法治中国视域下城管执法改革具体措施应对

王静然

河南科技学院文法学院，河南 新乡 453003

城管执法问题由来已久，尽管十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确了:“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平”。而且，习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中再次强调:“推进综合执法，理顺城管执法体制，完善执法程序，建立执法全过程记录制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，全面落实行政执法责任制”。但从根本上解决积弊已久的城管执法问题，就必须从城管执法的社会环境全面分析，在践行十八届四中全会精神的基础上，提出解决城管执法问题的根本措施。

一、法治视野下城管执法现状

法治社会的建立离不开城市管理，更离不开城市管理执法，但城管执法体制的缺陷使城市管理执法面临诸多问题，尤为严重的是不断加剧了城市管理执法主体与被执法对象间的矛盾。据网络调查，60%的网友表示“城管执法方式不当”，各地普遍存在暴力执法现象，这很容易使矛盾升级，而执法方式的简单又不能从根本解决上问题，反而导致被执法对象，乃至于广大民众对城管执法有抵触情绪和逆反心理。而与此对应的是，有些地方城市管理执法处于不作为的状态，放任小商小贩占道经营，堵塞交通，扰乱城市环境，甚至有些城管执法人员以罚款之名谋取利益，对违反城市管理规范行为听之任之。不管是不文明执法还是执法不作为，都充分说明城管执法现状严峻，以至于在网络调查中有33.8%的网友表示城管如同社会的“阑尾”，应直接取消，由此可见人们对城管执法的抵触，却同时也说明城管执法问题不容忽视，必须从根本上予以解决。既然城管执法对于城市管理来说至关重要，那么为什么各地城管执法部门会存在暴力执法现象，为什么城管执法会演变为执法人员与被执法者长久对立的现象?为建立法治中国，必强化城市管理，为此，解决城市管理执法问题至关重要，而且迫在眉睫，为此，有必要从城管执法实际存在的问题着手分析，以此找到解决问题的关键措施。

二、城管执法中面临的问题

城管执法之所以如此为人诟病，究其原因，不外乎城管执法存在的如下问题，深入解析城管执法存在的问题，才能为重塑城管形象，为实现城管执法合理化、合法化提供坚实的基础。

(一)城管执法体制不健全

城管执法体制最初源自相对集中行政处罚权制度，也就是将多个行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关统一行使。城管执法即城市管理综合行政执法，由城管机构统一集中行使原来由工商、公安、环卫、城市规划等部门行使的行政处罚权。城管执法领域和职能范围在不断扩张，但与之对应的却是城管执法在国家没有专门的统一管理机构，相对集中行政处罚权被授权给地方，由此，城管执法取决于地方政府的意志，导致各地方城管执法运行机制和执法体制各不相同，职责范围也有很大区别，致使城管执法局面混乱。另外，城管执法与专业行政部门执法边界不清，权力交叉，职能重叠，致使在执法行使中或出现重复执法，或出现执法不作为。此外，对城管执法的监管缺乏，使城管执法出现随意化、懈怠化。城管执法体制的不健全直接影响了城市管理的效果，甚至影响到了城市的发展，为此，必须考虑改革城管执法体制。

(二)城管执法依据不完备

城管执法之所以存在较多问题，其中很重要的原因之一便是城管执法缺乏统一、专门的城管执法法律体系。目前，全国各地城管执法依据主要是《中华人民共和国行政处罚法》第16 条和《中华人民共和国行政强制法》第17 条，另外包括省级政府的有关决定、地方政府规章及有关政府文件等，但由于缺乏专门的法律规范，城管执法存在随意性，往往是“借法执法”，行使何种处罚权，就借用相应的法律规范，但这种规范指引对城管执法来说，只能属于间接立法指引，为此，城管部门的执法主体资格是经不起推敲的，而且，城管执法依据的不具体，也使城管执法措施备受争议。此外，由于缺乏专门立法，城管执法缺乏严格的执法程序，综合来看，与其说城管执法强调依法执法，不如说，现实中城管执法实则是人治而非法治。

(三)城管编制混乱，执法人员素质良莠不齐

目前，我国城管编制有三种，一种是正规编制，通过统一考试，获得执法资格的行政执法队员，属于行政或事业编制;一种是合同制事业编制，是城管部门为协助正规城管工作而聘请的合同工，也就是合同制城市协管员;另外一种属于在岗不在编人员，属于临时协管员，这些人员大都未经过岗位培训，缺乏高学历，文化素质不高，缺乏依法执法观念，执法随意，致使在执法过程中易于与群众产生矛盾。

(四)城管执法手段单一、效果不佳

有关城管暴力执法、野蛮执法的新闻报道铺天盖地，这充分说明城管执法过于机械，只有强度，没有软度，忽略了对执法对象的思考，漏析了执法环境的特殊性，缺乏合理沟通的执法不仅难以解决问题，反而往往使问题升级，比如刺死城管的小贩夏俊峰案，小商小贩非法经营，实属违法，但究其原因无外乎为营生，如若当时城管执法人员站在对方立场考虑，从根源解决问题，比如为其营生提供合法的渠道，诚心进行法制普及，又何尝会使一个普通商贩拿起匕首刺向维护城市环境的执法人员?何况，当前我国城管执法普遍存在的现象是驱赶式执法，只治标不治本，城市乱象并没有因城管执法而又所缓解。

三、国外城管执法经验的借鉴

很多国家都存在警察等执法人员与非法经营小摊贩之间“你追我赶”的现象，但鲜有像我国城管执法人员这样大张旗鼓、来势汹汹的，虽然城管执法是为城市发展所必需的，但如何执法，如何对待执法对象，反而我们应该借鉴国外的经验。

首先，相对完备的城市管理法律体系，使城管执法具有较强的权威性。国外多数国家对城市管理都有具体的详尽的规定，比如美国纽约为加强对摊贩的管理，专门制定了《纽约市摊贩管理条例》和《摊贩保护第一修正案》，其中明确规定了摊贩的权利、责任和义务。有些国家对城市管理违法行为规定了严厉的惩罚制度，比如新加坡规定了严格的罚款制度，罚款名目遍及城市管理的方方面面，涉及所有公共领域，比如随意将衣物晾晒于外，影响城市环境的，即使是自家阳台，也要予以罚款;不仅如此，罚款数额大，而且罚款执行十分严格，有专人监督;任何影响城市环境的违法行为都有明确的具体的罚款规定，比如，随地吐痰，最高罚款1000 新元;类似的如在电梯、公共交通工具等场所吸烟或上公共厕所不冲水，或过马路闯红灯等都有罚款的严格规定，严密的法律制度使新加坡城市管理执法具有很强的权威性，也使新加坡逐渐变成为国际公认的“花园城市”。

其次，强调权威执法，注重执法效能。国外鲜有像我国“城管”这样一个专门对城市进行综合执法的管理部门或机构，多数国家城市管理属于市政府工作的一项，由街区、社区警察执行，比如日本对于乱买卖、乱停靠、公共场合插队及违法建筑等34 项违法行为列为轻犯罪行为，由警察负责依法对违法行为人进行处理;也有些国家，如德国，专门设立了公共秩序管理局，是除警察局之外的主要行政执法部门，集中行使规划、卫生、建设、交通、工商、环保等部门的行政处罚权，可以组织和协调各行政部门，甚至可调配部分警力，具有强大的组织协调功能和执法效能。

再次，城市管理市场化运作，鼓励公众的积极参与。国外，尤其是发达国家，在城市管理方面，更倾向于调动城市个体的积极性，比如美国，城市规划工程并非由政府单独决定并完成，而是在公众参与的基础上实现的，公众参与城市规划主要通过社会组织实现，其中有专门的官方组织，如小区规划办公室或小区规划理事会，也有民间组织，如市民咨询委员会或市民规划委员会等，通过这些社会组织，公众可以向政府提供城市规划的信息、资料或建议，政府决策在法律约束下必须咨询相关社会组织，了解民众的规划建议和意见;①此外，美国“城管”执法需遵循严格执法程序，其中公众参与度很高，比如，公众发现违法行为即可投诉，一旦投诉，检查员需进行调查，确定是否存在违法行为，一旦确定存在，即时采取执法措施;②另外，为提高城市管理效益，国外多积极引入市场机制，通过建立城市管理市场化运作长效机制，使公共物品供给和运营市场化，从而调动企业个体积极参与城市管理，使公共管理资料得到有效利用，实现城市管理效益最大化。

另外，国外城市管理执法人员从业标准高，具有较强的法律意识和民主意识，尤其如美国，城市管理执法人员不仅要具有高中以上学历，而且要具有与执法岗位相关的专业知识，更要熟悉相关领域的规章制度，并要定期接受相关领域的专门培训，有应对紧急违法行为的处置能力，以保障公共安全。

四、法治中国视域下城管执法的完善措施

法治中国的建立离不开良好的法制氛围，这不仅要求民众知法、懂法、守法，更要求执法者严格依法执法，城管执法贴近民众，更应如此，为此，有必要从如下方面实现城管执法的转变。

(一)构建健全的城管执法依据。城管执法既要考虑到各地特殊性，也要考虑到执法统一性，为此，有必要出台一部对全国各地城管部门执法具有统一指导作用的城市综合管理基本法，为规范城管执法，该基本法应首先明确城管执法的原则，即以人为本、秩序与权利兼顾、教育与疏导并用、有层次、有区别的有效执法等;其次，该基本法应全新梳理城管执法体制，确认城管执法主体资格，明确城管执法权限与责任范围，严格规定城管执法的具体程序，确定对城管执法的监督机制和责任追究机制。在基本法的规制下，还应考虑各地城市发展的特殊性，结合各地城市人文环境和法治氛围，出台规范城市综合管理的具体规定，相较于基本法的原则化，各地出台的城市综合管理规定应尽可能详尽，既要明确城管部门的权力，也要明确城管执法对象的权利和义务，对于违反城市综合管理规定的行为，应加大处罚力度，但应同时明确处罚原则，一般可考虑先警告再罚款，严重的可明确规定没收其财物，对于滋事生非，严重影响社会秩序的，还可同时规定刑事责任的追究。

执法依据的完善只是为有效的城管执法提供执法前提，但依法执法是否能发挥城管执法的社会效能还需考虑民众对法律的认知，为此，在完善城管执法依据的同时，还有必要加大法制宣传教育力度，加深民众对城管执法的认识，从根本上化解城管与小贩的矛盾。

(二)加快城管行政体制改革，增强城管执法权威，提升城管执法效能。在中共十八届四中全会的指引下，理论界对我国城管体制改革进行了各种设想，有横向体制分析，也有纵向体制改革的思考，有分散事权的分析，也有大城管改革的考虑，但目前而言，依然未能解决我国城管执法所存在的问题，为此，全面分析，有必要考虑纵向和横向交叉的体制改革。首先应在中央一级设立城市综合管理的主管部门，虽说各地城市有很大差异，但各城市的发展离不开整个中国社会发展的方向，为此，有必要有纵向的主管领导进行城市综合治理的方向指引和城市间的协调，再者，城管执法混乱的重要原因就在于缺乏外在制约，为此，有必要通过纵向监督检查的方式约束城管执法，并推进各城市综合治理的完善化。此外，在省一级也应增设城管综合协调机构，负责各省城管综合执法的规范指引，并为所辖各地相对集中行政处罚权进行规制，确定城管具体职责范围，并在省一级制定统一的编制审定标准，确立执法的统一标准，明确城管执法的统一理念，并监督和考核各地城管执法，以实现省一级城管综合执法的统一化、规范化。其次，横向体制改革方面，有必要考虑在整合现有城管资源的基础上，提高城管部门的地位，使其在法律规制范围内具有调动各方面行政力量的权力，以便能及时地应对城市管理中存在的棘手问题，这一点可借鉴德国公共秩序管理局的做法，必要时可借助警察局的力量，共同应对疑难问题。当然，增强城管执法权威的同时，还应通过执法程序的约束和违法执法追责机制的完善，进一步规范城管执法，提升城管执法效能。

(三)规范城管执法队伍，提升城管执法人员素质，转变城管执法理念，丰富城管执法手段。在城管执法体制改革的基础上，城管执法人员的能力要求将不断地提高，为此，有必要从城管执法人员的选拔上着手规范城管执法队伍，其一是通过公务员考试进行统一选拔，要求本科以上学历，有基本的法律知识，有组织、协调能力和处置突发事件的能力;其二是通过社区居民推荐，有责任心，有应对违反城市管理规范行为的能力，为社区居民所信服的人，可通过选聘的方式加入城管执法队伍。除了选拔优秀人才外，对于现有城管执法队伍进行整顿，对于缺乏能力，素质低下的成员坚决清除出执法队伍，对有经验、有能力的现有人员应通过定期培训的方式，使城管执法人员熟悉相关法律条款，正确认识城管执法人员的本职工作，以服务大众，创建和谐法治社会的理念融入到本职工作中去，通过不断学习、检讨、换位思考等方式，创新城管执法手段，比如通过教育、疏导、积极为小摊小贩解决实际问题的方式，而非以“互跪”寻求谅解的方式，甚或暴力执法的方式去完成工作任务。

(四)完善城管执法的外在环境，加强法制教育宣传，鼓励公众积极参与城市管理，以自觉自律的公民思想维护城市良好环境。城市环境的维护离不开广大社会民众，只有提升公众的法律意识，树立公民精神，使广大民众认识到自身行为对城市环境的重要性，才能缓解城市环境压力，才能积极融入到对城市环境的维护和管理中去。为此，除了进一步加强政府法制宣传教育工作外，还应通过社区、学校、家庭的互动，带动城市居民认识法律、熟悉法律、遵守法律、逐渐提升自身的法律认知，严格依法行事，面对违规行为，能团结一心，捍卫法律尊严，积极投诉到有关部门，使每一个公民都变身为维护城市环境的卫士。虽然在当前的社会环境下，民众的公民思想欠缺，但仍可通过外在推动作用，鼓励民众认识自身对城市发展的重要性，比如，以社区为单位，定期进行法律宣讲，对于积极应对违反城市管理规范行为的居民给以政府鼓励，可授予“城市卫士”的称号，或对严格遵守城市管理规范的居民，包括临时居民，给予子女入学的便利或其他公共福利政策上的优待等措施，以此逐渐培养居民的公民思想，为城管执法提供良好的外在环境。

[注 释]

①吴茜，韩忠勇.国外城市规划管理中“公众参与”的经验与启示[J].江西行政学院学报，2001(3).

②＜中外城管综合执法体系比较研究＞课题组.国外城管执法特色及借鉴[N].中华建筑报，2012－01－13.

[1]张辉.关于城管综合行政执法体制的调研报告[EB/OL].http://new.21ccom.net/articles/zgyj/gqmq/2011/1223/50805.html.

[2]张梅.城管执法法律依据问题研究[J].沈阳工程学院学报，2014(04).

[3]王敬波.论我国城管执法体制改革及其法治保障[J].行政法学研究，2015(03).

[4]陈鹭.大部制改革与大城管模式研究[J].中国管理信息化，2015(07).

[5]朱仁显，黄雀莺.城市综合管理的法治化、规范化[J].东南学术，2015(04).