全省法院破产案件态势分析及对策建议

●山东省高级人民法院民二庭

全省法院破产案件态势分析及对策建议

●山东省高级人民法院民二庭

一、全省法院破产案件审判工作基本情况与特点

2007年～2014年，全省法院共受理破产案件1568件，审结2016件，未结446件，涉及企业资产286亿元，依法化解破产企业债务608亿元，妥善安置破产企业职工190.3万人。全省法院依法审理了齐鲁宾馆破产和解案、山东九发食用菌股份有限公司破产重整案、南洋学校财务清算案、重汽集团有限公司破产清算案、天同证券破产清算案以及山东海龙股份有限公司破产重整案等一大批在全国具有重大影响的破产案件，为促进产业结构调整、深化经济体制改革，维护社会和谐稳定发挥了重要的作用。该项工作基本特点如下：

(一)受理案件数量整体呈下降趋势，与立法预期还存在较大差距，但已有回升势头

2007年～2014年，全省法院受理该类案件整体上呈下降趋势，年均下降约10%。特别是2012年，全省法院仅受理破产案件63件，历年来收案数量最低。2013年全省收案88件，比2012年有所回升，增幅近40%。2014年1至11月，收案90件，继续保持上升态势。2007年实施的《企业破产法》与《公司法》规定的清算制度，共同组成市场主体退出机制，提供保障债务关系公平实现的法律途径，从根本上改变被市场淘汰的企业人去楼空、债权人索债无门、债权清偿秩序混乱的现象。据山东省工商局统计，我省年均有几万户企业被吊销营业执照。但与之相比，进入破产程序的企业数量较少，多数企业没有清理债权债务就直接退出市场，并未遵循企业破产、清算之路，仍处于自生自灭的无序状态。企业破产法的实际执行状况与立法者的预期尚有较大差距。

(二)破产案件主体逐步呈现多元化，非国有、集体企业与国有、集体企业占破产企业的比例出现逆转

企业破产法对企业破产范围的扩张导致破产主体呈现多元化趋势，民营企业、外资企业、上市公司等新类型企业作为破产主体的案件日益增多。2007年～2010年，国有、集体企业破产案件数量虽然每年均占到收案总数的一半以上，但所占破产企业比例呈现逐年下降趋势，在绝对数量上也呈现下降状态。近三年来，包括有限责任公司在内的其他企业破产案件已经超过国有、集体企业破产案件数量。尤其是2014年，国有、集体企业破产案件数量仅有10件，而其他企业破产案件达到80件，是前者数量的8倍。鉴于政策性破产的热潮在我省已经接近尾声，可以预见，今后国有、集体企业之外其他企业破产案件的比重还将逐步增加并将成为破产企业的主要类型。

(三)债务人仍是破产程序的主要启动者，但债权人申请破产的案件比例正逐步上升

2007年～2014年，在全省法院受理的破产案件中，债务人申请破产的比例为70.8%，债权人申请破产的比例为29.2%，债务人仍是破产程序的主要启动者。债务人申请企业破产比例高于债权人的原因主要有：一是大部分债权人无法真实、全面地了解债务人的履行能力、经营状况及资产负债状况，或者债权人明知债务人严重负债经营，仍相信债务人有能力支付或者偿还；另一方面，由于通过申请破产清偿的债权往往较少，导致多数债权人不愿主动启动破产程序，而更倾向于通过个案诉讼的方式寻求债权的实现。

受金融危机影响，2008年债权人申请破产的案件比例明显上升，2009年有所回落。从2010年至2014年，债权人申请破产的案件比例又整体呈现上升态势。债权人申请破产比例上升的原因主要有：一是尽快清结债权债务的需要；二是2011年出台的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定(一)》明确了债权人申请债务人破产时举证责任的分配①最高人民法院关于适用《中华人民共和国企业破产法》若干问题的规定(一)第6条第1款：“债权人申请债务人破产的，应当提交债务人不能清偿到期债务的有关证据。债务人对债权人的申请未在法定期限内向人民法院提出异议，或者异议不成立的，人民法院应当依法裁定受理破产申请。”，降低了实践中债权人申请企业破产的门槛。

(四)银行债权在破产债权中所占的比例逐步下降，普通债权呈现增长势头

2007年～2014年，银行债权占破产企业债务总额的比例整体上呈现下降趋势。银行债权下降，普通债权增长并非企业资产负债结构的简单变化，其深层次原因还有两方面：一是由于近年来进入破产程序的民营企业比例上升，而受国际、国内宏观经济形势变化的影响，民营企业融资能力较差导致其寻求其他途径甚至是非法途径进行融资；二是银行防范金融风险的能力在逐渐增强。

(五)全省破产案件收结案情况不均衡，收案标准主要由各地法院自行掌握

2007年～2014年，受理破产案件总数居前五位的法院占全省破产案件收案总数的一半以上。人口较多的城市和东部沿海城市收案数量并不突出。通过调研发现，某些基层法院近年来甚至没有受理一起破产案件。这反映出我省破产案件的受理情况与经济发展情况并无直接关联，收案标准主要由各地法院自行掌握。

(六)关联企业合并破产案件、破产重整案件日益增多，破产案件涉及的新问题新情况不断涌现

近年来，关联企业合并破产的案件日益增多。截至目前，全省涉及关联企业合并破产案件共有87件，分布在全省大部分地市法院。由于审理关联企业破产时，实质合并规则的适用将导致对公司人格独立的全面否认，目前破产法及司法解释中对此均没有规定，因此，法院“依法”无所适从，亟需司法解释弥合立法与实践之间的裂缝。

破产重整案件日益增多也成为我省破产案件发展的一个新特点。截至目前，全省破产重整案件共有57件，其中2011年之后受理47件，占全部重整案件的82%，2014年收案17件，占全部重整案件的30%，上升态势十分明显。重整成功已结案的共有12件。在破产重整的司法实践中，也出现了一些新的理论与实务问题迫切需要研究解决，如探索确立预重整制度，以缩短重整期间，节省费用，降低对债务人企业的不利影响；推行债务人的自行管理制度，提高债务人申请重整积极性等。

二、破产程序中面临的困境和存在的问题

(一)破产案件受理过程中面临的困境：阻滞符合破产条件的企业通过破产程序退出市场的主要原因

1.法院主观方面不愿受理破产案件。企业破产案件是一个系统工程，牵涉非常复杂的利益关系，企业体制的深层次矛盾和企业内部的利益冲突都在案件审理过程凸现出来，化解矛盾需要政府各部门的协调配合，单靠法院自身予以协调存在困难。比如破产程序中面临维稳压力较大，职工安置问题处理不当，极易引发群体性事件，影响社会稳定。法院在与地方政府的协作与博弈中，一般会通过收紧立案标准迫使地方政府通过行政权的积极作为，破除案件审理障碍。同时法院破产审判力量不足，缺乏科学的考核机制，也是导致法院主观方面不愿受理破产案件的重要因素。

2.地方政府对破产案件的关注程度与配合力度降低，民营企业破产过程中难以获得政府支持。在原有破产法架构下的清算组模式里，由人民法院商同人民政府，从政府相关职能部门中指定清算组成员，这些成员按照他们所在政府部门的职责分工去解决破产程序中遇到的社会层面的问题，是其职责所在，在很大程度上保障了破产程序法律层面问题的解决。新的《企业破产法》在破产管理人架构之外，并没有确定解决社会层面问题的机构，政府相关职能部门的人员由于没有参与破产程序的法定形式，所以也就淡化了对处理破产程序中面临的社会层面的问题的主动性和积极性。因此，普通民营企业破产，地方政府由于没有介入破产案件的形式，法院往往处于孤立的地位，难以进行协调工作。

3.债权人缺乏申请企业破产的动力。企业破产有助于实现债权公平清偿，债权人自身本应具有申请企业破产的动力，但实际并非如此。一旦进入破产程序，已经采取的保全措施要予以解除，这对于已经申请诉讼保全并查封冻结到有效资产的债权人非常不利，因此，此类债权人不会申请企业破产。其他债权人由于对企业状况了解不足或是基于债权清偿率低的预期，认为申请企业破产无利可图，甚至可能先要垫付破产费用，才有可能启动破产程序，因此申请企业破产的积极性亦不高。债权人申请债务人破产的，法院审查受理后应当责令债务人提交财产状况说明、债务清册、债权清册、有关财务会计报告等有关资料。但债务人拒不提交上述材料，对法院要求的其他事项也不予配合的，虽然法律规定这种情况下法院可对其直接责任人员采取罚款等强制措施，但实践中效果仍不明显。

4.债务人申请自身破产的外部压力不足，债务人特别是民营企业对破产存在一定的消极抵触情绪。企业对破产程序存在认识误区，普遍把破产等同于企业死亡，诸多国企、集体企业，特别是民营企业对破产制度的功能认识不足，对破产清算程序、重整程序和和解程序了解甚少，很多不能清偿到期债务或明显缺乏清偿能力的企业宁可被工商机关吊销执照而“自生自灭”或被法院强制执行拍卖所有资产而 “事实消亡”，也不愿寻求破产保护。

(二)破产案件审理过程中存在的问题：法律适用问题繁多，案件审理难度较大

1.破产企业债权清收难度大。根据《企业破产法》的规定，对于破产企业的对外债权，债务人不自愿清偿的，破产管理人只能以破产企业名义提起诉讼进行清收，此种方式虽然体现了公平、公正的理念，但由于破产企业的债权一般形成时间较长，大部分没有书面催收通知，很多债权已过诉讼时效，难以追收，不可避免地拖延了破产案件审理周期，增加了审理破产案件的成本。

2.破产费用严重不足。实践中大部分破产企业缺乏破产专项资金，破产费用完全依靠处置自身资产。而这些企业往往厂房、设备陈旧老化，有效资产少，导致破产费用严重不足，财产的清理、评估、债权债务的调查确认等工作难以开展。大量没有经营活动的“植物人”公司也因缺乏清算资金的保障不能有序退出市场，闲置了可观的经营资源。

3.职工权益计算标准不明确。由于破产法对职工权益的计算标准规定不明确，实践中，职工、破产管理人与一般债权人对于职工债权认识分歧较大。由于不同地方关于破产企业安置费用标准不同，导致不同法院受理的案件安置费用标准不同、不同的企业安置费用标准不同等情况，破产企业职工与其他企业进行比较而提出异议，也造成了职工安置困难。

4.破产财产不易处置。 一方面，现阶段审计事务所对破产企业资产评估只按照公式计算资产的折旧率，忽视了资产的通用性、市场因素和变现难易程度等现实问题，造成资产评估值与变现值往往相差悬殊，导致破产资产拍卖时难以变现，不得不多次降价拍卖，容易引起职工和债权人的怀疑。另一方面，受盲目推行招商引资的影响，很多被地方引进的企业没有办理建设用地征用手续、国有土地出让手续或国有土地使用证即开始投资建厂。由于缺乏土地手续，房产也无法办理房产登记。在该企业资产不足以清偿债务被宣告破产还债后，虽然政府同意对土地一并处置用于职工安置，但由于没有合法的土地使用权和房产登记手续，导致了破产程序中对土地使用权和房产处置的障碍，使得财产变现困难重重。

5.破产管理人适用有待完善。 一方面，清算组与社会中介机构两种管理人模式皆具有一定弊端。清算组工作人员多由政府部门推荐，受政府干涉较多，人员调整频繁，造成法院对清算组难以有效管理。社会中介机构组成的管理人大都为律师或会计师，知识面过于单一，缺乏实务经验，有时很难适应破产案件的特殊需要。另一方面，对破产管理人的监督机制实效性不强，问责制度不健全。

6.破产案件中应保护的优先权范围及顺序规定不明。我国法律规定了十余种优先权，散见于各部门法及司法解释中，而企业破产法仅规定了担保权人的优先权。由于理论上对几类优先权的性质、价值取向顺序不明，破产案件中应否保护依其他法律规定享有的优先权问题，理论上说法不一。

三、对策建议

(一)建立健全破产专业化审判机制

一是推动建立专业破产审判机构。目前我省一些法院，设立了专门的破产案件审判庭，有些法院设立了专门的合议庭审理破产案件，在保障破产案件审判质量、统一案件审理思路和尺度、提高案件审理效率等方面取得了良好效果，应当在此基础上对破产案件审判庭的建立进行推广和完善。专业破产审判庭设置之后，其主要职责应为审理破产案件，考虑到公司清算案件的基本流程与破产清算案件相同，可将强制清算案件也交由破产审判庭审理。对于与破产企业有关的衍生案件，也可以考虑由专业破产审判庭一并审理。二是培育破产案件专业化人才。妥善审理好破产案件，客观上需要审判人员有扎实的专业理论功底、较高的事务协调水平以及相应的纠纷化解能力，因此在一定程度上需要减少破产法官的轮岗和交流，维持审判队伍的稳定性和专业性。同时采取各种形式加强对审理破产案件法官的培训，推进破产案件审判队伍建设。三是完善破产案件绩效考核机制。基于破产案件的审理在工作量、工作性质、案件流程上都与普通民商案件明显不同，有必要尽快建立合理的破产审判绩效考评机制，制定独立的评价标准和体系，使其能够全面客观反映审理破产案件工作量的科学考评标准，准确体现破产审判部门和法官的工作绩效，从而充分调动法官审理破产案件的积极性。

(二)依法规范破产申请审查机制

目前，全省多数法院对企业破产案件仍然保持谨慎态度，不愿受理破产案件，使得许多符合破产条件，需要通过破产进行清理、整顿的案件难以进入司法程序。人民法院作为企业退市过程中的“清道夫”，应当切实肩负起规范企业退出机制的历史使命，认真领会企业破产法立法精神，及时更新司法理念，实现从“审慎受理”向“依法受理”的转变。一是要认真执行破产法及其司法解释的规定。准确把握企业破产案件受理标准，对达到破产条件的及时适用破产程序，不得在法律之外另设门槛，不得无故拒绝、推诿或拖延审判。特别是要纠正“不裁不立”的消极做法，依法接收当事人的申请，及时作出是否受理的裁定，切实保障当事人的程序性权利。二是要理顺审判庭与立案庭在破产案件受理上的分工。落实案件申请受理审查权由审判庭行使的规定，规范案号管理，形成审判庭负责审查、立案庭负责收案的模式。三是对于上市公司重整案件，要严格执行最高法院要求，在案件受理前逐级上报最高法院批准。

(三)切实加强破产管理人队伍建设

管理人作为具有法定独立地位的机构和主体，其履职应当具有中立性。一是明确管理人与法院关系。厘清人民法院与管理人各自的职责，保障管理人依法履行职责，法院则要不断丰富和改进对管理人的指导和监督手段，避免人民法院从程序的督导推动者变为破产事务的具体操作者。二是推动建立管理人分级管理制度。应当积极探索有效的管理人管理机制，设立管理人资格准入、考评和淘汰体系，逐渐实现对管理人名册的动态管理。人民法院可以在充分听取债权人、相关主管部门等意见的基础上建立管理人评价档案，作为管理人水平的评价依据。有条件的法院还可以探索对管理人的分级分类管理，依据管理人的业绩划分管理人资质等级，按照破产案件实际情况在不同资质等级的管理人中选择管理人。在建立破产专项援助基金的基础上，对管理人的最低报酬予以保障，并可以根据案件的具体情况，均衡管理人的收入，对于复杂重大案件，允许适当提高管理人报酬水平。三是要进一步完善管理人指定机制。根据案件的具体情况，确定适用管理人的类型和管理人的产生方式。考虑到政策性破产等一些特殊情形，立法及司法解释为清算组担任管理人保留了空间，但在管理人的指定上应以中介机构担任为原则，以清算组担任为例外，将清算组担任管理人的情形限定在法定范围内，不应任意扩大。对于重大疑难案件，不宜以随机方式产生管理人，可采取竞争与随机相结合的方式指定管理人，并增加债权人对管理人选任的话语权。此外，可以考虑在一定范围内允许跨区域指定管理人，促进管理人一定区域内流动，在强化管理人中立地位的同时，带动管理人执业水平的整体提升。

(四)加强对破产程序中疑难问题的调研

破产案件审理过程中仍有许多问题亟待解决，如执行程序与破产程序的对接与转换、重整程序的适用及重整中股东权益调整、关联企业合并破产的法律依据、一人公司破产如何界定破产财产等问题。调研中所反映出的由于公司治理不规范，一些中小民营债务人企业存在“企业构成破产原因，企业或企业业主、高管构成非法集资犯罪嫌疑”的“双构成”情形，从而使破产程序与刑事犯罪相交织，需要加强研究刑民交叉导致企业破产案件处理难度增加的问题。另外，基于担保关系的复杂性，债务人破产的情况下，债权人直接向其他担保人追偿，引发担保链破裂和风险的连锁反应，因此，如何通过破产程序进一步化解资金链和担保链风险也是下一步需要关注和研究的问题。此外，银行债权人提出的债务人在破产临界期内对银行债权正常的还本付息行为、债务人对政府帮扶资金的清偿行为是否属于破产撤销权的撤销范围问题，在一定程序上也影响到银行债权人对破产程序的支持态度，应当予以明确。

责任编校:石少红