关于新型城镇化建设中失地农民利益法律保障的研究

吴 虹

南京财经大学法学院，江苏 南京 210046

城镇化建设是人类进步的必然趋势，是社会发展的必然结果。城镇化建设给人们的生活带来了翻天覆地的变化，但是随着城镇化建设的不断推进和城市的不断发展，导致农民失去大面积的土地，因此，失地农民的利益无法得到法律保障。

一、新型城镇化进程中失地农民利益保护的重要性

我国自新中国成立以来，就确立了以人为本的思想，农民作为全国总人口的主体，尤其为国家所关心。党的十八大报告指出，“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。农民的富裕成为在现阶段党领导下的首要任务，尤其在新型城镇化建设中维护农民利益至关重要。

(一)保护失地农民利益关乎社会和谐与政治稳定

随着社会主义的经济发展，中国社会结构发生巨大变化，导致社会各行业中存在普遍的不平衡现象，尤其是在于政府对农民土地征收方面，不能充分权衡各方利益，导致失地农民问题日益严重①。失地农民问题体现出当前我国社会主义社会存在着一定的不公平，农民因为缺乏法律、维权等相应的知识与意识，所以他们常采用不合理或者不合法的方法维护自己的权利，比如群体上访、游行等。这种情况下，政府或职能部门或许会重视，但是，如果问题没有得到完善的解决，或者问题的处理结果没有满足群体的要求，群体上访、游行等行为将会得到进一步发展。

(二)保护失地农民利益关乎新型城镇化的进程

我国是农业大国，农民占主体地位。随着新型城镇化的不断发展以及进程的加快，必然导致部分农民与土地分离，农民的户口性质也随之改变，由农村户口转变为新型城镇户口，地位由“农民”转变为“市民”②。农民在失去土地之后，失去生活的保障，处于城镇与农村之间，成为“失地农民”，他们的利益没有得到有利的保护，享受不到“市民”固有的医疗、教育、养老等基本保障，在切身感受到社会的不公平待遇之后，不免会与地方政府、农村集体经济组织和用地单位发生冲突，影响农地征收和土地开发企业对其进行建设的进程，影响了城镇化的进程，同时造成失地农民在城市无法生存，形成大量城市贫民。

二、国内外城镇化建设中失地农民利益保障概况

(一)我国失地农民利益保障概况

随着城镇化建设的不断扩大，农民失地现象愈加严重，我国现有耕地面积逐渐减少，大片的耕地被征用。农民一下子失去原有的经济基础，让他们一时很难适应，在他们获得政府的补偿之后，一般都自谋职业，他们大多穿梭于城市和农村之间，而且一般农民文化程度普遍偏低，缺乏相应的生活技能，只能做一些最基本的工作，即使有些农民被安排了工作，但由于他们自身条件受到限制，大多从事一些缺乏劳动技能而偏向于体力劳动。国家对农民使用土地的征用采用补偿的方式，补偿金短期内很难支付给农民，而且补偿金额较少，这使得大部分农民很难维持生计，严重者连基本的生活保障都不能满足。此外，失地农民的社会保障问题也一直没有得到很好的解决，这样加剧了贫富差距，甚至导致了很多社会不和谐的因素。

(二)外国失地农民利益保障概况

以美国为例，美国作为当今时代资本主义国家的代表，它的全国城镇化进程也是发展最快的，在20 世纪70年代，美国就已经进入高度城市化社会。美国实行土地多元所有制，与我国的土地公有制不同，美国是典型的以土地私有制为主的国家。美国自建国以来就对公民权利的保护始终非常正式而且日臻完善，已形成一套完整有效的土地救济机制。美国的农民失地问题都是在自由放任的市场条件下发生的，但是农民失地问题在任何时候都能得到满意的解决。虽然美国在20 世纪70年代末出现了过度郊区化③，但目前已然趋于平缓的状况，主要是由于美国政府对于失地农民问题，表现出的态度较为积极，在征地补偿、养老、医疗等问题上投入较大的工程，充分做好社会保障机制，维护失地农民的利益。

三、我国新型城镇化进程中失地农民问题的表现

新型城镇化的核心是农村人口的转移，而非仅仅指城镇的扩大、高楼的建设。它的目的在于实现城乡共同富裕，促进经济的共同发展。但是新型城镇化建设往往伴随着越来越严重的农民失地问题，国家征用土地的指标超过规定，带来的是更多的农民失去土地，断掉低层农民的经济收入。城镇的快速发展，并没有为这块发展的土地上老主人的牟利或者服务，相反却是非常彻底的剥削。农民的主要经济来源被剪断，政府又不能及时保障农民的再收入，进而形成日益突出的“农民问题”。

(一)政府有关部门对失地农民利益保护不作为

人民是国家的主人，而农村人也是国家的主体组成，国家拥有土地的完整权，然而，法律同样赋予农民群体使用土地的权利。但是，政府有关部门在有偿征用农民土地时未能充分考虑到农民的权益，存在一定的矛盾，补偿措施不到位，使农民的利益受到损害，无形中加大农民的负担。有些政府部门对此却不闻不问，或者采用回避群众提问，避而不见群众，充耳不闻民众诉求，完全不顾民意。此外，政府有关部门没有充分认识到农民利益的重要性，土地是农民生活的本钱，在有偿征用之后，补偿金迟迟不发放等行为都属于对农民利益保护的不作为。

(二)城乡二元结构阻碍农村城镇化的进程

我国长期以来采用城乡二元结构，阻碍农村城镇化的进程，使得农民进城得不到优势，仍然处于“二等公民”的地位，而且农民进城享受不到城镇的待遇，包括医疗、教育、就业等，城镇化对于农民来讲并没有较大的吸引力，导致农民自身不愿意接受土地被征用。而政府及职能部门中存在的体制问题，致使农民无权自主选择，只能被动接受。

(三)农民失业问题日益突出

在目前就业岗位不足、社会保障制度尚不完善的情况下，绝大多数农民一旦失去土地，则面临着既失地又失业的境地④。土地被征收，农民丧失土地使用权，导致农民失去主要的家庭财富来源。土地对于农民而言就是“就业”，农民在自己的土地上劳作，获得经济，以维持生活。在我国，失地农民中存在失地农民老龄化以及失地人口文化素质偏低，缺乏专业技能，面对现代化的社会主义社会，没有非农经营技能的农村劳动人民在社会中并没有就业岗位可言，失去土地就意味着失去最基本的就业岗位，进而导致“农民失业”。

四、保障新型城镇化进程中失地农民利益的法律路径

李克强总理指出:“推进城镇化的核心是人的城镇化，关键是提高城镇化的质量，目的是造福百姓和富裕农民。”当前社会，农民作为我国社会人口的主要群体，伴随着城镇化进程的加快，越来越多的农村集体土地被征用或征收，失地农民所占的比重日益增加。然而土地是农民生活的最基本保障，是农村稳定的基础，解决好农民失地问题，是我国社会主义现代化发展的重要课题，同时也是新型城镇化建设的必然要求。寻求法律保障，健全相关的法律制度，对从根本上维护失地农民的利益至关重要。

(一)依法建立土地征用机制

1.严格依法征地

当前的失地农民问题，通常是由于在征地过程中执法不严，处置不当，问题越是严重，所存在的违法现象就越明显。这就要求执法部门在征收征用土地的过程中必须有法可依，执法必严，做到法制公开，依法追究违法犯罪行为。一方面，严格遵守《土地管理法》及地方的规章制度，明确执法主体，征收依据，并及时公开信息，确保农民知情。另一方面，充分尊重农民的意愿，体现国家“以人为本”的观念，维护农民的利益最大化。

2.建立科学的征地补偿标准

依法建立科学的补偿标准，做到不少补，使失地农民能够保障基本的生活。综合考虑各方面因素，包括土地类型、位置、产值以及当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等。赋予地方变通采用补偿方法及制定补偿标准的权利，并根据当地制定的补偿标准计算补偿费用，及时发放的失地农民的手中。规范发放补偿金的程序，保证农民直接拿到补偿金，监督并杜绝政府人员克扣或暂扣补偿金的不法行为。

(二)依法健全失地农民社会保障机制

我国社会的养老、医疗问题尚不完善，存在的问题较为突出，失地农民的养老及医疗等方面等不到有效的保障，集中体现出社会保障机制不健全。当前国家及政府必须进一步加大农村教育，改革并完善失地农民的养老、医疗保障问题，这对新型城镇化建设中维护社会和谐，促进城乡统筹发展，共同进步等起到积极的作用。一方面要从法律角度建设，完善社会保障制度，制定相应的法律法规，做到有法可依，杜绝社会腐败因素的存在，另一方面，加大失地农民养老、医疗等资金的投入，只有在资金充裕的前提下，才能使失地农民充分享受社会养老、医疗等服务⑤。

五、总结

失地农民问题是新型城镇化发展必然产物，我国在坚持改革开放，加快城镇化建设进程中必须正确面对。新型城镇化建设是社会发展的必然要求，也是当前国际大形势下综合国力的象征，一国城镇化发展的程度，代表本国经济发展水平能力的大小。新型城镇化的发展所产生的失地农民问题，关乎到社会的政治稳定与经济的发展。保障失地农民的利益，有利于促进新型城镇化的进程，符合我国的发展要求，有利于构建和谐社会，实现全面建成小康社会的奋斗目标。农民是国家的主体，我国作为农业大国，农业在国家经济中占有较大的比重。积极对待失地农民问题，依法解决并处置，是当前发展的重要趋势。

[注 释]

①李力哲，任大廷.城镇化进程中失地农民利益维护浅析[J].人民论坛，2013(04):42.

②赵希名.城市化、农民失地与中国经济的长期增长[J].沈阳师范大学学报(社会科学版)，2009，33(3):30.

③李枫.国外城镇化模式及其得失(三)——以美国为代表的自由放任式城镇化[J].城乡建设，2005，08:58.

④王朝晖.我国城镇化进程中的农民利益问题[J].理论参考，2004(4):23.

⑤李力哲，任大廷.城镇化进程中失地农民利益维护浅析[J].人民论坛，2013，04:43.

[1]李枫.国外城镇化模式及其得失(三)——以美国为代表的自由放任式城镇化[J].城乡建设，2005(8):58－59.

[2]李力哲，任大廷.城镇化进程中失地农民利益维护浅析[J].人民论坛，2013，(4):42.

[3]赵希名.城市化、农民失地与中国经济的长期增长[J].沈阳师范大学学报(社会科学版)，2009，33(3):30.

[4]王朝晖.我国城镇化进程中的农民利益问题[J].理论参考，2004(4):23.

[5]袁宗建.城镇化过程中的制约因素与对策研究[J].经济研究导刊，2006(4):44.

[6]杨明芳.我国城镇化进程中失地农民生存问题研究[J].北京城市学院学报，2011(4):32－35.