的追偿期限，使得追偿有迹可循。因此，结合我国现状，追偿时效设立为2年为好⑤。这一主张较为符合我国现实情况，既给予侵权人相当的准备时间，又明确规定了追偿时限，促使国家机关履行其追偿职责。

［ 注 释 ］

①高加伟.国家赔偿法［M］.上海:商务印书馆，2004:279.

②马怀德.国家赔偿法的理论与实务［M］.北京:中国法制出版社，1994:19-20.

③杨解君，蔺耀昌.国家赔偿的制度欠缺及其完善［J］.中国法学，2005(01):14.

④张正钊等编.国家赔偿制度研究［M］.北京:中国人民大学出版社，1996:361.

⑤刘嗣元.论国家赔偿法中的国家追偿制度［J］.华中理工大学学报社会科学版，1999(02):21.

［1］高加伟.国家赔偿法［M］.上海:商务印书馆，2004.

［2］［美］伯纳德·施瓦茨.行政法［M］.徐炳译.北京:群众出版社，1996.

［3］马怀德.国家赔偿法的理论与实务［M］.北京:中国法制出版社，1994.

［4］杨解君，蔺耀昌.国家赔偿的制度欠缺及其完善［J］.中国法学，2005(01).

［5］张正钊等编.国家赔偿制度研究［M］.北京:中国人民大学出版社，1996.

［6］刘嗣元.论国家赔偿法中的国家追偿制度［J］.华中理工大学学报社会科学版，1999(02):21.