试论民事执行检察监督制度的规范设计

试论民事执行检察监督制度的规范设计

朱刚

重庆市检察院，重庆401147

摘要：新修改的《民事诉讼法》已将民事执行检察监督确立为一项基本的制度。“应否对民事执行活动实施法律监督”已没有多少争议价值，目前的主要问题还在于“如何监督”，这是现阶段需要深入研究和着力解决的重要课题。民事执行检察监督制度的规范设计应当结合现有改革背景，系统研究和科学厘定监督原则、监督范围(监督对象和监督条件)、监督方式和具体职权等重要问题。

关键词：民事执行；检察监督；规范设计

中图分类号：D915.2

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)34-0020-02

作者简介：朱刚(1975-)，男，汉族，重庆人，重庆市检察院民事行政检察处副处长，重庆市检察业务专家，西南政法大学硕士生导师、博士研究生，研究方向：民事行政检察制度。

“明确对民事执行工作实施法律监督的范围和程序”，是中央政法委对深化司法体制和工作机制改革提出的重要任务之一，理论界对民事执行检察监督制度也普遍持肯定态度。2012年《民事诉讼法》的修改初步确立了民事执行检察监督制度，但并未对其监督范围、程序、方式、效力等重要方面作出明确规定。此前，“两高”曾下发关于民事执行检察监督的试点通知，但其监督范围极为有限。此后最高检《民事诉讼监督规则》虽设置专章作出规定，但基本内容极不完善。可以说，无论从制度层面还是实践层面，此项制度仍处在混沌状态。较长时期以来，随着各地检察机关对民事执行监督工作的积极探索开展和理论研究的深入，此领域的实践经验和理论成果日渐丰富。因此，检察机关对民事执行活动实施法律监督的必要性并无太大争议，目前的主要问题仍然在于“如何监督”——这是现阶段需要深入研究和着力解决的重要课题，也是少数反对意见者提出的一道“技术壁垒”。

“执行难”、“执行乱”，特别是民事执行领域暴露出的一系列腐败问题，引起了社会各界的普遍关注，理论界对民事执行领域的研究也取得了丰富的成果，在许多重要问题上有着广泛共识。法院系统近年来大力推行民事执行改革，许多法院在分权制衡的原则下，采取将执行裁决、执行实施、执行监督、执行管理相分离，分设相应机构，实行人员交流、回避等改革措施。因此，民事执行检察监督制度的规范设计应当结合现有改革背景，系统研究和科学厘定监督原则、监督范围(监督对象和监督条件)、监督程序、监督方式和具体职权等重要问题。

一、民事执行检察监督制度的基本原则

(一)执行权与监督权的关系——不干预原则

民事执行与检察监督的目标在本质上是一致的，旨在维护司法公正与权威，维护生效判决裁定的执行力，实现民事诉讼法确立的目的任务和当事人的诉讼利益。但是，执行权力的主体是唯一、恒定的，法院的执行权始终是民事执行活动的主导。在诉讼结构中，检察监督作为一种外部监督制约制度，其价值集中体现为程序性功能，即对执行程序的保障功能。因此，对民事执行活动实行法律监督，不应干预法院正当、合法的执行活动，更不能取代法院的执行主导地位。确立不干预原则的目的在于准确把握执行与监督的相互关系，科学定位检察机关在民事执行程序中的地位，防止超越监督权限。

(二)监督的效率——同级监督原则

为保证监督的效率和效果，基于权力对等原则，民事执行监督应当“以同级监督为原则，以上级监督为例外”，即各级检察院对所在地的同级法院的执行活动实施法律监督，在必要时可以对下级法院的执行活动进行监督。在异地执行中，执行行为地的检察院应当将受理的案件移送执行法院所在地的检察院；在委托执行中，委托法院所在地和受托法院所在地的检察院针对委托和受托法院的执行权限，分别相应行使监督权限。

(三)监督的范围——有限监督原则

执行改革的主要目标是解决“执行难”和“执行乱”问题，但这是两个相对独立的问题。“执行难”的产生涉及较为复杂的社会体制和社会环境因素，它一方面反映了执行活动面临的困窘，另一方面体现了社会变革时期一些深层次矛盾，解决“执行难”是一个十分庞大的社会系统工程，涉及执行权运行的诸多交叉和延伸问题；“执行乱”的实质是执行权的滥用，是对执行活动本身的违法性的形象提炼。检察监督作为公权对公权的监督，具有自身的超脱地位，因而应当主要着眼于对“执行乱”的监督，其目的是保证执行权的正常运行，而非取代法院的执行权。客观地讲，对于“执行难”问题，检察监督发挥的是一种间接和辅助作用。此外，有限监督原则还表明，检察监督应当以当事人申请为前提，遵循民事诉讼的意思自治和私权处分原则，除非执行活动损害国家利益和社会公共利益以及发现执行人员有职务犯罪行为的，检察机关不应主动启动监督程序。

(四)实效原则

执行活动是生效裁判的既判力向执行力、诉讼利益向实有利益的转化，执行的实效性因而至关重要，它包含了对执行效率和执行效果的追求。许多生效裁判最终成为一张“法律白条”，是丧失执行实效原则的具体体现。同样，检察监督亦应体现监督的实效性，在制度设计上应缜密设置有关程序，保障执行的效率和效果。

二、民事执行检察监督制度的监督范围及条件

笔者认为，监督范围实际上是一个大的概念，包含了监督对象(执行活动的类型、文书载体)和监督条件两个不同层次的内容。其中，监督条件(监督情形)是民事执行检察监督制度规范设计的重点。

(一)民事执行监督的对象

1、民事执行活动。参考最高法院《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》的规定，可以将民事执行权分为执行审查权(亦称执行裁决权)和执行实施权两类。有人将执行权分为执行裁决权、执行决定权和执行实施权三种，其实大同小异，执行决定权似可归为执行裁决权。相应地，执行活动也可分为执行裁决活动和执行实施行为两类。执行裁决活动和执行实施行为的分类标准在理论上虽然存在一些争议，各地法院在改革实践中采用的划分标准也不尽一致，但二者的区别还是较为明显的：第一，执行裁决是依申请的活动，执行实施是依职权的行为；第二，执行裁决属于审查和判断活动，体现出较强的司法属性，执行实施是采取的某种措施或行为，体现出较强的行政权色彩。

2、从执行活动的文书载体角度界定执行监督的范围。执行活动作为公权活动，执行意志的表达和推行总是以相应法律文书为载体的，即作为监督对象的执行活动之各个环节均会体现为相应的法律文书，因此，从法律文书分类角度界定执行监督的范围更具有针对性和实践性。根据现行法律和司法解释，法院为执行下列执行依据所实施的执行活动属于检察监督的范围：民事判决、裁定、调解书、决定书、支付令；刑事附带民事判决、裁定、调解书；仲裁裁决和仲裁调解书以及依据《仲裁法》所作的财产或证据保全裁定；赋予强制执行力的公证债权文书；裁定承认其效力的外国裁判文书或仲裁裁决书；民事财产保全或先予执行裁定；法律规定的其他民事法律文书；消极执行虽无文书载体，但也应纳入监督范围。

(二)民事执行监督的条件

民事执行监督制度的重点内容是监督条件科学设定，这对准确界定监督范围、保证依法监督和规范监督具有重要意义。由于现行法律和司法解释有关民事执行活动的规定十分庞杂，因此应当基于执行裁决权和执行实施权的分类，科学划分和设定相应的监督条件，本着“粗细合理、繁简适当”的原则，实现立法的抽象性与可操作性的统一。

1、对执行裁决活动的监督条件：违反规定不予受理或受理立案的；违反执行时效规定的；错误变更或者追加执行主体的；裁决组织不合法或违反回避规定的；缺乏据以作出执行裁决的执行依据的；执行依据相互矛盾或者执行裁决相互抵触的；执行裁决与执行依据抵触的；对仲裁裁决、公证债权文书、先予执行、执行保全等作出错误执行裁定的；违法裁定强制执行被执行人对第三人债权或者裁定第三人承担连带清偿责任的；违法执行案外人财产，限制或者排斥案外人行使权利的；违法宣告被执行人破产的；执行裁决违反法定清偿顺序或清偿比例的；违反参与分配制度规定或剥夺当事人异议权的；违法裁决协助执行义务人承担赔偿责任的；违法裁决执行担保人承担赔偿责任的；对当事人、利害关系人的执行异议裁决错误的；违法裁决暂缓、中止、终结、恢复执行以及执行回转的；认定事实或适用法律有误或违反法定程序的其他情形，以及执行人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的。

2、对执行实施行为的监督条件：违法送达法律文书的；违法调查被执行人财产状况的；违法委托执行的；违反自愿合法原则，强制进行执行和解的；违法适用查封、扣押(扣留)、冻结、划拨(提取)、搜查等执行措施的；违法评估、拍卖、变卖的；违法适用拘传、拘留、罚款等执行强制措施的；违法将被执行人财产作价或者交付申请执行人抵偿债务的；违法办理款物交付、财产权利证照移转等手续的；违法使用或侵吞执行款物的；违法变更执行标的、范围、数额或者履行时间、期限、方式的；帮助被执行人隐匿、转移财产的；伪造、变造、篡改执行文书的；执行实施行为与执行裁决不符的；其他违法实施具体执行行为的。

3、对消极执行的监督条件：作出执行裁决违反法定期限的；实施具体执行行为违反法定期限的；上一级法院怠于责令执行法院限期执行，或者怠于变更执行法院或决定由本院执行的；无法定事由超期结案的；其他怠于履行法定职责的。

三、民事执行检察监督制度的监督方式

(一)抗诉

执行裁决的司法属性与审判程序中的裁判没有本质上的区别，因此对违法的执行裁决可以用抗诉的方式进行监督，接受抗诉的法院应当依照法定程序重新裁决。从执行实效原则考虑，对执行裁决的重新审查应当适当缩短审限。

(二)纠正违法意见

对违法的执行实施行为，检察院应当向法院提出纠正违法意见。由于执行实施行为的内容十分丰富，程序较为简单，方式比较灵活，具有较强的行政权属性，采用纠正违法意见的监督方式更具有实效性和灵活性。

(三)督促意见

法院怠于履行执行职责的，检察院应当向其提出督促意见。消极执行本质上是一种渎职行为，在执行裁决和执行实施中都可能发生。由于消极执行没有法律文书的表征，也无外在的积极行为，宜采用督促意见的监督方式。

(四)检察建议

检察建议适用于对不当的执行活动进行监督，如建议暂缓执行、建议减免罚款等。执行不当也可称为执行失当，是指执行活动形式上虽然合法，但不具有合理性，违背了立法的目的和公平正义精神。由于执行过程中许多环节存在执行自由裁量权，特别因为执行实施行为强烈的行政属性，有必要将执行不当纳入检察监督的范围。鉴于执行不当从狭义上讲不属违法活动，采用检察建议的方式进行监督较为适宜。但合理界定和准确区分执行违法与执行不当存在一定难度，在规范设计上宜采用概括的表述方式，以便于实践中灵活掌握运用。

四、检察机关在民事执行监督中的职权

(一)调阅案卷权

检察院审查民事执行监督案件，可以调(借)阅、查阅、复印法院案卷材料。

(二)调查取证权

检察院审查民事执行监督案件，可以进行必要的调查，有关单位和个人应当协助。

(三)要求说明情况权

检察院审查民事执行监督案件，可以要求法院说明执行活动的有关情况。