论我国农村土地征收补偿金分配制度的缺失与完善

何晓龙

河南师范大学法学院，河南 新乡 457400

随着我国城镇化和农村现代化水平的不断提高，农村土地被征用的现象越发常见，由于我国农村土地征收补偿金分配制度的缺失，农村土地征收补偿金分配产生的纠纷也越来越多。建立完善的农村土地征收补偿金分配制度，不仅有利于维护广大农村地区居民的合法权益，也有利于补偿金分配产生纠纷的解决以及农村地区和谐社会的建设。

一、我国农村土地征收补偿金分配制度的缺失

(一)管理主体不明确

根据我国《宪法》第10条的规定，农村集体拥有农村集体土地的所有权，但是我国现有法律并没有关于“农村集体”具体含义的规定。我国《土地管理法》第10条规定:“农村集体所有的土地属于农民集体所有的，由农村集体经济组织或村民委员会经营、管理;分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定规定可以依照法律规定的相关程序，由村民委员会、农村集体经济组织或者村民小组决定土地补偿金的内部分配。可以看出相关法律规定都是原则性或概括性规定，农村土地征收补偿金分配的管理主体并不明确，多个有一定管理职权的主体之间缺乏具体的职责分工，这样就会导致大量土地征收补偿金分配纠纷的出现。[1]

(二)分配对象不明确

我国农村土地征收金分配的前提就是分配对象即:集体经济组织成员的明确，但是我国缺乏统一的界定补偿金分配对象的标准，虽然全国部分地区制定了相关规定，但是各地制定的标准各异，存在较多不合理规定，笔者认为有必要制定全国统一适用的收补偿金分配标准。补偿金分配对象问题涉及到村民与村民之间的分配数额与分配比例，而界定集体经济组织成员资格是这一问题的关键，我国农村地区存在大量侵害农村集体经济组织成员及一些特殊群体合法权益的现象，这些违法、违规现象急需农村土地征收补偿金分配对象资格标准的确定。

(三)分配程序不合法

农村土地征收补偿款是从农村集体经济所得的收益，根据《农村委员会组织法》第19条的规定，村民委员会有权提请村民会议惊醒讨论并作出决定。但是实践中，农村土地征收补偿金的使用和分配的方法及方案并不符合法律规定的程序，一般参加村民会议的人民群众在讨论问题时均会从自身利益出发，难免会出现不同意见们如果最终不能达成一致意见，那么就有可能由基层干部来决定最后的方案。另外，农村地区亲情观念、家族观念比较重，在村民会议讨论问题时容易造成控制会议最终决议走向的不法现象，完全不能达到法律规定的程序要求。

(四)救济机制缺失

关于农村土地征收补偿金分配出现纠纷的救济方面的法律规定大多是原则性规定，如:《土地管理法》第25条就规定了首先由县级以上人民政府协调，协调不成由批准征用土地的人民政府裁决。实践中，地方人民政府既是农村土地的执行者又是农村土地征收争议的裁判者。[2]在农村土地征收补偿金分配纠纷中，作为裁判者的人民政府很难做到中立。除此之外，关于补偿金分配的争议，在法律上缺乏明显的可诉讼规定，在司法实践中，当被征用土地者通过向法院提起诉讼维护自身权益时，往往得不到法院的受理。这些现象的改善有待相关法律法规的不断完善。

二、我国农村土地征收补偿金分配制度的完善

(一)确定农村土地征收补偿金分配的管理主体

在实践中，关于土地征收补偿金该由谁管理，常引发不必要的村民矛盾，确定一个有效的土地征收补偿金管理主体就显得很有必要。《村民委员会组织法》第19条、第24条赋予了村民会议和村民代表会议一定的权限，村民会议或村民代表会议可以通过讨论，最后作出农村土地征收补偿分配的决定。另一方面，村民会议或者村民代表会议是最能体现和代表广大基层人民群众意愿的民主形式，可以表达出农村土地征收受益主体的共同意志。笔者认为我国农村土地征收补偿金分配制度应该将管理权赋予基层的村民会议或者村民代表会议。

(二)明确我国农村土地征收补偿金分配对象

关于农村土地征收补偿金分配对象的确定，我国需要明确农村集体经济组织成员资格的认定标准。在实践中，关于农村集体经济组织成员界定标准主要有户籍、生活保障、权利义务以及综合标准，全国各地法院越来越多的采用了综合标准，即:以户籍为基础，与生活基本保障等因素相结合。[3]笔者认为，农村集体经济组织成员资格的确定应该首先考虑户籍是否在此农村集体经济组织，然后综合考虑该人员的实际生产、生活是否在此农村集体经济组织，最后经过综合考量决定该人员是否为此农村集体经济组织成员。这种综合考虑的标准应该上升到法律的高度，在法律上明确相关规定，从而减少关于农村集体经济组织成员资格人定方面的纠纷，并且为解决农村集体经济组织成员资格认定纠纷提供法律依据。

(三)规范农村土地征收补偿金分配的程序

为了进一步规范农村土地征收补偿金分配的相关活动及行为，必须加强农村征收补偿金分配的程序建设，一方面，政府部门应该公开征收农村土地的实施方案，包括具体的征收土地的范围、农村土地征收补偿的标准以及审批的结果等相关内容，这样就可以让人民群众掌握有关信息，并且人民群众可以以此为基础向土地征收机关提出自己的合理请求;另一方面，应该加强农村土地征收补偿金分配过程中的公众参与，由于农村土地是农村地区居民的基本生活保障，因而在农村地区土地征收补偿金分配的整个过程中都应当及时与人民群众进行有效沟通，听取广大人民群众的相关建议，从而提高有关土地征收补偿分配政策的科学性与合理性。

(四)完善农村土地征收补偿费救济制度

首先，农村集体经济组织成员之间就土地征收补偿金分配产生的争议，属于平等民事主体之间的争议，法院应该将其纳入民事诉讼的受案范围，如果出现对农村土地征收机关给予的补偿不满或者有异议，法院应当将其纳入民事诉讼的受案范围，如果出现对农村土地征收机关给予的补偿不满，则该类争议应当由法院纳入行政诉讼的受案范围。其次，农村土地征收补偿金分配纠纷中的组织内部产生的纠纷，可将这类纠纷纳入行政仲裁范围内，这样可以适当减轻基层法院的工作压力，同时也可以发挥仲裁的灵活处理案件的优势，进而有效缓解大量上访、诉讼给社会稳定带来的巨大压力。最后，农村土地征收补偿金分配出现争议时，可以考虑通过协商和调解的方式进行解决。这样的争议解决方式有利于双方意愿的充分表达，也有利于双方合法权益的保护以及人们之间关系的和睦。

[1]蒋月.农村土地承包法实施研究[M].北京:法律出版社，2006.

[2]胡锦光，杨建顺，李元起.行政法学专题研究[M].北京:中国人民大学出版社，1998.

[3]王崇敏，熊勇先.论农地征收补偿费的分配[J].山东社会科学，2014(3).