论职业教育公平的多中心治理

□安冬平 朱德全

论职业教育公平的多中心治理

□安冬平 朱德全

职业教育公平的多中心治理孕育着全球化、分权化、市场化和现代化职业教育公平重建的一种规划，昭示着矫治工具理性支配下“政府中心化”、“政府主导化”职业教育发展态势。文章以对职业教育公平治理困境的透视为逻辑起点，以多中心治理理论为理论分析框架，提出了职业教育公平的多中心治理概念，并对其内涵、表征及实现路径进行了论述。

职业教育；多中心治理；公平；

在职业教育生存和发展的真实场景中，政府、企业、学校、学生、教师等多元主体的参与和支持是职业教育发展的助推器。从历史经验看，在以政府为主导的单中心治理发展模式下的多元合作却呈现“若即若离”、“‘貌合神离”的表征，这不仅无法凝聚多方主体的优势，也造成了职业教育发展内驱力的不足。职业教育的“多元主体参与”必然诉求于“利益的公平化”，确保职业教育的公平理应成为激发多方合作驱动力的有效路径。基于多元主体参与为前提的“多中心治理理论”将为职业教育公平治理的实现提供一个崭新的分析视角。

一、多重困境：职业教育公平治理理想与现实的背离

职业教育“多元主体共同参与、产学研共同发展、校企合作共赢”等发展目标导向昭示着职业教育治理的理想诉求——即职业教育能够给各方利益群体带来实质性的利益和回报，从职业教育的治理层面来看，其实质就是实现职业教育的公平治理。追求职业教育治理的公平就是期望职业教育各方参与主体不仅能够主动地参与职业教育的各项决策，而且均能在职业教育的发展中获得满意的回报，塑造职业教育的无穷魅力，吸引更多的资源和力量投入职业教育，最终实现职业教育的公平和繁荣发展。但职业教育理想中的诉求和现实中的实现却是两码事，呈现背离状态，使职业教育公平治理面临着空前困境。

（一）政府的困境

《高等职业教育引领职业教育科学发展行动计划（2011-2015年）》（征求意见稿）提出：“以提高质量为核心，创新体制机制，大力推进合作办学、合作育人、合作就业、合作发展，突出人才培养的针对性、灵活性和开放性，增强办学活力，丰富办学特色，全面提升高等职业学校整体办学水平，不断提高服务经济社会发展的能力，引领职业教育科学发展。”这不仅孕育着新时期的职业教育指导思想，同时彰显了政府对职业教育治理观念和逻辑的根本性转变。这一转变无疑也折射出政府在职业教育公平治理中所面临的困境，主要体现于三个方面：

第一，政府资源的有限与力不从心。职业教育场域是学校、社会、企业、行业等各种利益主体交汇的场所，长期以来，各方利益主体缺乏对自身利益的清晰认识，淹没了其对职业教育发展的支持和参与的动力，政府承担着职业教育资源供给者的角色。由于政府公共资源的有限，职业教育的发展只能限定于政府能够供给的有限资源范围内，由此造成了政府因资源有限而对职业教育的发展“力不从心”的局面，这与职业教育利益需求的多元化发展需要背道而驰。

第二，政府信息的障碍与信任缺失。在政府单一中心的治理模式下，职业教育信息输入和来源自下而上，渠道愈来愈窄；信息的输出和传递自上而下，信度愈来愈低。“下级政府接受上级部门的指令，并贯彻实行之”［1］，但“处于高层的人们不能确定处于底层的人们是否会按照他们的意愿开展工作”［2］，由此造成政府与职业教育各相关主体信任关系日趋紧张，为职业教育提供信息服务的职能愈加边缘化。

第三，政府能力的局限与举步维艰。当前职业教育治理中，政府同时扮演着决策者、资源供给者、协调者、保障者、评价者等多重角色，习惯地自视或被视为无所不能的全能者。但随着市场化的进程加快，社会各方利益群体开始关注自身利益的获取，利益群体多元化发展日益加重，政府在社会总资源匮乏的状况下所进行的利益分配、协调、整合和决策凸显的弊端愈发引起公众的抱怨和不满，正如托夫勒所认为的“沉重的担子，最后将不得不通过较广泛的民主参政来分担解决……否则政治制度无法维持”［3］，可见政府能力已经超出了其能承载的负荷。

（二）企业的困境

“积极推进政府主导、行业指导、企业参与的办学机制改革，充分发挥行业企业作用，着力推进政府指导下的产教结合、校企合作机制建设，创新产教结合、校企合作的实现形式”［4］，“积极探索产教结合、校企一体，产权融合、领导班子融合、师资队伍融合、实训基地融合的职教集团运行机制”［5］，“实施现代学徒制试点，实行招生与招工一体化，创新对企业发展与产业升级适宜人才供给模式”［6］，这一系列职业教育发展规划，打破了“政府包揽一切”的局面，企业取得职业教育参与主体的合法性地位已成为不争的社会事实。但在现实中，面对政府，企业委曲求全地被动接受一切“行政命令”；面对学校，企业若即若离与之维持着表面的“阳光形象”，实质上校企之间无法形成稳定和深入的合作模式。因此，正视企业的困境，是排除校企合作障碍的焦点。存在于企业方的疑惑归纳起来主要包括三个方面：

第一，权利归属问题。通过对职业教育发展、校企合作相关的政策性或规划性文件进行梳理发现，大多数文件都是对企业的义务提出了种种要求，而对企业获得的权利却避而不谈。这种只有义务没有权利的行动逻辑无疑难以令企业心服口服，因此，在职业教育公平治理中，企业能够获得哪些权利，如何理顺企业权利和义务的关系，不仅是企业的疑问，更是实现职业教育民主、公平发展的逻辑前提。

第二，利益获取问题。作为“经济人”——企业，它是一个“有理智、会计算、有创造性并能获取最大利益的人”［7］，“经济人”的基本行为特征决定了企业的行为范式——“所有的投入都以获取最大收益为根本前提和终极目标”。理论上讲，企业参与职业教育可获得以下利益：企业用工支持、技术人才支持、员工培训支持、先进技术支持、社会良好声誉等。而实际上的收益与理论设想相差甚远：一是职业院校技术研发和人才培养质量优势不足，难以实现企业的理想诉求；二是职业院校对技术商业市场的敏感度不灵，无法及时迎合企业对最新技术支持的需求；三是很多职业院校追求短期利益和应付政府现象的滋生，导致企业因无法获得持久的利益也相应地出现了急功近利和形式主义的态势。

第三，行动保障问题。企业持续参与职业教育的前提是一切相关行动均能获得相应的保障。但这恰好是当前校企合作进程中企业所面临的瓶颈：一是缺乏行动政策保障。虽然国家在政策上已经高度重视职业教育并积极发布相关的政策文件，但更多的是宏观的或方向性的引导，缺乏对具体行动的关照，缺乏校企合作中对企业有针对性的引导、规范和约束。二是缺少法律法规保障。校企合作办学只有在相关法律法规的规范和约束下，才能确保企业、学校各方的权利、地位、责任和利益。但当前相关法律法规实施细则相当滞后，难以搭建企业方足够的参与热情和行动安全感。三是缺乏协调体制保障。健全的体制是一切行动的先导。企业成为职业教育的参与者，但却与学校拥有不同的管理体制和价值取向，这时急需保障相应衔接的统筹机构和制度，形成健全的协调体制。而我国专门的校企协调的管理机构和相关制度却是一个空白。

（二）学校的困境

职业教育参与主体多元化的进程中，作为核心主体的学校其表现也是不容乐观，概括而言，呈现以下三种表征：

第一，浅表性合作与急功近利心态弥漫。“浅表性合作”是指职业院校与企业的各种合作仅停留于表面的、浅层的作为而未能深入内里进行实质性的合作。在合作动机方面，职业院校更多的是为了迎合上级部门的期待和指令，而缺乏自发自主的内在驱动力。就合作项目而言，学校领导在“业绩考核”的压力下，更青睐于寻求“短、平、快”的合作项目，以便及时完成 “各项任务指标”。就合作持久力而论，学校与企业进行的各种合作常常是与“教育政策”相对应的策略化短期行为，缺乏可持续的合作发展力。

第二，应付性合作与合作热情消退。“应付性合作”是指职业院校为满足政府层面的正式要求和企业、社会层面的非正式期待，而呈现出的 “应付状态”。其中，对于校长而言，他们在自己的“教育理想”、“政府要求”、“社会评价”和“企业期待”等各种复杂交错而又有冲突的利益局面中倍感迷惘，导致各种合作谈判和合作进展出现“应付”状态；对于教师而言，他们游离于“繁重的工作任务”、“变化多端的任务指向”中无所适从，普遍出现了职业倦怠，应付教学现象日趋严重，工作热情日渐消退。

第三，形式主义合作与合作成本昂贵。“形式主义合作”是指职业院校为了赢得社会声誉，争取更多的政府财政支持，会从形式层面为自身塑造形象，导致各种行动重表面轻实质现象严重。职业院校形式主义的合作行动，不仅使政府无法掌握实践运行准确真实的信息，而且还会为这些行动继续付出高昂的成本。“在每一个群体中，都有不顾道德规范，一有可能便采取机会主义行为的人；也都存在这样的情况，其潜在收益是如此之高以至于极守信用的人也会违反规范。因此，有了规范也不可能完全消除机会主义行为。”［8］职业院校同样抵不住机会主义的诱惑，为了获得更多的发展利益，它们宁愿继续维持其“形式主义”色彩的各项行动，由此走上了“欺上瞒下”、“恶性循环”的偏离实质性发展轨迹的恶性循环。

二、多中心治理：职业教育公平治理的分析框架

（一）职业教育公平多中心治理的理论框架

多中心治理理论是由经济领域提出的 “多中心”（poly-centricity）概念发展而来，成为破解市场或政府治理“单中心化”瓶颈的公共管理研究领域的治理理论。英国自由主义思想家博兰尼（Polany）最早提出了“多中心”一词，他指出获取资本主义利润的有效路径是建构由生产、市场、消费等多个中心构成的管理运行体系，可见，博兰尼的“多中心”一词局限指向于生产、市场、消费等各个经济“中心”的管理。

后来，美国著名行政学家奥斯特罗姆（Ostrom）基于对理性官僚制政府合法性危机的关注和对寻找替代官僚制范式失败的反思，将“多中心”一词从市场经济领域巧妙地移植于公共服务领域，并进行了深层次拓展，提出了“多中心治理理论”。该理论认为“有许多在形式上相互独立的决策中心……它们在竞争关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性活动，或者利用核心机制来解决冲突”［9］，因而，权力只有跳出权威走向公民社会寻求均衡化发展，在此基础上建立主体行为得以协同、冲突得以屏蔽的多中心决策与运行机制，方可实现社会治理的高效、公平与和谐。

美国学者迈金尼斯进一步澄清了 “多中心治理”的内涵：它是一种直接对立于一元或单中心权威秩序的思维，它意味着地方组织为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务，实现持续发展的绩效目标，由社会中多元的独立行为主体（个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织），基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样性的公共事务管理制度或组织模式［10］。

源于上述对“多中心治理理论”发展的回顾和反思，“多中心治理理论”包含以下五个基本界面：第一，多中心治理的理念指向于合作、责任、人本、开放、民主、法治、善政。第二，多中心治理的功能在于整合有限的公共治理资源与能量，确立公民群体作为治理者的合法身份以及实现公民社会权力的公平应享待遇。第三，多中心治理的目标是全面提升社会治理的公共性，实现多元化主体各种利益的最大化和公平化。第四，多中心的治理规则是倡导以自主治理为基础，多个权力和决策中心并存，力图通过多元中心主体的协同与合作保障公民的选择权益，以便创设“实现多方共赢”的服务，凸显了民主和公共色彩。第五，多中心治理的实现路径依托于管理空间多元化、管理主体多元化和权力向度多元化。

由此，多中心治理实质上是使社会治理结构携带“多元公平与正义”的价值预设，摆脱“中心-边缘”的束缚而走向“多元公平的非中心”的民主。作为“多元主体参与色彩浓厚”的社会公共事务之一的职业教育，沿着多中心治理有助于自身发展的维度扩展，从自反性视角切入观察，致力于摆脱职业教育发展中的公平困境，建构迎合时代需求的发展模式和运作机制，塑造公平民主的治理和发展范式。

（二）职业教育公平多中心治理的三重内涵

职业教育基于利益相关者共同参与方可获得发展的实然境况，必然诉求于各相关权益主体的共同治理和合作治理网络。着眼于职业教育多元主体参与的需求本质，立足于多元参与主体利益多元化的现实背景，着力于多元参与主体利益公平的根本诉求，借鉴多中心治理理论，职业教育公平的多中心治理是指在职业教育发展和改革过程中，社会、政府、行业组织、企业、学校等多元参与主体均被赋予决策和管理等公共权力，引入平等对话、沟通协商、协同合作的运作机制，形成集体行动的自组织治理网络，共同解决职业教育发展中的利益均衡问题，实现职业教育的各方利益最大化的公平发展过程和行为。深层理解职业教育公平的多中心治理的内涵可以从以下三个向度进行透视：

第一，职业教育公平的多中心治理以塑造职业教育公平化高效治理为根本主题。“国家主导、政府引领”等话语体系折射出的职业教育从国家、政府层面出发确立的治理和发展路线，是一种典型的理性化官僚行政权威，不可避免地削弱了其他参与主体的力量，进而导向了公平化的缺憾，最终导致了职业教育治理的低效化倾向，因此职业教育多中心治理是通过对职业教育多元参与主体公平感的关切来实现高效治理。

第二，职业教育公平的多中心治理以化解职业教育发展困境为逻辑起点。当前，职业教育正处于深化改革的关键时期，多元参与主体之间利益切合点的断裂、政府与非行政多元主体信任关系紧张、校企合作内生推动力的缺失、多方利益相关者利益分配的失衡、学校专业设置与工作结构的不匹配、学校教学与企业需求的错位、教育质量与公众期待的冲突等一系列矛盾的凸显使职业教育步入空前的困境局面。职业教育的现实困境必然成为职业教育公平多中心治理的逻辑起点。

第三，职业教育公平的多中心治理以实现职业教育资源统整为价值取向。“高度统一的时代已逐渐让位于具有分离特性的多元化时代”［11］，职业教育的发展会涉及以下主体资源：中央教育行政部门、地方政府、行业组织、企业、职业院校、教师学生和职业教育研究者。职业教育不同主体资源又分别掌控着不同的客体资源。职业教育治理理应吸纳各种主客体资源，敏锐地把握各种资源系统化整合这一核心价值取向，并以此引导职业教育的根本变革，使其在改革的战略中重新设计出一个未来治理和发展的美好愿景。

三、职业教育公平多中心治理的表征与实现路径

（一）多元主体性：职业教育治理主体观的彻底改变

职业教育公平多中心治理的多元主体性将彻底改变职业教育治理主体观。就主体来源而言，多中心意味着职业教育治理主体应是来自不同领域和阶层的职业教育各种利益相关者组成的错综复杂的网络（包括中央教育行政部门、地方政府、行业组织、企业、职业院校、教师学生和职业教育研究者等）关系主体；就主体参与模式而言，多中心强调各方主体的共同参与，因而必须彻底摒弃 “政府垄断”、“企业霸权”、“学校独揽”的单中心治理模式，尽早从以政府或企业或学校为唯一中心的模式中走出来，摆脱与克服对单一主体的崇拜和服从；就主体角色而论，多中心凸显参与主体的地位平等，而非确立某一主体的霸主地位，因而职业教育各方主体应明确自身角色和任务，成为独立的决策主体，并“接受所有行为参与主体都认可的非正式约定的约束”［12］，使最终的决策能够在平等和民主的基础上实现合理和公平；就主体行动而言，多中心追求多元主体能力的培育和发挥，主张平等独立的多元主体通过互动形态自觉地组成各种社会组织，因而职业教育各方参与主体应通过能动性、自觉性和互动性的支持，最大限度地发挥职业教育治理中多元参与主体的巨大潜能。

（二）目标聚焦性：职业教育治理目标的准确定位

职业教育公平多中心治理的目标聚焦性是指职业教育治理目标的准确定位。《高等职业教育引领职业教育科学发展行动计划 （2011-2015年）》（征求意见稿）指出，当前职业教育的治理主要目标分散于“提高服务产业能力、提高学校管理水平、完善校企合作机制、增强职业教育科研能力、突破中高职协调发展、增强服务学习型社会建设能力、拓宽技能人才成长渠道、改善实践育人条件、加强师资队伍建设、完善人才质量保障体系”［13］等十二项，主要目标还伴随有诸多细化目标。由此，职业教育治理目标呈现数量多、涉及范围广、游离分散的特征，导致在目标的实现过程中难以把握上述众多目标的主旨，又因职业教育资源的有限、相关主体责任意识的淡薄，加之职业教育中介组织的缺失，最终导致了职业教育治理的低效运行。因此，厘清职业教育治理中诸多目标的根本属性，发掘它们之间的共性势在必行。统整上述分散目标，对其本质进行剖析可以发现：它们中既有对政府意愿的迎合、企业利益的诉求、学校需求的满足，又有师生个体发展的表达，还有对社会发展的适应。由此可见，职业教育多中心治理目标的本质应立足于确保所有职业教育利益相关者的利益最大化和需求多样化，实现职业教育的公平发展。

（三）结构复杂性：职业教育治理结构的创新转变

职业教育公平多中心治理结构复杂性是职业教育治理结构创新性转变的结果。职业教育公平多中心治理的多元主体特征，催生了多元的错综复杂、相互镶嵌的网络结构关系或人际关系，加之职业教育资源的有限性、参与主体各异的利益诉求，因此，相互依赖的各利益主体为了“趋利避害”，实现信息共享，更愿意选择相互博弈、相互调适、相互理解、协同合作等互动关系完成各种相关事务的管理和决策，从而形成一种非线性、结构复杂的治理结构。在此结构中，多元主体间的关系首先因资源依赖而相互结盟形成彼此依赖的主体关系；又因不同主体之间资源的交换，使彼此的利益不断深化，从而形成相对稳定的复杂治理结构。可见，构建职业教育公平多中心治理结构，就是要建构政府、行业组织、企业、学校、师生和职业教育研究者等多位一体的公共教育服务与管理体系，实质上是职业教育“单向度”的双元或三元治理结构向多向度的多元复杂治理结构的创新转变。

（四）行动互动性：职业教育治理运作规则的呼应涌现

职业教育公平多中心治理的行动互动性是与职业教育复杂治理结构相呼应涌现的结果。职业教育公平多中心治理主体间的关系不能仅仅停留于关系结构的应然理论假设中，更要关切复杂结构下职业教育治理实践行动的具体运作规则。美国学者库伊曼（J．Kooiman）和范．弗利埃特（M．Van Vliet）指出“治理所要创造的社会结构或秩序不能由外部强加；它之所以发挥作用，是要依靠多种相互发生影响的行为者的互动。这种互动是由参与者共同的目标支撑的。”［14］职业教育多中心治理中多元参与主体利益最大化的共同目标，需要培育出一系列的互动性运作规则。“达到理解的目标是导向某种认同。认同归于相互理解、共享知识、彼此信任、两相符合和主观际相互依存。”［15］由此，实现职业教育公平的多中心治理必然诉求“相互认可、相互信任、相互理解、相互支持、相互合作、相互协商”等互动性运作规则。其中，相互认可是其他互动行为的前提，是一切行动的动机源泉；相互信任是相互认可的延伸，是一切行动的伦理保障；相互理解是相互信任的扩展，是寻找支持、寻求合作的行动基础；相互支持是相互理解的沿承，是开展一切行动的核心原则；相互合作是相互支持的深化，是实现一切治理目标的行动保障；相互协商是相互合作的纽带，是化解一切矛盾和冲突的最佳路径。

［1］周雪光．逆向软预算约束：一个政府行为的组织分析［J］．中国社会科学，2005（2）：132-143．

［2］［美］约翰．E．邱伯，泰力．M．默．政治、市场、学校［M］．蒋衡，等译．北京：教育科学出版社，2003：50．

［3］［美］阿尔温·托夫勒．第三次浪潮［M］．上海：三联书店，1983：45．

［4］［5］［6］［13］高等职业教育引领职业教育科学发展行动计划（2011-2015年）（征求意见稿）［EB/OL］. http：//www.angf.com.cn/jdgc/node/14355.

［7］方福前．公共选择理论——政治的经济学［M］．北京：中国人民大学出版社，2000：256．

［8］［9］［美］埃莉诺·奥斯特罗姆．公共事务的治理之道——集体行动制度的严谨［M］．余逊达译．上海：上海三联书店，2000：74．

［10］［美］迈克尔·迈金尼斯．多中心体制与地方公共经济［M］．毛寿龙译.上海：上海三联书店，2000：69-75．

［11］Hegel．Phenomenology of Spirit［M］．Oxford：Oxford University Press，1977．

［12］吴志成．西方治理理论述评［J］．教学与研究，2004 （6）：60-65．

［14］孙柏瑛．当代地方治理——面向21世纪的挑战［M］．北京：中国人民大学出版社，2004：21．

［15］哈贝马斯：交往与社会化［M］．张博树译．重庆：重庆出版社，1989：3．

责任编辑 韩云鹏

安冬平（1981-），女，山东威海人，深圳信息职业技术学院讲师，博士，主要从事职业教育研究；朱德全（1966-），男，四川南充人，西南大学教育学部部长，教授，博士生导师，研究方向为职业技术教育学、课程与教学论。

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“高校少数民族应用型人才培养模式综合改革研究”之子项目“高校少数民族应用型人才供需矛盾研究”（编号：14JZD048），主持人：朱德全；重庆市研究生科研创新项目“职业教育教学质量评价的技术与制度研究”（编号：CYB14064），主持人：李鹏；深圳市教育科学规划课题“大数据时代深圳职业教育与区域经济联动发展机制研究”（编号：YBZZ4077），主持人：安冬平。

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1001-7518（2015）13-0004-05