农村职业教育杂谈之五国家资助政策下为什么中职招生依然困难

□于洪姣

农村职业教育杂谈之五国家资助政策下为什么中职招生依然困难

□于洪姣

近几年，虽然国家不断加大对中职学生的资助力度，试图通过大规模资助来增强职业教育吸引力、扩大中等职业教育规模，但这一目标的实现似乎并不理想，中职招生难问题依旧严峻。无论是对学生教育选择的分析还是调查的实证研究，都发现学业成绩和家庭收入显著影响实际教育选择，而国家资助政策对教育选择的影响并不大，其作用是有限的。要提高中等职业教育的吸引力，首要任务还是增强职业学校的办学实力，让学生学习到能够获得更好职业岗位的实践技能，这样才能使学生得到最大的收益。同时，我们更需要不断提高农村义务教育质量，不断减少失去学习能力的学生，只有打好了义务教育基础，才会有中职教育的发展。

中等职业教育；国家资助政策；招生困难

一

近几年，伴随着国家大力发展中等职业教育政策的持续推进，国家对中等职业教育的资助力度和资助范围也逐步扩大。根据教育部《2013年中国学生资助发展报告》数据显示，2013年全国共资助中等职业学校学生1577.79万人次，资助金额294.62亿元，比2012年增加9.19亿元。即使在这样的背景下，中等职业学校的招生难问题仍然没有得到有效缓解。中等职业学校招生难问题依旧是专家、学者和职业学校关注的热点、难点问题，也是客观存在的制约中等职业教育发展的重要问题。那么，为什么在国家大范围、大额度的资助背景下，中等职业学校招生仍然困难呢？

为了更好地探讨这一问题，我们不妨首先对我国中等职业教育资助政策的发展历程进行一个简要的回顾。所谓资助主要是指用财或物去帮助某人或一类人，一般表现为资助者对被资助者的经济支持。而学生资助主要是资助学生在校学习期间的学费、杂费、生活费等必要开销。学生资助从新中国建立以后就开始了，1952年7月8日，政务院颁布《政务院关于调整全国高等学校及中等学校学生人民助学金的通知》，其目的是为了“解决学生伙食或其他实际物质困难，积极改进青年学生健康状况，并逐步统一学生待遇标准”［1］。从中可见，国家最早的资助政策就是为了解决学生的“伙食”问题，保证学生有足够的营养和健康的体魄，这是最基本的生存需要。人民助学金政策确立以后，在实施的过程中又根据形势的发展作了几次调整，但主要是针对学生的资助标准、范围、比例和对象等方面进行的调整，目的均是为了保证家庭经济困难学生得到资助，保证资助的公平性。为了鼓励先进和调动广大学生的学习积极性，1986年，《国务院批转国家教育委员会、财政部关于改革现行普通高等学校人民助学金制度报告的通知》，将人民助学金改为奖学金制度和学生贷款制度，并规定对确有经济困难的学生给予必要的补助。相应地中等职业教育的资助也由免费+人民助学金转变成了免费+奖学金+助学金。奖学金和助学金制度的并存有鲜明的人才激励和引导特征，改变了以往的平均主义，侧重鼓励优秀与先进。从对历史的梳理中，我们可以看出国家资助政策的制定和出台，最根本的目的应该是帮助贫困学生完成学业，尤其是帮助那些不通过资助就不能顺利完成学业的学生。纵观建国后我国中等职业教育资助制度的历史，国家资助政策的目标始终是 “保证家庭经济困难学生顺利完成学业”。

二

近年来我国大范围中职资助政策的推行主要源于国家大力发展职业教育政策的出台，2002年和2005年国家先后出台了 《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发 ［2002］16号）和《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发［2005］35号）。其中，2005年的《决定》明确指出，到2010年，中等职业教育招生规模达到800万人，与普通高中招生规模大体相当。为了进一步落实两个《决定》的精神，2006年财政部、教育部联合印发了《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》（财教［2006］74号），明确指出资助的目标是“进一步完善中等职业教育贫困家庭学生助学政策体系，吸引更多的初中毕业生报考中等职业学校，资助贫困家庭学生顺利完成学业”。从2007年出台文件把中等职业教育纳入国家资助体系，资助每生每年1500元；到2009年初前国家总理温家宝提出“大力发展职业教育，今年农村家庭经济困难学生和涉农专业免费”；再到2012年财政部、国家发展改革委、教育部、人力资源和社会保障部四部门联合发文《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的意见》（财教［2012］376号），扩大中等职业教育免学费政策范围，规定从2012年秋季学期起对公办中等职业学校全日制正式学籍一、二、三年级在校生中所有农村（含县镇）学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生免除学费（艺术类相关表演专业学生除外）。目前中等职业教育已形成了包含国家助学金、免学费、助学贷款、社会捐助、奖学金、顶岗实习收入等多个方面的资助体系。

但从这一系列的政策我们可以看出，中等职业教育此次大范围的资助和免费政策，已经不是原来资助贫困的目的了，转而把“吸引”更多学生就读职校、扩大中等职业教育规模作为主要目的了。转换资助目的也许没有什么错，但是不是能够达到目的是需要关注和讨论的。从现实情况看，这一目标的实现好像并不理想，一方面是中等职业学校招生难的问题好像并没有得到多大的缓解，职业学校老师四处奔波寻找生源的现象在全国依然普遍，甚至为说服一个初中毕业生进入职业学校就读，老师需要多次登门做工作，即使这样有些还仍然无效。为什么会出现这样的情况，国家投入了这么大的财力，为什么效果不理想，这就是一个值得讨论的问题了。我们说，要提高中等职业教育的吸引力，还是需要学生通过职业学校的学习，获得一定的技术和能力以得到更好的职业岗位从而具有更大的收益。要达到这样的目标，资助政策就需要在两个方面产生作用：一是可以使学生直接得到更大的收益，二是可以提高中等职业学校的教育教学质量，使学生可以有资本在就业市场上得到更好的岗位从而得到更大的收益。能不能达到这样的目标呢？我们不妨分别从中等职业教育资助政策对生源群体的影响和对职业学校的影响两个方面作一些探讨。

经济学在对人的行为进行分析时，一个重要的假设就是“理性人”。不管是城市生源学生还是农村生源学生，在进行教育选择时都要进行成本——收益分析，只有当收益大于成本时才会做出相应的选择。对中等职业学校的选择也是如此，只有初中毕业生及其家长认为选择中等职业教育比不接受教育或比接受普通高中教育能带来较大的收益时，才会选择中等职业教育。所以，我们要想通过对中职学生实施资助从而达到吸引更多的学生来选择职业学校，必须使这一资助能够影响到初中毕业生对今后发展的选择。初中毕业生的选择无非有三种情况：一是选择上普通高中，二是选择上职业学校，三是选择什么学校都不上直接就业。要讨论初中毕业生的选择还需要考虑另外两个必要的背景因素，那就是学生的学业状况和家庭的经济状况。从中国职业教育与成人教育网2010年1月4日提供的原始数据看，2009年中职招生中的农业户籍生源比例已达83.82%，绝大部分职业学校中的绝大部分学生是农村生源［2］，所以，我们先以农村生源来讨论。

如果一个学生学业足够优秀，能够考上重点普通高中或者是一般的普通高中，他们会不会因为职业学校具有资助而改变选择不上普通高中而选择上职业学校？一般是不会的。因为任何家长都知道教育是一个远期投资，上大学可以在远期得到更大的收益。能上普通高中而不让孩子上，除非是家庭特别困难，没有能力支付孩子上普通高中的基本学习费用，但这样的情况应该说已经很少了。根据《国民经济和社会发展统计公报》显示，2013年，全国农村居民人均纯收入中人均可支配收入已达8896元，也就是说，在目前都是少子女的农村家庭中，即使他们的父母有一个外出打工的，最多两个月的收入足以超过中职资助的金额，不会因为这样的一点眼前收益而放弃孩子上普通高中继而上大学的机会。学生的学业越好，放弃上普通高中的可能性越小，即使家庭因某种原因特别困难，孩子的学业只要优秀也很难让家长放弃，因为上普通高中也会得到一定的资助，从2010年开始，我国同样也建立了普通高中家庭经济困难学生国家资助制度。所以，学业优秀的学生，或者说能够正常考入普通高中的，尤其是能够考入重点普通高中的这部分生源要想改变他们不上普通高中而选择上职业学校的可能性是非常小的。如果某学生因家庭问题难以进入普通高中学习而选择进入职业学校学习的可能性也不大，因为在这样的情况下往往是学生难以离开家庭或需要外出打工挣钱帮助养家，其结果多数为直接就业挣钱来解决家庭困难问题。

那么对职业学校的选择毫无疑问只能是那些学业比较差的学生，在中等职业学校现实招生中，其主要生源也是那些学业不好的。在这些学生中还可以分为两类，一是学业相对较差但还具有较好的学习能力和学习习惯，上职业学校没有什么问题，上普通高中正常学习问题也不大；二是学业成绩很差，同时学习能力和学习习惯也差，很难再适应普通高中的学习。对第一类学生来说，是否选择职业学校就读，可能既不取决于家庭条件也不取决于是否具有资助，主要取决于考入本科院校的概率，只要上普通高中具有考入本科院校的可能性和希望，他们往往就会选择普通高中，那怕是高费用的普通高中。对这类学生来说，职业学校的吸引力主要是对口生升学率的高低，如果就读职业学校对口升学的可能性大，或者说就读职业学校升入大学的机会大于就读当地比较差的普通高中，他们毫无疑问地会选择就读职业学校而不选择较差的普通高中。这类生源在实施对口升学地区比较明显，也就是说，中等职业学校的对口升学政策对这一类学生的教育选择影响比较大，他们主要是想通过对口升学，“曲线”实现自己的上大学梦。这一类初中毕业生不管国家是否资助，他们都会选择中等职业学校。所以国家资助政策对这类初中毕业生及其家长的教育选择影响不大，不管是否有资助他们都选择中等职业学校。中等职业教育资助只不过是学业不太好的学生在不得不选择就读中职学校时顺便获得的一个“赠品”。当然，这类学生如果家庭比较困难，中职资助会促进他们对职业学校的选择。

对第二类生源来说，积极的中职资助政策相对会对他们产生较大的影响。对这类学生来说还可以分为两种情况：一种是家庭经济背景较好，一种是家庭经济背景不太好。对前一种情况来说，他们选择职业学校可能更多地会因为两种原因：家长既不需要孩子挣钱帮助家庭，但又不希望孩子过早进入社会，选择职业学校的主要目的是想通过职业学校的学习能够学习到一些技术再进入社会，即使学习不到什么，但避免了孩子不至于过早进入社会而误入歧途，所以不少家长喜欢选择那些管理比较严的职业学校也是一种旁证吧，是否得到中职资助也难以成为其主要考虑因素。另一种情况是家庭经济状况不太好的，对这类家庭来说，一般情况下家庭只要能够过得去，他们同样会具有前一种情况的想法，但由于家庭经济能力问题，如果上职业学校费用较大，他们可能会放弃对职业学校的选择，在这种状况下中职资助会显著提高他们的职业学校选择意愿，家庭经济情况越差，中职资助政策的效果可能就会越显著。但如果家庭困难到一定的程度，可能就没有了效果，因为当家庭困难到一定程度时就需要学生放弃学业外出打工以缓解家庭经济困难了。所以，对特别困难的家庭，中职资助效果也未必是有效的。同时，如果说学生的学业状况差到一定的程度，资助政策的作用也会显著减弱，因为不少学生学业失败的程度是我们难以想象的，他们确实难以适应学校教育了，即当这些学生的学习能力差到一定程度，他们往往选择就业，甚至可以用逃离学校来形容，在职业学校招生实践中，家长愿意孩子上学但孩子就是不愿意再上的情况并不是个别现象。

一些学者的实证研究也可以证实上述观点，北京大学中国教育财政科学研究所宋映泉等通过在西部某省41个国家级贫困县农村初中学校，对2216名初中学生的跟踪调查发现：在初中阶段调查中，国家中职助学金政策似乎还显著影响学生选择中职的意向，但通过追踪发现，在他们做出实际选择时并没有受到这一资助政策的影响。学业成绩是影响初中毕业生教育分流意向和实际教育选择的最重要因素；家庭收入水平并不显著影响中职还是普通高中的分流意向，但却显著影响学生实际选择普通高中或中职学校，即家庭收入越高，学生越有可能选择普通高中。［3］也就是说，即使学业比较差的学生，在家庭具有足够财力支持的情况下，他们同样优先选择上普通高中。陈胜祥等通过对江西、浙江和青海三省四所职业学校1218名中职新生的入学动机进行调研，结果显示只有8.9%的中职生是为了获得资助而选择就读中职学校，这些学生普遍来自底层家庭且初中毕业时学业失败。［4］于洪姣通过在河南省调查发现，有7%的学生认为“接受职业教育可以享受1500元资助”，但这7%的学生中有约87%来自乡村且学业失败。［5］如果我们按照调查中学生认为 “接受职业教育可以享受1500元资助而上职业学校是因为家庭困难来估计，其比例也不超过10%。由此可见，学业成绩和家庭收入显著影响实际教育选择，而国家资助政策对教育选择有影响但范围很小，还不足以改变家庭收入对教育的选择。

国家资助政策对农村初中毕业生的吸引力尚且如此，对城市初中毕业生的吸引力就更小了。因为一般来讲居民收入是中职教育发展的一个重要外部条件，收入越高的家庭越不愿意孩子接受中职层次的就业教育，对升学教育的需求越高。一个地区中低收入家庭群体的大小，决定了中职教育的生源基础。［6］城市家庭在整体上收入水平要高于农村家庭，这是不争的事实。另外，自从上个世纪80年代，国家实行计划生育的国策，城市家庭几乎都是独生子女，父母对子女在升学方面的期望更高。在这样的人口结构和居民收入背景下，更多的城市初中毕业生及其家庭，更愿意选择远期收益较高或社会认可度较高的普通高中教育。

三

中职资助政策是否能够拉动中职入学规模，或者说，这些政策是否达到了目标本身并不是很大的问题，毕竟目前中职的主要生源是农村学生，也可以说大多是弱势群体的家庭子女，中职资助可以为这些学生带来一定的福利。但我们必须考虑的是，在国家大量资金投入的情况下是否能够给他们带来更大的收益。

当前，我国的中等职业教育财政是以县为单位，农村职业学校一般在县域，主要由县域财政出资兴办，但当前很多县域职业教育发展资源本来就不足，许多地方的农村职业学校存在“吃饭靠财政、运转靠收费、建设靠举债”的状况，很多农村职业学校本身就是依靠有限的财力在艰难地维持着其基本的生存。而中等职业教育资助政策的实施给这些县域财政带来了沉重的负担，因为虽然国家财政在中等职业教育资助政策体系中占有主要地位，负有主要责任，但不管是助学金政策还是免费政策，县域财政都要“部分买单”。例如，2006年财政部、教育部联合印发了《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》（财教 ［2006］74号）指出，实施中等职业学校贫困家庭学生助学制度，资金来源的主渠道是各级政府。各级财政要加大对中等职业学校贫困生的资助力度，坚持地方财政投入为主、中央财政适当补助的原则，同时要动员行业企业和社会各界提供资助。2007年《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》［国发〔2007〕13号］提出，经费合理分担，国家励志奖学金和国家助学金由中央与地方按比例分担，中央对中西部地区给予倾斜。2012年财政部、国家发展改革委、教育部、人力资源社会保障部四部门联合发文《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的意见》［财教［2012］376号］明确指出，免学费补助资金由各级财政共同分担。中央财政统一按照每生每年2000元的标准与地方财政按比例分担，其中，对西部地区，不分生源，中央与地方分担比例为8∶2；对中部地区，生源地为西部地区的，中央与地方分担比例为8∶2，生源地为其他地区的，中央与地方分担比例为6∶4；对东部地区，生源地为西部地区和中部地区的，中央与地方分担比例分别为8∶2和6∶4，生源地为东部地区的，中央与地方分担比例分省（市）确定。地方各级财政承担的免学费补助资金，由省级财政统筹落实。以河北省南皮县为例，按照国家和河北省的具体规定，该县2010年秋季学期前的国家助学金的资金分担比例为6∶2∶2，即中央占60%，省占20%，县占20%，而2010年秋季学期开始该比例又变成了中央与县级财政比为6∶4。所以，在县域财政发展职业教育本身就困难的情况下，每年还要拿出大量的财力来支持国家的中等职业教育资助政策，这就使得本来财政资源就有限的中等职业教育发展更加艰难，直接导致了农村职业学校在办学经费、教学条件、实验实训场地、师资质量方面凸显出更加难以适应中等职业教育发展的现实问题，农村职业学校在没有任何能力来改善办学条件和提高师资水平的情况下，只能在一个低水平下运行。看似学生得到了资助，得到了一定的福利，但如果将这些资金投入到职业学校的建设上，让学生进入职业学校能够学习到更多的职业技术，他们可能就会得到更大的福利。换句话说，如果职业学校能够让学生学习到更好的技术，能够让学生将来在社会上谋得更好的职业岗位，其收益要远大于中职资助这样的福利。或者说，如果学生在职业学校没有学习到什么知识与技术，学生的收益损失 （学生上职业学校也是有成本的，因为外出打工也可以得到收入）要远大于其所获得的资助福利。这恐怕也是中等职业学校学生流失严重的重要原因吧。所以，要提高中等职业教育的吸引力关键是办好职业学校，让学生学习到能够获得更好职业岗位的真本领。

问题远不止这些，因为县域财政还有一个更为重要的任务就是负责发展当地的基础教育。如果因为中职不当消耗县域财政，毫无疑问会影响县域对义务教育的投入，恶化农村义务教育发展环境，当前中等职业学校主要生源是农村学生就是最直接的实证和说明。目前，中职最大的潜在生源是那些既没有选择普通高中也没有选择职业学校的学生，之所以出现这样的情况，是因为农村义务教育中，失去学习能力的学生太多了，要提高他们的入学意愿，就必须提高义务教育质量，不断减少失去学习能力的学生，只有打好了义务教育基础，才会有中职教育的发展。所以，如果国家有财政能力还是优先改善农村义务教育吧。

［1］刘红.建国后我国中等职业教育资助制度的历史考察［J］.职业技术教育，2010（25）.

［2］申家龙.中等职业学校布局调整是一个需要迫切解决的问题［J］.职业技术教育，2011（27）.

［3］宋映泉，罗朴尚，魏建国.农村初中生的分流意向、教育选择及影响因素［R］.北京大学中国教育财政科学研究所简报，2011（5）.

［4］陈胜祥，曹婷.财政资助对中职学校招生的影响［J］.职教论坛，2011（7）：9-13.

［5］于洪姣.国家助学金资助政策增强中等职业教育吸引力的实证研究［J］.河南科技学院学报，2012 （8）：12-15.

［6］刘明兴，田志磊.探寻中职教育发展背后的逻辑［R］.北京大学中国教育财政科学研究所简报，2014（5-1）.

责任编辑 肖称萍

于洪姣（1982-），女，河南浚县人，河南科技学院职业技术教育与经济社会发展研究中心助理研究员，主要研究方向为教育经济、职业教育经济。

2012年教育部人文社会科学研究规划基金项目“改革开放以来我国职业教育政策的效度研究”（编号：12YJA880160），主持人：张社字；河南省教育科学规划课题“河南省农村免费中职教育的经费保证措施研究”（编号：2009-JKGHAG-0251），主持人：于洪姣；2013年度河南省教育厅科学技术研究重点项目“中等职业教育布局结构调整的理论依据与现实路径研究”（编号：13A880298），主持人：于洪姣。

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1001-7518（2015）13-0045-05