2015“两会”财税热点关注

●本刊编辑部

2015“两会”财税热点关注

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2015年3月，中国人民政治协商会议第十二届全国委员会第三次会议（3日至13日）和十二届全国人民代表大会第三次会议 （5日至15日）在北京隆重召开。每年例行的“两会”已成为人民关注的重大事件，讨论议题涵盖经济、政治、民生、发展等各个领域的各行各业。而今年在财税领域较为受关注的热点主要集中在税收法定原则的确定、历经5年的营改增改革将在今年完成、个人所得税起征点是否要提高、环保税立法、地方债问题解决以及呼吁加快建立权责发生制政府综合财务报告制度等方面。

税收法定原则艰难敲定

税收法定可为市场经济发展营造稳定、合理的税法环境。对企业来说，经营自由下的稳固保障尤为重要，科学的现代税制，为市场主体提供稳定的预期和行为指引。

十八届三中全会要求要贯彻税收法定原则。税收法定这四个字在两会召开之前就已是人们关注且热议的话题。税收法定原则，是指由立法者决定全部税收问题的税法基本原则，即如果没有相应法律作前提，国家则不能征税，公民也没有纳税的义务。税收主体必须依且仅依法律的规定征税；纳税主体必须依且仅依法律的规定纳税，税收法定原则是税法中一项十分重要的基本原则。

3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了修改 《中华人民共和国立法法》的决定。其中，正式确定了税收法定的原则。这是贯彻十八届三中、四中全会精神的重要举措，也是落实税收法定原则的必然要求。3月18日，修改后的《立法法》全文公布，对税收法定原则进行了明确和细化，规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。这一修改意义重大，是我国贯彻落实税收法定原则的关键性一步，将推动我国税收法治的建立和完善，使征税行为更加法治化，公民财产权利将得到更好保护。在此之前，我国18个税种中只有3个通过人大立法，这3个税种是个人所得税、企业所得税和车船税，其他15个税种，包括增值税、营业税、消费税等主要税种，由国务院依据授权制定暂行条例。修改后的《立法法》的实施使得税收立法权重新回归人大，这表示，税收基本制度只能由全国人大及其常委会制定的法律规定，行政法规、地方性法规和规章均不得对此作出规定。即，今后政府收什么税、向谁收、收多少、怎么收等税收基本制度，都要通过全国人大及其常委会立法决定。

然而这一过程也是一波三折。2014年12月全国人大常委关于修改 《立法法》的二审稿中关于税收的表述是 “税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。2015年3月8日，全国人大代表手中拿到的版本中的表述却改为“税种的开征、停征，和税收征收管理的基本制度”只能制定法律。税收法定原则包含3个主要内容，一是税种要法定，二是基本要素要确定，三是征税程序要合法。税收的基本要素包括纳税人、征税对象、税率、计税依据、减免税等。税率是税种的基本要素，其高低关系着纳税人的负担。税率要素被排除出来，让诸多专家颇为沮丧，认为这导致了此次改革实为“假改革”。多位人大代表、财税专家就此改变表达了不满并建议将税率予以明确。虽时间紧迫，但最终通过的方案中采纳了这一建议。“税率”经历了这一过程，也显示了这是一次充分体现科学立法、民主立法的过程。

美国现代实用主义法学的创始人霍姆斯说，税收乃文明之对价。税收上关国计、下系民生，是国家治理的重要基础和手段，涉及经济、政治、文化、社会、生态等各个领域。税收法定是宪法性原则，是税收的最高原则。落实税收法定原则，是一个系统、持续、长期并且影响深远的动态过程。

“营改增”改革将在今年完成

营改增自试点实施以来，试点行业中的企业都受到了较大的影响，不仅是由于税负变化带来纳税筹划的改变，对企业营业收入、营业成本等企业财务也带来改变。

今年“两会”上李克强总理的政府报告中指出，把改革开放扎实推向纵深，力争全面完成“营改增”。“营改增”自2011年试点以来，一直是近几年财税改革重要主题之一。财政部楼继伟部长在“两会”上表示，按照计划今年应该完成“营改增”的改革，把生活服务业、金融业以及建筑业、房地产业的营业税全部改成增值税。最难的是不动产业转成征收增值税。他表示，过去不动产是不纳入抵扣的，现在不动产可以纳入抵扣了，理论上来说所有的行业都受益。按照收入中性的原则，应当是税率都要提高一点，才能使得总收入不下降。但是，在经济的下行期间，涉及到不动产的形态也不太一样，涉及到几乎所有的企业，测算就非常困难。目前财政部正在做方案，计划今年出台。

营改增自2011年起开始，当年，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合下发营业税改增值税试点方案。从2012年1月1日起，在上海交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点。2014年1月1日和6月1日，铁路运输、邮政和电信业相继纳入营改增试点。国税总局的数据显示，截至2014年底，全国营改增试点纳税人共计410万户，全年有超过95%的营改增试点纳税人的税负不同程度下降，全年共减税1918亿元。“铁路运输、邮政业两个行业分别减税8亿元、4亿元，电信业改征增值税后，为下游一般纳税人增加了税款抵扣。”国家税务总局新闻发言人、办公厅主任王陆进表示，2015年力争将营改增范围扩大到建筑业和不动产、金融保险业和生活服务业，这些行业将增加800万户试点纳税人，户数是目前的两倍。

中央财经大学税务学院税务管理系主任蔡昌表示，房地产业的营改增问题关系到我国产业结构的调整，改革的顺利还可以振奋经济提速。房地产业的营改增问题很迫切，但同时也面临着现实的困难，一方面是土地成本能否抵扣，另一方面就是税率确定难度较大。安永大中华区税务主管合伙人唐荣基对于房地产业成本抵扣也表达了自己的忧虑。他表示，因为建筑业纳入营改增，房地产开发商很大一部分成本是建筑成本，建筑公司如果可以开具增值税专用发票给房地产开发公司，后者将取得对应的进项税抵扣。考虑到包括存量土地在内的土地成本占开发商总成本的比重很大，如果土地成本不能抵扣相关的进项税，可能会影响房地产业的流转税税负。

作为财税改革中税制改革的第一步，营业税改增值税2015年结束已无悬念。但这仅仅是税制改革的开始，而不是结束。在大多数财税专家看来，营改增后，增值税中央与地方的收入分成问题，增值税本身的改革问题都将提上议程。山东大学财政系主任李华认为，现在的增值税在营改增后，依然面临许多问题。比如增值税多档税率，进项中固定资产一部分比如人力资本、货运车票、人力火车票抵扣不完整。她举例说，现在大多数公司用火车票抵的是所得税，而非增值税。另外，税负问题也被提及。营改增完成后，增值税将占全部税收的一半，国家将如何有效降低增值税的税负？“现在增值税的税率，有17%、13%、11%、6%、3%、0等六档，税率档次太多。要测算税负率，然后再调整税负。”

上海财经大学公共经济管理学院税收系主任朱为群也认同李华的看法。他表示，后营改增时期，增值税税基扩大，但地方政府也失去了主体税种，中央与地方之间的增值税收入分成如何解决是一个问题。另外，增值税税率的简并也要提上议程，“增值税统一税率会是一个长远目标和理想状态，无论财政部、国家税务总局都认为这是一个问题。目前多档税率状态只能在一段时期内存在，长期是不合适的。”

据悉，在财政部制定的立法计划中，增值税立法将于2020年之前完成，主要内容就是将全部货物和服务纳入增值税的征收范围，适当简化税率。

个人所得税不能简单提高起征点

个人所得税起征点的变化不仅对纳税的个人有影响，企业财务亦会受影响，如企业的薪酬规划等等。2014年的“两会”上已有代表提出将个税起征点提高到5000元并实行单一税率，同时加强税收监管。今年“两会”这一话题得到进一步升温，这背后，其实是社会各界对目前个税制度引发不公平的担忧。

全国人大代表、格力集团董事长董明珠建议将个税起征点调整到每月5000元。全国政协委员、安徽南翔集团董事局主席余渐富从当前的物价浮动水平、综合税制改革的时间跨度等方面着眼，建议将个人所得税起征点调整为6000元，还有的认为应该上调至8000元到1万元。

3月6日，财政部部长楼继伟表示，我国分类征收个人所得税，有11个分类。党的十八届三中全会要求对此进行改革，改成综合与分类相结合的个人所得税制，实际就是综合所得税制。个人所得税存在着税制不合理的问题，实行综合与分类相结合的个人所得税制比较科学，简单地提高个人所得税起征点并不公平。这一看法也得到了全国两会上一些专业人士的认同。但争议依然不小。

全国人大代表樊芸提出，如果简单提高个人所得税起征点并不公平，那么引入家庭申报制度，应该成为未来的改革选择。

全国政协委员、中国财政协会秘书长贾康则认为，虽然很多人呼吁提高个税起征点，但实际上现在交个税的人不多，只有2800万人，占总人口的比例不到2%。他表示，走综合和分类相结合的道路，突出综合的特征。这也有一个渐进的过程，下一步一旦要动，就必须把“综合”体现出来，把工薪收入和其他收入综合在一起，都覆盖进入超额累进机制中去。这样做就可以解决一些富豪不给自己开工资就不用交个人所得税的问题，现有体制下，超额累进机制对他们来说无关痛痒。如果一旦个税覆盖所有收入，大富豪们肯定都会被征收最高一档45%的边际税率，这样就合理多了。

国家发改委经济研究所所长宋立介绍，目前国外个人所得税征收分为三类：分类征收、全面综合征收，以及分类与综合相结合征收。“推进综合征收需要政府强大的征管能力，需要信息共享，需要减少现金交易。改征综合所得税对工薪阶层尤其是大城市的工薪阶层最为有利，可以扣除其合理的生活成本，减轻其税负。”

环保税立法铁腕治污

在经济高速发展的当今，企业对环境亦开始有了社会责任。这无疑会增加企业的成本。

据统计，今年“两会”上，在上千份两会提案中，环保成为频频出现的字眼。在公示的268份民主党派提案中，环保提案约31份。

近年来，全国虽然加大了节能减排和环境治理的力度，但还出现了比较严重的大面积雾霾天气，对人们的生产、生活甚至生命健康产生了严重的影响。“雾锁迷城”的雾霾天气和地下水的大面积污染令人忧虑，“APEC蓝”的经验表明，雾霾不是无法克服。百姓期待，除了短期限制措施，从中央到地方，是否能围绕环境治理对地方政绩考核动真格、出狠招，让天更蓝，水更绿。

李克强总理在政府工作报告中称，打好节能减排和环境治理攻坚战。环境污染是民生之患、民心之痛，要铁腕治理。今年，二氧化碳排放强度要降低3.1%以上，化学需氧量、氨氮排放都要减少2%左右，二氧化硫、氮氧化物排放要分别减少3%左右和5%左右。他表示，“推行环境污染第三方治理。做好环保税立法工作。我们一定要严格环境执法，对偷排偷放者出重拳，让其付出沉重的代价；对姑息纵容者严问责，使其受到应有的处罚。”

征收环保税，是把环境污染和生态破坏的社会成本，内化到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源的一种经济手段。国际经验表明，环保税的征收，可改变成本收益比，迫使其重新评估本企业的资源配置效率；同时环保税也对其他企业的经济决策和行为选择产生了影响。纵观世界，荷兰、德国、美国、瑞典、英国、法国和日本等国家都有对特定行为开征环保税，如荷兰的燃料使用税、废物处理税、地表水污染税；法国的森林砍伐税；瑞典的二氧化碳税、二氧化硫税，等等。我国香港自2009年7月开始征收塑料袋税。而环保税的提案从我国2006年的“两会”上就开始出现。现阶段我国尚未设立专门的环保税种。有关专家指出，现行的排污收费政策，征收标准偏低、范围过窄，且征收不力，单纯依靠行政干预不足以解决现阶段的污染问题。全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长贾康指出，在中国，迫切需要通过立法的形式确定环保税的开征，取代现有针对排污的行政性收费，将其与部门利益脱钩，以及更加规范地使用税收收入。

国家环境咨询委员会委员、国务院参事室当代绿色经济研究中心顾问孙佑海认为，征收环保税，对提高污染者违法成本、减轻社会治理污染负担、筹集环境保护资金起到积极作用。全国人大代表、湖北经济学院院长吕忠梅称，环保税立法先行，是利用市场机制保护环境的重要举措，也是落实新环保法确立的“污染者当责”原则的具体制度安排。中国人民大学生态金融研究中心副主任、联合国环境署金融行动机构学术顾问蓝虹说，征收环保税，不仅是环保产业的利好，也为更宽泛的绿色产业提供更多机会。环保部部长陈吉宁7日在“全面加强环境保护”为主题的记者会上提及“环保税立法”时称，不少清洁生产技术、治理手段的红利没有释放出来，是由于环保政策没有跟经济政策和发展政策实现深度融合。业内人士指出，中国环保行业面临投资资金、监管力度双重不足，严峻的环境形势下，迫切需要运用税收，调节发展和保护的关系，透过市场机制来分配环境资源。

业内认为，环保税就是利用市场机制保护环境的重要举措。给环保税立法，则为市场机制治污提供保障。据了解，2011年12月，财政部同意适时开征环保税。2013年12月，环保税方案已上报至国务院，正按程序审核中。据悉，国家有关部委在2014年组成专班研究制定“环保税法”，已提出建议稿草案。

亚投行将在年内建立

3月3日在全国政协十二届三次会议开幕大会后，全国政协委员、财政部副部长朱光耀说，习近平主席提出的亚投行的倡议，得到了我们周边国家乃至超出我们本地区国家的广泛支持，亚投行在2015年内一定会建立。

亚洲基础设施投资银行 （AsianInfrastructureInvestment Bank，简称亚投行，AIIB）是一个政府间性质的亚洲区域多边开发机构，重点支持基础设施建设，总部设在北京，法定资本1000亿美元。2013年10月2日，习近平主席提出筹建倡议，2014年10月24日，包括中国、印度、新加坡等在内21个首批意向创始成员国的财长和授权代表在北京签约，共同决定成立亚洲基础设施投资银行。财政部部长楼继伟在全国两会期间明确表示，目前已有27个国家表示要参加亚投行并作为创始成员国。对于尚未加入的国家，创始成员国的资格确认截止日期为3月31日。这意味着，如果申请得晚，将失去成为亚投行创始成员国的机会。董事会成员和普通成员的权益是不一样的。2015年3月12日，英国正式申请加入亚投行，成为首个申请加入亚投行的主要西方国家。

外交部发言人洪磊表示，建立亚投行是要造福亚洲人民。亚洲各国大多数是发展中国家，缺乏基础设施建设资金，多一些投资融资平台、渠道对于亚洲发展有利。中国社科院世界经济与政治研究所所长张宇燕说，大家看好亚投行，说明他们看好亚洲的发展潜力，认可中国在全球政治经济中的影响力，看好中国的发展前景。

亚投行是国际发展领域的新成员，是开放包容的机构，与现有多边开发银行是互补而非竞争关系。长期关注亚投行的国际问题专家姚枝仲认为，与其他多边机构相比，亚投行性质不一样，定位不一样，任务目标也不一样，不存在竞争关系，也不存在挑战关系。中国倡导筹建亚投行，是因为区域基础设施需求大。“亚投行的参与，不是减少了大家做项目的机会，而是增加了所有多边开发机构的机会。”

此前，财政部部长楼继伟已明确表示，亚投行将充分尊重和借鉴世界银行、亚洲开发银行等多边机构的有关标准和好的做法，制订严格并切实可行的高标准保障条款。他同时指出，亚投行也将努力避免现有多边开发银行中存在的一些问题，比如保障政策过于繁琐等，以降低成本和提高运营效率。

新思路解决地方债问题

地方债问题一直是近年来的一个热点问题。两会期间业界的代表委员们也提出了意见和看法。例如，预算改革执行要更加规范严格，应加快执行进度以及清理优化与预算相关的税收优惠政策，以及不过度追求经济增长目标，以降低发债需求等。

2014年10月23日，财政部下发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知，要求各省直辖市自治区财政厅（局），按三类统计口径分类填报2013年6月30日至2014年12月31日的新增债务，以及之前的旧债务在这一时间段的增减变化，并于2015年1月5日前上报给财政部。三类统计口径分别是地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务。

对这次财政部摸底地方债的目标——将地方债“纳入预算管理”的不同解读，决定了地方政府的不同选择。一种解读认为，地方债纳入预算管理后，中央会适当考虑各地的债务情况，给予其相应的发债额度，或者多给债务负担重的地区一些转移支付，以避免债务违约。另一种解读认为，此次摸底是中央为了让缺乏管控、一团乱麻的地方债变得公开透明和可控，要将地方政府自行发债配额和政府信用挂钩。政府信用与债务率密切相关，如果未偿债务规模过大，地方政府发债配额将被降低，相关人员还将承担责任。2014年10月国务院发布的《关于深化预算管理制度改革的决定》中也提出，把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核，政府主要负责人要作为第一责任人。

2015年地方债是否会出现激增，区域性债务危机会否出现？财政部部长楼继伟在两会期间的记者会上明确表示，2013年审计署公开地方债务审计情况，地方负有直接偿还债务10.9万亿元，目前正在审核地方债务。“地方债是客观现实，必须开前门，堵后门。今年地方债的预算为6000亿元。”

全国政协委员、财政部副部长朱光耀表示，目前国内外环境确实使得地方债等问题变得更加复杂，但不管多难，一定要消除过去大规模经济刺激计划所积累的问题，包括地方债的问题。“要贯彻已经开始实施的新预算法的内容，新预算法等把后门关了，在前门打开的过程中，应谨慎而且是严格按照政策来推进，处理好转换期间的平稳性问题，在这个过程中我们要最终解决问题，但不能引起区域性和系统性的风险。”

全国政协常委、经济委员会副主任林毅夫则保持一贯的乐观。在他看来，中国政府的负债比重，占国内生产总值的比重约40%，不到50%，这在全世界还是比较低的水平。而且我国地方政府的负债跟其他国家地方政府的负债不一样，基本上都是用来投资的，净负债并不高。

全国政协委员贾康两会期间谈到地方债时表示，应对地方债主要是解决如何开明渠、堵暗沟。“今年关于地方债有阳光化、非常透明的一套安排，原有的地方债已经形成的隐性负债要逐步消化掉，而隐性负债很大一部分要置换成比较长期的、低成本的规范债务，这些都是预算改革的内容。”他强调，执行要更加规范严格，应加快执行进度以及清理优化与预算相关的税收的优惠政策。

全国政协委员刘志彪指出，以往各地政府用土地财政作抵押大举融资借债，靠投资拉动经济增长的粗放模式已经过时，地方债疯狂时代正在终结。“一个是提高地方政府偿债能力，避免从旧的渠道进一步扩大债务的可能性。另外一个就是要降低对债务的压力，以往高强度的增长需要高强度的投资，债务越负越重，所以不鼓励地方政府追求增长目标，其借债积极性下降一点，风险就下降一点，这是新常态下的一种表现。”

楼部长则表示，第一，地方债务从总体上看，风险是可控的。一些局部地区债务比例过高，我们会更为重视。第二，我们有解决的思路。一方面，要把那些有一定收益或者可以改造成有比较稳定的现金流，比如可以收费。如果收费不足，可以给予适度的补贴，转为所谓“PPP模式”，就是政府和社会资本共同投资和经营基础设施包括其他事业的方式，转为企业债。另外，对一部分完全公益性的平台借的地方负有偿还责任的债务，我们已经报请全国人大常委会预工委，对一些历史债务予以承认，通过发债替换原来的平台债务，这样可以使债息降下来。一些由银行贷款形成的历史债务，需要进行债务重整，那是双方谈判，所以要采取一些过渡性的办法逐步解决。他表示相信，采取这些办法，我们有能力化解历史上遗留的一些问题，然后按照新的预算法开始更为正规地解决地方适度举债的问题。

呼吁加快推进政府综合财务报告制度

党的十八届三中全会将建立权责发生制的政府综合财务报告制度写入《决定》中，给了人民一个郑重的承诺。今年，新《预算法》的正式实施，以及《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》的出台，从顶层设计的角度出发，让政府综合财报制度的建立有了法律依据和纲领性指南。

湖北团代表建议，要加快健全地方政府性债务管理制度，加强地方性政府债务预算管理监督，开展清产核资，建立基于清产核资基础上的政府财务报告制度，以防范和控制地方政府性债务风险。全国人大代表、湖北省财政厅厅长王文童建议，开展清产核资，建立基于清产核资基础上的政府财务报告制度。他指出，经过2013年审计署对全国地方政府性债务的全面审计、财政部2014年对地方政府性债务的清理甄别，应该说对地方政府性债务有了一个基本清晰的了解和掌握。他表示，在全国范围，差不多有30年没有进行清产核资工作了。“要建立政府财务报告制度，债务对应的资产应当在资产负债表中得到清晰准确反映。”

全国人大代表、天衡会计师事务所首席合伙人余瑞玉表示，一些地方政府不愿公开完整详细的财政数据，已公布的公共财政预算数据，也仅是一些基本数据，基金预算和预算外财政专户数据基本不公开。政府综合财务报告制度是以政府会计准则为基础，政府会计准则相当于一个大框架，在它的基础上再编写制度。政府综合财务报告也需要相应的制度，其中，编制方法、程序、披露方式以及对审计部门的审计等环节都要作出相应规定。通过政府综合财务报告制度，政府编制出一份可靠的资产负债表，这样不但可以管控政府债务风险，还可以加强政府资产管理。让地方政府财政状况更透明，控制地方政府的借贷冲动，不做超过自己能力的行为。

全国人大代表、江苏泰兴邮政局江平路支局局长何健忠表示，权责发生制政府综合财务报告制度作为现代财政制度的重要组成部分，从其科学内涵和功能作用看，必然成为国家治理体系和治理能力现代化的重要制度基础。他认为，权责发生制政府综合财务报告制度是现代国家治理的创新性制度。这项制度从根本上突破了传统财政决算报告制度仅报告当年财政收入、支出及盈余或赤字的框架，能够完整反映各级政府所拥有的各类资产和承担的各类负债，从而全面反映各级政府真实的财务状况，即政府的财务“家底”。

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（本栏目责任编辑：郑洁）