公民权视野下农民工权益保护

2015-01-31孟磊，单芳

知与行 2015年3期

关键词：公民权城镇化农民工

孟　磊，单　芳

(1.浙江大学光华法学院，杭州 310008；2.浙江工商大学工商管理学院，杭州 310018)

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公民权视野下农民工权益保护

孟磊1，单芳2

(1.浙江大学光华法学院，杭州 310008；2.浙江工商大学工商管理学院，杭州 310018)

[摘要]农民工问题是我国当前进一步推进城镇化建设进程中必须加以应对的难题，现有的解决路径存在着诸多不足，公民权理论的引入为此问题的解决提供了新的思路。通过分析发现，公民、政治权利与社会权利间的复杂关系困扰着公民权实践。本文基于对马歇尔公民权思考的重新梳理，用罗尔斯的正义论思想来重新解释公民权理论，从而确立起公民、政治与社会三种权利之间的关联性。以此为基础，从户籍、土地制度改革和社会权利的司法救济等方面提出了解决农民工问题的较为完整的路径。

[关键词]城镇化；农民工；公民权

城镇化，抑或城市化，是由“urbanization”一词翻译而来。它指的是农村人口或劳动力主动或被动地向城镇流动的过程，它的最终目的或根本价值可以简单地表述为“农民的市民化”。然而在我国，由于农村庞大的人口基数和城乡经济发展之间的巨大差异，城镇化注定是一个缓慢的过程，也因此造成了许多过渡时期的特定现象，农民工问题便是其中之一。农民工指那些在城镇务工却是农村户口的农村剩余劳动力。我国城镇中究竟有多少外出农民工，不同渠道来源所给出的数据并不完全一致。“根据抽样调查结果，2014年全国农民工总量为27 395万人，比上年增加501万人，增长1.9%。其中，外出农民工16 821万人，比上年增加211万人，增长1.3%；本地农民工10 574万人，增加290万人，增长2.8%。”[1]如此庞大数量的农民工群体提供了廉价的劳动力资源，为我国改革开放以来的经济发展作出了巨大的贡献。不过与农民工对城市发展所作出的巨大贡献相比较，农民工从城市得到的补偿却很低微。在就业、医疗、保障性住房和随迁子女的教育等问题上，农民工群体所遭遇的困境和其所得到的救助之间存在着严重的失衡，如何解决农民工的权利保障问题，是我国城镇化能否顺利实现的关键性难题。

一、对农民工问题现有解决路径的批判

随着农民工问题逐渐上升为我国城镇化进程中必须加以克服的难题，学界的研究热情日益高涨，国家和地方政府层面也开始出台了一些针对性措施。但是对于农民工问题的真正解决来说，有的只是停留在表象层面，有的未能抓住问题的本质。

1.只考虑到了农民工的生存压力和物质生活需要，忽视了精神关怀和对农民工人格尊严的尊重。在关于农民工问题的解决路径中，存在着诸多的思考模式。其中一种占据主导地位的模式从农民工的生存和物质需要角度出发，考虑到城乡之间巨大的发展水平差异和生活水平落差，将农民工进城务工的动机解释为缓解生存压力，满足物质生活的需要。对于绝大多数农民工来说，进城务工是他们为改善生存状况而不得已采用的手段，城镇并不具有“落脚之地”的意义，相反在他们心中，“落叶”终究是要“归根”的。农民工在城市中工作多年，城市始终将他们视为是“外来客”，农民工在心中也始终以“外来客”的心态自居。在农民工与其所工作的城市彼此间相区隔的背景下，城市如果能够在确保对农民工工资及时支付的前提下适当地提高他们的工资水平，在诸如工伤事故中对其予以救助，似乎就已经做到城市的应尽义务。然而，随着第一代农民工的逐渐老去，这种解释路径的效力也在逐渐减弱，“80后”“90后”等新生代农民工与农村之间那种“叶与根”的关系已变得甚为模糊。相较于第一代农民工而言，“落脚城市”是新生代农民工的最高需要，在某种意义上，文化上的认同与精神方面的渴求已成为他们宁愿“蜗居”在城市的重要支撑。有学者通过对上海地区新生代农民工日常生活的考察，认为对于新生代农民工而言，“私密空间与生活质量”超越了工作本身，与此同时，他们更为关注工作过程中的权利保障与尊严维护[2]。

2.引入公民权理论作为指导，但是在具体到农民工权利保护的实际时，往往倾向于关注公民权的某一方面，无法对农民工问题予以根本、彻底的解决。公民权理论在国内的引入和传播为农民工问题新的解决途径提供了智力支撑。公民权理论的经典阐释源自托马斯·T·马歇尔，他将公民权界定为“一种地位(status)，一种共同体的所有成员都享有的地位，所有拥有这种地位的人，在这一地位所赋予的权利和义务上都是平等的”[3]。立足于对英国社会历史发展的经验考察，马歇尔将公民权划分为关于人的各种自由和财产的公民权利(civil right)，涉及公民对政治共同参与的政治权利(political right)及针对社会福利和各种社会保障的社会权利(social right)。正因为有着这种立足于英国历史发展的经验考量，有观点认为马歇尔事实上只是给出了关于公民权发展的“经验描述”，并未对其作出有说服力的因果解释，因此说马歇尔的思想不免失之于片面[4]。暂时抛开这一观点具有多大程度的准确性不谈，它正确揭示出马歇尔对于公民权三个部分间相互关系的论述缺乏明晰性。尽管马歇尔认为政治权利和社会权利间存在着一定的时间重叠，但是“公民权利是在18世纪，19世纪是政治权利，20世纪则是社会权利时代”的论述极容易使人误认为公民权的发展只是一条直线的历史轨迹，进而忽视了三种权利间相互联系、需要及支撑的关系，从而导致只关注某一方面公民权的公民权时间并不能确保主体完整实现公民权。

苏黛瑞的研究就是上述情形中的一例。苏黛瑞的《在中国城市中争取公民权》一书可以认为是将马歇尔的公民权理论运用于中国实践的早期尝试和典范。在该书中，苏黛瑞“把那些在城市中拥有法定的官方身份或隶属关系并由此享受国家提供物品的人，看作是完整的、由国家认可的正式市民”[5]8。进一步的分析表明，将农民工区隔于“国家认可的正式市民”之外的是我国长期实行的城乡二元体制及其主要表现形式的户籍制度。由此，问题的解决方案呼之欲出，要落实农民工的公民权必须要对户籍制度加以改革。然而，农民工问题在这一分析框架之下并没有能够真正得到解决，推论所依据的前提有缺陷必然导致整个推论结果的无效。如果城市中那些“由国家认可的正式市民”并不等同于我国宪法中对公民的基本界定的话[5]318，那么“这在揭示导致‘农民工'之劣势的一个制度性因素的同时，也在很大程度上遮蔽了其他制度性因素……其中最值得注意的，就是农民对于财产、特别是房屋和土地的自由处置权问题”[6]。与农民的此种财产权利之缺乏相对应，1982年宪法宣布将城市的土地收归国有之后，一方面，这种所有权是否能够被解释为名义上的所有权从而由市民享有土地使用权还存在不确定性，另一方面，城市商品房在70年土地使用权到期之后产权应该如何处理同样是值得人们担心的。

二、公民权理论的困境与重构

1.公民权理论的困境

这一困惑的存在首先与公民权的权利属性密切相关。谈到权利，就不能不提到康德。通过对康德权利理论的阐述，能够从其中提炼出两个构成权利的根本性要素：其一，康德关于自由主义的基本观念可以表述为，每个人可以且有能力自主决定自己的生活方式，只要不与社会的基本正义原则相冲突，每个人都可以按照自己的意志给出自己的选择和计划[7]。这一点可以称之为权利的主体性要素。在东西方的历史上，因为宗教、道德或政治等方面的原因将人不当人对待的例子比比皆是，宗教中有所谓的虔信者与异端、异教徒的分别，道德层面有君子和小人之分，政治中更多的是主人与仆从的区别。这些类似贴标签的做法背后隐含着的不仅仅涉及社会各方面资源的分配，更为恶劣的则是直接将其与人和非人的区分等同。换言之，某些方面的偏见足以置人于非人的地位且处之于非人的待遇之中。权利话语的进步之处在于它首先否定因自然方面的禀赋差异而将人贬至天生的奴隶地位，其次它反对因社会发展状况的不同而对人作为人的主体性尊严予以削减。用康德的话来说，就是人是目的，而非手段。其二，权利的另一个构成性要素充分表达在下述言辞之中：“在这些有意识行为的相互关系中，权利的概念并不考虑意志行动的内容，不考虑任何人可能决定把此内容作为他的目的。换言之，在一个权利问题中不需问人。”[8]这句话表达的意思可以用四个汉字来归结，即：自由意志。康德所理解的权利概念可以归结为：自由主体的自由意志。

用康德的权利观来分析公民权时会遭遇到一种危机：公民权中的社会权利在自由主体的自由意志的权利观之下难以证明自身的合法性。通常理解的社会权利包含了两个层面的内容：其一是作为公民有依法从国家获得基本生活保障的权利，其二则是如果提供权利的条件尚不具备或遭到了侵害，有获得救济的自由。一种极具说服力的反对意见是，与公民、政治权利对政府消极不作为的要求相比，社会权利对国家、社会有很深的依赖性，国家、社会的积极行为是其自身实现的必要条件。鉴于此，有学者讨论了权利的基础从康德的自由原则向哈贝马斯商谈原则的转变，进而提出“交往行动理论”视域下的公民权，其理论基础在于：“哈贝马斯认同康德将权利界定为自由，但认为这种自由不是存在于主体意识中的同质的意志自由而是存在于交往过程中的异质的行动自由……哈贝马斯‘去主体’地继承了康德的权利观”[9]，然而，用“交往行动理论视域下”的公民权理论虽然能够证成社会权利的合法性，再将其运用到公民、政治权利领域中却出现了新的困境。公民、政治权利领域中的大多数权利是人之为人所根本需要的，诉诸于“交往行动”的合法性论证则严重削弱了公民、政治权利的价值。

上文中的困惑以及为解决此困惑展开的论证似乎倾向于表明：公民、政治权利与社会权利间存在着根本性的差异，与对政府行为方式的不同要求相关联，支撑政府行动合法性的价值基础是完全有别的。将两种不同的价值判断归于同一个概念之下，其结果是导致公民权这一概念在理论上无法成立。因此，我们必须在下述两种方案之间择其一：要么是弃用公民权这一概念，要么是为公民权概念提供新的基础。俗话说不破不立，但是事实上“立”的难度要远远地超过了“破”，因而下面的论述旨在为公民权概念寻找新的合法性支撑。

2.公民权理论的重构

通过对现代西方政治理论的研读，笔者发现约翰·罗尔斯关于正义的研究对于公民权理论的重构具有极大的借鉴意义。在民主社会中如何实现正义？这一问题的提出暗含着民主社会并不当然地等同于正义的社会，在正义问题上，历史从未终结。回到罗尔斯所要探讨的主题，他并不认为存在着完美单纯的人性，相反，在涉及利益分配的问题上，人们并不是无动于衷，每个人都倾向于拥有较大而非较小的份额。如果任由每个人如此考虑且付诸实施的话，社会必将陷入混乱之中，因此必须要有能够规制利益分配且获得大多数认同的社会安排，这便是社会正义的原则了。社会正义原则确定每个人的权利义务分配，以此为依据，进而型构基本的社会制度。因而社会基本制度与正义密切相关，也就是说社会基本制度的设计必须遵照正义的原则。罗尔斯由此提出了著名的“正义的两个原则”。“第一个原则:每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个原则:社会的和经济的不平等应这样安排,使它们被合理地期望适合于每一个人的利益；并且依系于地位和职务向所有人开放。”[10]60-61两个原则之间存在着一种“词典式的优先性次序”，即正义的第一个原则优于第二个原则。对于这两个原则，罗尔斯进一步解释道：“它们区别开社会体系中这样两个方面：一是确定与保障公民的平等自由的方面，一是指定与建立社会及经济不平等的方面。”[10]61属于公民基本自由的有政治上的选举与被选举、言论、机会等方面的自由，良心、思想自由，人身和财产方面的自由权利等，收入和财富分配问题则被划入第二个原则的领域。如此看来，我们可以说罗尔斯“正义的两个原则”与公民、政治权利和社会权利基本上是分别对应的。换言之，那支撑着罗尔斯“正义的两个原则”得以成立的基础同时也是公民权概念赖以成立的合法性支撑。

在罗尔斯看来，“正义的两个原则”不是给定的，而是原初状态中的人们所选定的，因而在罗尔斯这里，社会契约不是用来解释国家的合法性来源问题，而是为了论证何为正义。犹如自然状态的人类的境况说明了人们为何要缔结国家，原初状态中人类的境况同样可以解释人们对正义原则的选择。因此就必须要追溯到罗尔斯的人性论才能对这一切予以解释。总地来看，罗尔斯关于原初状态中人性的假设可以归结为：他们既不像霍布斯所认为的那样每个人与其他一切人都构成敌对关系，也没有卢梭所描述的那样充满了自爱与怜悯；他们既不利他也不完全利己。因而可以说，罗尔斯所理解的人性状态介于原子化的个人与社会关系的产物二者之间，非原子化的个人排斥绝对意义上的个人神圣权利，非社会关系产物的论断则将人从社会关系的绝对束缚中解放出来。因而用“人是自由平等的理性造物”来对其加以概括显然是合适的。

将罗尔斯的思想引入到公民权的讨论中，可以归结出支撑公民权概括的两条基本原则：第一条原则是社会生活中的所有成员都是自由平等的公民；第二条原则依赖于第一条原则，即任何公民的权利都不是绝对的。由此可以总结出：当公民、政治权利与社会权利处于同一空间之中时，一方面应当承认公民、政治权利对社会权利的优先地位，不谈公民、政治权利而只谈社会权利是有危害的；另一方面公民权利与政治权利并不是绝对不能加以克减的，社会权利得以实现的关键在于政府的财力，这必然涉及对一部分公民自由与财产权利的限制。

三、农民工权利的保护路径

公民权利、政治权利与社会权利构成了主体公民权的完整统一体。具体到对农民工权利的保护方面，公民、政治和社会权利这三个方面是缺一不可的。可从下述两个方面加以思考：

首先，在公民、政治权利方面，应着手进行户籍制度改革，加强对农民的土地、房屋等财产权益的保护。在我国城镇化的起步阶段，法律在城市与农村、市民与农民之间人为设定了十分严格的界限。换言之，市民与农民在公民的同一身份之外尚存在着更具决定性的“身份壁垒”。这一“身份壁垒”所指的就是我国目前所实行的户籍制度。更进一步来说，户籍制度对于那种“城市空气”的伤害远远无法与它对身份受限制者利益所受的损害相比较。从这个角度来说，废除户籍制度绝不是走城镇化道路的必然要求，反过来说，即便是不实施城镇化道路，户籍制度也是不能被容忍的。因为，户籍制度与公民的迁徙自由权利相悖。我国1954年宪法明确规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。新中国成立初期所面对的国民经济普遍的落后状况决定了在有限资源前提之下，优先发展重工业就必须在农业发展方面作出重大“牺牲”，农业被认为是为工业服务的，农村附属于城市。1958年，国务院颁布了《户口管理条例》，将农业与非农业户口的区分以法律形式固定下来，农业户口自发地迁徙受到极其严格的控制。现行的1982年宪法进而没有规定公民的迁徙自由权利。然而，从自然法的角度来说，人有自由决定其居住和迁徙的自然权利；从户籍制度对于农民工的具体不利来看，即便农民工能够进城打工经商，然而市民身份的缺失也会导致农民工无法获得平等的发展机会和经济社会权利保障。针对这一问题，国务院于2014年正式出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，其中提出了“全面放开建制镇和小城市落户限制”“有序放开中等城市落户限制”“合理确定大城市落户条件”“严格控制特大城市人口规模”的户籍改革方案[11]。通过渐进式的户籍制度改革，影响农民工公民权保护的公民身份问题将逐步得到改善。

在改革户籍制度的同时，事关农民工财产权的土地制度改革势在必行。我国2004年颁布的宪法修正案修改了1982年宪法的第十三条，修正后的第一、二款为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”这里反映出我国对于作为一种基本权利的财产权的认可。但是问题在于：什么是公民“合法的私有财产”？如何对之加以界定？具体到对农民工财产权的保护方面，除了农民工自己合法的劳动收入之外，农民工是否还享有与其农民身份相关的其他财产权利？结合我国的具体国情，这里的问题便可转化为农民对于以其名义承包经营的土地享有何种财产权益?事实上，在相当长的历史时期里，我国所施行的是土地的私有制。新中国成立后，经过一系列的运动，有关土地制度的法规几经变更。1982年宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”对于农村集体所有的土地，农民可以通过和农村集体组织间订立承包合同的形式承包小块土地，对于该块土地农民享有自主经营的权利。一个完整的财产权概念应当包括对财产进行占有、使用、收益及自由处分权益的总和，因此只规定有关土地的使用权是不足以论证农民享有对土地的财产权利的。虽然当前国家已经承认农民可以自由流转土地使用权，但是这并不能从根本上改变农民对土地的“权利虚位”，此外对于宅基地的权益规定还十分模糊。目前关于土地的权利规制严重限制了农民工财产权利的享有和行使，在农村中启动旨在确认农民对土地享有财产权利的土地制度改革，是实现农民工公民权的必然要求。

其次，在社会权利方面，通过对司法体制的改革促使司法救济能够成为保护农民工社会权利的有效途径。王小章教授在《论以积极公民权为核心的社会建设》一文中提出“积极的公民权”和“消极的公民权”的概念区分，其中“积极的公民权”主要指公民权是经由积极的争取而得到的，那种自上而下被给予的则是“消极的公民权”。二者的主要区分在于消极公民权之下的公民是各种政策法律体制之下的被动承受者，其对于权利保障与福利享受的获得与否没有决定权。积极公民权形态下的公民则与之不同，他们通过对于公共领域的积极性参与体现自身的存在，而且借由种种参与活动获得决定与自身紧密相关权利的机会[12]。因而，这里需要进一步讨论的问题是，在社会权利的实现方面，如何才能够实现由“消极公民权”向“积极公民权”的转变。尽管并不涉及对社会权利本性的否定，然而一个不容回避的事实是：社会权利需要来自国家的积极帮助才能实现。社会不断发展的现实同时给社会权利的实现施加了双重阻碍：首先是随着社会的不断发展，社会权利的范围也随之逐渐扩大，与马歇尔时代相比，在现如今环境权、健康权已是社会权利的应有之义；其次则是政府方面的有限财力不但对新兴的如环境、疾病救治等方面的社会权利回应乏力，甚至在传统的教育、住房等社会权利保护方面也是“步履维艰”。由此可以看出，指望社会权利能够在较短的时间内实现是不现实的，社会权利的实现必定将是一个长期的过程。

具体到农民工社会权利的保护方面，政府应尽可能多地制定相关保护性的政策与法律，可是除此之外，作为权利主体一方的农民工该如何争取、保护自己的权利呢？这里可以结合具体的权利进行救济。以健康权为例，国内有学者认为在健康权的救济问题上已基本形成了两套保护机制：“一套是以经济、社会和文化权利委员会为中心的外部保护机制, 这既表现为它对健康权概念向可裁决、可操作的方向做了精心阐释, 也体现了它的‘准司法效力’的报告审查制度”[13]；另一套保护机制则是各个缔约国内部经由司法途径的救济机制。对于此处的讨论具有极大启发意义的是权利的国内“司法救济机制”。司法救济秉持的是“不告不理”的原则，因而具体到社会权利这里，权利的救济完全取决于权利主体的维权行动。司法救济所针对的个案，其判决结果具有某种程度上的“社会示范效应”，有助于推动农民工社会权利由局部的、有限度的保护向整体的、全面的实现迈进。然而，就目前国内司法救济制度建设的现实来看，宪法中虽然规定了公民享有政治、经济、社会等各方面的权利，但并未规定具体的权利保障和救济制度，宪法中规定的权利在具体的司法层面无法得到救济成为经济社会保障的严重阻碍。因此如何通过司法体制的改革，实现宪法在司法层面的适用，将是农民工权利保护的重要一环。

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[11]中华人民共和国国务院.国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见[EB/OL]．人民网，2014-07-31．