依法治国背景下社会治安*综合治理法治化的思考

成都市社会治安综合治理法治化建设研究课题组

四川省社会科学院，四川 成都 610072

上个世纪八十年代起我国提出了社会治安综合治理的思想和方针，并逐步确立相关的体制机制，使之逐步强化。依法治国法治理念的逐步形成，特别是十八届四中全会以来，全面实现国家治理体系和治理能力现代化成为影响现在法治理念重要的内涵。反思社会治安综合治理的实践，不难发现其存在的问题和矛盾已逐渐暴露并成为其发展的阻碍。时代的发展赋予其新的内涵，而依法治国的新形势下走法治化发展道路是其必然选择。

一、法治建设社会转型时期社会治安综合治理的内涵分析

社会治安综合治理作为一种方针于1981年5月正式提出，并于1991年3月在七届全国人大常委会上通过了《关于加强社会治安综合治理的决定》(以下简称《决定》)。《决定》中明确社会治安综合治理的基本内涵是“在各级党委和政府的统一领导下，各部门协调一致，齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，整治社会治安，打击犯罪和预防犯罪，保障社会稳定，为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境。”[1]可以看出这时期的社会治安综合治理的内涵虽然强调治理主体多元，但党和政府的统一领导的领导权力色彩非常浓厚，并且以稳定现行管理体制，依靠政策性强制和政策性奖惩机制调动公众参与性为综治工作的出发点和落脚点。现在我国正处于社会转型时期，新常态下我国经济处于“三期叠加”时期，改革也步入深水区困难重重。紧迫的形势带来了更为深刻的挑战和压力，社会治安综合治理工作面临更高的标准和要求。破解综治工作难题的唯一出路是，赋予综治新的内涵并走法治化的发展道路。

第一，治理理念的现代性，使社会治安综合治理走向科学化。传统的社会治安综合治理理念立足政策，强调政府对社会的控制力度和政府强制性推动和利益引导。虽然有治理之名，但是却缺乏现代政府治理的理念。应认识到我国现在是政府与社会的二元格局，综治工作思维依然有政府有形之手的控制，但是更要重视政府的定位和职能的转变，突出服务型政府的构建，使综治工作效率更高，更能发挥现代政府功能。公共参与理念的融入，使得各个利益主体能够以更开放的姿势参与综治，从而使社会治安综合治理更加民主和科学，实现治理能力和手段的科学化。

第二，治理机制的协调性，使社会治安综合治理走向制度化。传统的治理似乎无所不包，涉及的政府职能部门繁多，工作内容和范围有交叉和重合，造成综治工作的效率的低效。而地方综治效果参差不齐，综治执法因配套制度设施的缺乏而导致协调不畅，严重阻碍综治工作的顺利展开。强调社会治安综合治理工作的关联协调内涵，建立一整套具有普遍约束力的、稳定、有效的工作机制是必要的。通过这样的机制来调整综治工作的分离、割裂的局面，有助于提升综治工作的效率，调动制度资源与发挥制度的整体作用，实现其制度化发展，使之更加符合现代法治精神。

第三，治理规范的体系性，使社会治安综合治理走向规范化。过去的社会治安综合治理主要依靠政策纲领性文件，以《决定》为依托，辅之以地方立法的配合，综治工作在全国范围内成效显著，地方立法实践经验颇丰。但是由于其涉及面广，复杂程度高，往往地方上也会制定相应法律规范。然而，这就造成了地方立法的参差不齐，且中央也缺乏一步统一的社会治安综合治理法，综治法律体系的建设是必然之举，是综治工作走向法治化轨道的前提和基础。

二、当前社会治安综合治理工作面临的困境和挑战

社会治安综合治理在维护社会稳定和推动经济发展方面起到了决定性的作用，成就巨大效果明显。但是，其自身的缺陷和外部的矛盾日益凸显，已成为其发展的阻碍。

(一)法律规范体系尚不完善，相关立法混乱

社会治安综合治理立法方面的欠缺越来越明显，法律体系不完善、立法内容滞后、相关制度体系不健全、衔接不够，可操作性差等等问题日益凸显。《决定》固然引领综治工作的开展，但是其负面影响逐渐显露，《决定》所作的规定主要是原则性的和政策方针性的指导，缺乏直接适用和具体能够实施的法条规定。综合治理的主体具体包含哪些没有具体规定，对主体享有的权力也无明确授权，对其违法违纪行为没有规定明确的法律责任，法律设定模式模糊，尚未构建一个清晰完整的综治执法实施体系。此外，社会力量参与综合治理工作缺乏一个有效的平台输入渠道。更为重要的是，我国综治工作在全国缺乏一个效力等级高的专门法律，使得综治工作的开展缺少一个强有力的法律支撑，权威性不够。而庞杂的综治系统涉及多个部门多种领域，地方立法交叉混杂，造成地方综治立法的混乱，协调性不够，效率低效资源浪费，影响了法律的实施。

(二)执法力度不足，存在制约性因素

社会治安问题层出不穷，并且种类繁多形式多样，面临日益复杂的治安矛盾，综治执法工作却跟不上步伐。社会治安综合治理方式陈旧、手段单一，还是延续过去传统的治理手段，重打击而轻预防。总体而言，治理手段仍然跟不上经济社会发展的步伐，治理方式不能与时俱进;治理执法人员专业性不强、群范群治观念淡薄。中央综治委和中央编委在2003年10月20日出台了《关于加强乡镇、街道社会治安综合治理基层组织建设的的若干意见》，要求配强专职副书记、专干，有的综治机构虽然得到了落实，但是很少有专职的综治专干，几乎都是兼职的，多数只有一、两名专(兼)职干部，有时甚至连日常执勤都难以维持;治理人员、部门配合度不高，社会治安综合治理，涉及很多治理主体包括政法机关、公安机关、保安公司及其他专业队伍、还包括企事业单位保安组织、群范群治组织等。但是往往在具体治理工作中，各部门或治理人员之间出现互相推矮、相互“踢球”等情况，部门和人员之间信息共享渠道少，缺乏有效合作平台和保障机制;最后是，治理经费的投入不足，造成治理设备无法保障，影响综治工作的有效进行。

(三)公众参与力度不强，参与保障机制不健全

目前，社会治安综合治理链条脆弱的一环集中表现在公众参与不足上，公众参与还处于被动的“决策结果被告知”的被动性、感性的低级阶段，参与意识淡薄。如何提高公众参与的自觉地和能动性以及主动的理性参与，是破解参与难题的关键所在。我国存在数以万计的各类社会团体和组织，如青年团、妇联、工会以及各种学会、协会、大众传播媒体等。但由于无健全的参与保障机制，其参与团体表达功能较弱。而公众参与的步骤和程序如何，参与的限度和深度以及参与的制约权限以及公众参与到底应该如何推进等方面都无完善的法律法规予以规定，这导致公众参与缺乏“安全感”，权利和地位得不到有效保障，很多参与都是即时性的而无法成为常态化的机制，公众参与仅仅是走过场缺乏真正的内涵式影响。

三、实现社会治安综合治理法治化的具体构想

(一)建立完善的社会治安综合治理的法律体系

法律的存在是法治的前提和条件，如果没有事先制定良好的法律规范，社会治安综合治理就无从谈起，其就是无源之水无本之木。构建一套完善健全高效的社会治安综合治理的专门性法律体系是一种必然。中央一级，应有制定社会治安综合治理的基本原则性法，对综合治理的组织管理作出系统的规定，在此基础上，还应有针对“打击、防范、管理、教育、建设、改造”六大板块工作的系统单项法规。地方一级，要重视地方综治立法，改革梳理现行有关法律规范，坚持科学民主立法提升地方立法质量，并重视区间合作与协调，确保地方综治立法的协调性和统一性，不至于因为地方立法矛盾而造成综治工作的延误和低效。

(二)改革治理体制，实现综治工作的制度化发展

重视对社会治安综合治理领导体制的完善，健全目标管理制，设定综合治理目标并按时检查;实行领导责任制，党政领导班子、各街道、各社区领导干部实行“一岗双责”，分管业务和综治工作并举，实行责任查究;建立综治的保障机制，生影响安全稳定重大问题高度重视，实行“一票否决”并及时将情报上报，各级党委政府均要完善情报报告制，做到重要情报必须迅速正确上报。此外，采用多种措施确保决策机制的科学和民主，在决策程序公正和广泛多渠道的集中人民智慧上下功夫，确保决策真正有利于人民利益和社会进步。

(三)完善公众参与社会治安综合治理机制，提升培养意识

提升公众参与力度，培养公众参与综治工作的意识，确保广大民众的参与热情。综合治理工作的普法宣传必不可少，通过法治宣传积极弘扬综治内涵和作用，破除公众对综治工作的误解，使公众深刻认识到综治工作的重要地位和重大意义，从而激励公众主动自觉参与社会治安综合治理工作，形成常态化工作机制。大力组织开展各种社会治安实践活动，使民众对社会治安综合治理工作感同身受，产生认同感和责任感，让他们更乐于投身社会治安治理的工作中来。建立和完善社会治安综合治理公众参与机制，拓宽公众参与渠道。完善法律、法规，为公众参与经营提供制度保障。[2]总之要多举措并用，一方面激发公众参与热情，另一方面保障公众参与的有序化展开。

(四)加强综治队伍建设，奠定坚实的人力基础

完善社会治安综合治理的组织建设，确保综治工作的稳定基础，切实发挥其维护社会稳定的作用。要加强综合治理的组织建设，吸收专门的综治人才，夯实执法队伍。积极开展业务培训和岗位练兵活动，提高执法水平和能力，打造综治执法的中坚力量。注重加强综治队伍作风建设，增强服务意识，提高服务质量和工作效率。强化队伍廉政建设，努力从源头上预防和减少违法违纪案件的发生。完善综治队伍执法程序，促进执法公正的同时把维护社会稳定作为一项事关全局性的工作，进一步协调人员、部门配合，增强工作合力，落实综治各项措施，形成齐抓共管的局面。

[1]http://www.21ks.net/Article/jichu/jczszy/200611/11647.

[2]王彩梅.论我国公众参与机制的建设[J].理论界，2006(4).