对民办教育非营利性的思考

张烨超

四川师范大学法学院，四川 成都 610000

2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《中华人民共和国民办教育促进法》，该法总则第三条有如下规定:“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”由此我们可以明确的看出民办教育的性质，然而，这与很多民办教育以非营利的名义从事营利性活动的实际情况相违背。作为现实中以民办非企业单位为主题的民办学校，长期挣扎在营利和非营利之间且营利倾向突出，普遍的“虚假非营利”问题引发了社会强烈不满与质疑。本文将民办教育的非营利性作为切入点，结合法理与实情，针对我国民办教育的非营利性问题做出思索，并提出相关的建议。

一、“非营利性组织”的内涵

为了进一步研究民办教育的非营利性，我们必须对“非营利性组织”的概念有正确的认识。“非营利性组织”是个舶来品，其英文是Non-Profit Organization(NPO)，类似的称谓还有“非政组织”Non-Governmental Organization(NGO)等。非营利性组织作为一个部门概念在国际上并没有统一，不同的国家对于其理解称谓也不尽相同，美国约翰——霍布金斯大学非营利组织国际比较研究项目归纳的五特征界定是在国际上被广为接受的，其中包括:(1)组织性，是指其有正式的组织机构，有成文的章程、制度，有固定的工作人员等;(2)非政府性，是指不隶属于政府或受其支配，也不是政府及其附属机构，也可称为“民间性”;(3)非营利性，顾名思义是指不以营利为目的，不进行利润分配或分红;(4)自治性，是指其能够进行自我管理，有独立的决策与行使能力;(5)志愿性，指参加组织的成员特别是资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的，组织活动中志愿者的参加占一定的比例。在这五个特征中，必不可少的是组织性这一前提，而非政府性和非营利性是最一致和最根本的认识。

为了更好的阐述“非营利性”这一概念，我们必须对以下概念做出区分。“营利”、“赢利”、“盈利”这三个词语不仅发音相同，词义也极容易产生混淆。“营利”就是“谋利”，以赚钱为目的;“赢利”指的是赚到了钱，可能亏本，也可能盈余;“盈利”指扣除成本，还赚到了钱。由此可见，“非营利性”是对这类组织在性质上所做的界定。非营利性组织一般具有三个方面的基本特征:一是该组织不以营利为宗旨;二是资源提供者不从投入资源的该组织中索取经济回报;三是该组织的所有权不为资源提供者享有。而我国的民办教育在定性“非营利”这一概念时含糊不清，造成了不可避免的矛盾。

二、我国民办教育的发展现状

现行法律体系并未对民办学校的法律地位做出明确具体的界定，是一重要疏漏。相对于民办医院与民办福利机构的分类管理状况，现实中民办学校只能按照民办非企业单位类别进行法人登记的严苛做法——1995年《教育法》第25条规定任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构，使整个公益性的教育领域被狭隘封闭成为非营利行业(尽管2002年《民办教育促进法》不提“不得以营利为目的”，同时该法第66条还规定“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”)，实乃“政出歧视”的结果，而以是否“利用国有资产”举办来区分并定性一所高校，则凸显了现行法律中残留的以“所有制”划分类别并施以不同管理的传统思路。值得思考的是《民办教育促进法》第五十一条规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”这一规定使得民办教育的非营利性得到了质疑。作为现实中民办非企业单位主体的民办学校，长期以来挣扎在营利和非营利之间且营利倾向突出，普遍的“虚假非营利”问题引发了社会强烈不满与严重异议。这种“名不符实”现象:一方面是政策虽允许社会资源举办社会事业采取营利组织形式，但许多出资者直接为了营利目的但出于可以享受税费减免优惠政策考虑而选择举办非营利性质的民办非企业单位，身披非营利外衣却以“赚钱”身份示人，特别是在缺乏有效监管下更是恣意牟利;另一方面是某些政策因素使得社会资源举办社会事业必须选择非营利组织形式——正如民办教育，出资者本意可能恰恰是为了营利但又不得不选择民办非企业单位形式。

三、对我国民办教育的几点建议

2013年，我国共有各级各类民办学校超过14万所，各级各类民办学校在校生突破4000万人。我国人口众多，教育需求巨大，公共教育资源早已无法满足居民对于教育的需求，民办教育在我国教育发展历程中承担着越来越多的教育任务。一方面，鉴于我国独特的经济发展状况;另一方面，现实中确实存在良莠不齐的现象，有大量的营利性和非营利性教育机构并存。如何规范民办教育秩序，建立民办教育良性发展的环境，针对这一复杂的现实状况，笔者结合我国民办教育发展背景，从法理法规的角度作为切入点提出下列几点建议。

第一，在法律上明确民办教育的地位。我国民办教育类型很多，《中华人民共和国民办教育促进法》将民办教育全部纳入了非营利组织，这一规定笼统地将营利性的民办教育与公益性的民办教育融合在一起，使得法律对民办教育的调整范围不明确，更有可能使得营利性的民办教育得不到法律的规范。

第二，推动民办学校营利性与非营利性的分化。这不仅符合国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(“非公经济36条”)中“支持、引导和规范非公有资本投资教育、科研、卫生、文化、体育等社会事业的非营利性和营利性领域”的有关精神，也符合国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)提出的“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”的要求。作为一项制度创新，对登记为民办非企业单位的民办学校要着力于前述公益法人和财团法人法理基础上的事业法人规制。对登记为企业的民办学校要基于所从事的社会公益性质而予以必要的法律控制:一是建立完善的准入制度和独立财产权制度。针对义务教育索具有的特殊性，要把营利性民办学校的经营范围限定在非义务教育领域;二是在保障和尊重营利性民办学校办学自主权前提下，政府要加大对可能影响教育公平和教育质量环节的监督和管理;三是建立完善的营利性民办学校市场退出机制。

第三，加大政府对民办教育的支持与投入。民办教育应当获得与公办教育同等的地位与发展环境。我国可借鉴日本的《私学振兴财团法》、《私立学校振兴助成法》，对各类民办学校实行财政补贴。这不仅有利于壮大我国教育事业的发展，更为公民提供了更多的教育选择权利。同时，这并不意味着政府可以减少对公办教育的责任。政府在义务教育的领域更应当负有必不可少的主要责任，也只有在保障义务教育的同时，尽最大可能地加大对民办教育的投入，使得二者并重、互补、相得益彰的良性发展。

[1]贝奇·布查特·阿德勒.美国慈善法指南[M].北京 中国社会科学出版社，2002.

[2]Salamon L.＆ Anheier，H.K.Global Civil Society D imensions of the Non-profit Sector.USA The Joh ns Hopkins University Maryland，1999.

[3]2014-2020年中国民办教育市场分析与投资前景研究报告.

[4]陈桂生.中国民办教育问题[M].北京:教育科学出版社，2001.