车辆限行常态化要有法律依据

庞妍名

（华东政法大学法律学院，上海 200042）

车辆限行常态化要有法律依据

庞妍名

（华东政法大学法律学院，上海 200042）

大气污染和交通拥堵是现今亟待解决的问题，北京市政府为解决这些问题就作出了很大的努力，是否达到了预期的效果暂且不论，本文就北京市政府的行为本身是否符合法定程序、是否有授权等问题进行了相关讨论。

公共利益；行政行为；授权立法；补偿 ①

北京市政府于2014年3月发布了《北京市人民政府关于实施工作日高峰时段区域限行交通管理措施的通告》（以下简称“《通告》”）：“为有效降低汽车污染物排放和确保首都交通安全顺畅，市政府决定自2014年4月11日至2015年4月10日，继续实施工作日高峰时段区域限行交通管理措施……”。该规定要求，每周五天限行日，每个工作日都从0至9安排两个号码，机动车车牌尾号与政府安排的号码相一致时，于7时至20时之间，五环路以内道路不能行驶，违反这一要求的驾驶人要受到相应的行政强制措施或行政处罚。也就是说，市民每周都有一天不能自由驾驶汽车，不能有效行使自己的合法权利，反而要因为行使自身权益而承担不必要的法律风险。北京市政府的这一规定不管是基于公共利益的考量，还是为实现行政管理的需要，抑或有着其他正当的理由，车辆限行常态化都要有明确的法律依据。

一、车辆限行规定的法律定性

从北京市政府职能来看，为了有效的实现行政管理，其既有宪法和地方组织法授予的制定政府规章的权力，又具有作出行政行为的职能。如果是政府规章，那么发布该通告是否有法律、法规的授权；如果是行政行为，什么样的行政行为可以像法律一样稳定，使得车辆限行常态化，发挥类似规章的作用，多年来俨然已成为市民必须遵循的一项规则。分析北京市政府关于限行的《通告》究竟是属于市政府规章，还是市政府针对具体的行政管理事项做出的行政行为，是研究车辆限行常态化是否具有法律依据必须经过的一环，并且对我国实现依法行政的目标具有重大意义。

（一）《通告》是否属于市政府规章

地方政府制定政府规章要有法律法规的明确授权，规章必须以法律和法规作为直接依据，法律和法规没有规定的，就不得用规章去规定，更不得为相对人设定义务。一般的政府规章都会在首段或第一款中提及“为……，根据XX法，制定本办法”、“为贯彻落实XX法，制定本规定”等内容，一般具体表现形式有：规程、规则、细则、办法、纲要、标准、准则等，名称比较混乱，没有统一的规定，不过并非只有我们国家如此，英国的行政管理法规的名称也十分混乱[1]（P87）。例如《中华人民共和国发票管理办法》第一款就明确指出“根据《中华人民共和国税收征收管理法》，制定本办法”，《征收教育费附加的暂行规定》也在第一款表示“为贯彻落实《中共中央关于教育体制改革的决定》……特制定本规定”。综上，一般的政府规章都需要有法律法规的明确授权，并且是对法律法规的细化，并且不能在法律法规没有规定的情况下，单方面创设义务。

（1）从形式上看，①依据条款的位置与一般政府规章不同。北京市政府《通告》的依据是“根据《中华人民共和国道路交通安全法》和《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》有关规定……”，该“根据”是出现在第二条，是在正文中，与一般政府规章将依据列于首段或第一款的习惯不同。②依据条款的表达方式有别于一般政府规章。《通告》中无“制定本通告”等字样，无法体现其立法意图。③《通告》与一般规章的表现形式不同。规章的表现形式一般有规程、规则、细则、办法、纲要、标准、准则等，而北京市政府交通限行的规定是以“通告”的形式发布的，不符合一般规章的表现形式。因此，《通告》形式上并不是北京市政府规章。

（2）从内容上看，规章应当是为贯彻执行法律、法规的规定，制定的有关本辖区内行政管理需要的具体事项，因此，规章的内容应该与法律、法规保持统一，而不能跳出法律、法规之外另行创设权利义务。而在《通告》中并没有体现这一点，只是北京市政府为了实现缓解北京市区交通运行的压力以及改善空气质量的目的，单方面的针对市内车辆和外来车辆发布的一项命令性文件，并不属于规章。

（二）《通告》是不是行政行为

为什么限行措施可以从2008年奥运会开始施行，北京市交通管理部门汽车尾号“限行”措施从2008年开始执行，6年的时间里分别发布了2008年10月11日至2009年4月10日，从2009年4月11日至2010年4月10日，2010年4月11日至2012年4月10日，2012年4月11日至2013年4月10日，2013年4月11日至2014年4月10日，2014年4月11日至2015年4月10日6个单独的通告，执行期共7年，这种由行政机关发布的针对不特定的多数人且具有普遍约束力、能够反复适用的文件，理论上应该属于抽象行政行为。但是北京市政府这一行为是在变相的用政府决定的形式将本应当由法律规范的内容常态化、稳定化，难免有越权的嫌疑。

（三）《通告》的性质

通过以上分析可以确定，《通告》不属于北京市政府规章，而应该是抽象行政行为中除行政立法行为外的其他规范性文件。也就是说，从法理上，《通告》不能像规章一样发挥作用，因此，也不应当具备规章所具有的稳定性和强制性等特点，但是在实际中，自2008年北京开始适用交通限行政策以来，交通限行的措施一直稳定地执行到现在，并有继续执行下去的趋势，还有配套的文件对拒不执行该《通知》的车辆进行处罚，对公民的影响甚至比一般的法律法规规章更大。

二、法律依据

既然北京市政府发布的限制车辆行驶的《通告》属于抽象行政行为，那么作出抽象行政行为就需要有法律依据，这里的法律依据不仅包括发布的主体要有法定权限，内容要合法，也包括授权的依据要合法。

（一）主体是否有权限

法律并没有规定行政机关可以在法定范围以外创设权利义务，即使《通告》所依据的两部法律也没能合理的解释北京市针对车辆限行所作出的决定，而在法律范围之外作出行政行为来限制公民的合法权利这一行为，显然是超越了行政权，行使了立法的权力。“普通行政机关是法律的执行机关，行政权的本质是执行权而非立法权，它具有立法行为的一些特点乃至规律，但并没有改变行政权是执行权”[2]。所以说，北京市政府机关只能以执行机关的角色来执行法律规定的内容，而不是代行立法机关的职责自行创制规则，在没有法律授权的情况下采取自认为比较合理的措施实施行政管理，违背了国家的法治精神，更是对民主权利的一种剥夺。“无论颁布规范性文件的抽象行政行为，还是有关行政立法的抽象行政行为若超越了本该由立法机关或者其他机关作用的事态就构成了超越事态管辖权”[3]，对公民权利的限制属于法律保留内容，虽然随着时代的发展，法律保留原则逐渐松动，即“固然要求保留范围内的事务应以法律定之，但也不禁止立法者在不违反授权明确性要求的前提下，立法授权行政机关以命令力一式规定”[4]（P195），但是北京市政府显然是超越了权限而作出了车辆限行的抽象行政行为，并且在没有获得授权立法的情况下间接行使了立法的权力。

（二）内容是否合法

行政机关作出行政行为，其目的应是通过规范行使行政管理的权力来实现公共利益，而在实现公里利益的同时如果要牺牲个人利益，就必须要遵循比例原则，即要实现的公共利益要明显大于个人利益。在本文讨论的话题中，车辆限行要实现的公共利益是治理空气污染和缓解交通拥堵。先说空气污染的问题，而根据调查显示，导致北京市的空气质量问题，汽车尾气的排放所占据的比重并不大，更多的是工业废气，如果由政府出台政策来强迫企业来履行自己的社会责任，应该比限制公民的个人权利更为合理。再看缓解交通拥堵的问题，公民会根据道路的拥堵状况来选择自己的驾驶路线，只要政府实时发布路面信息，公民自然会通过避开高峰路段来减轻自己的行车负担，但是直接规定车辆在一周中的某一天内不能上路，这就涉及到对公民权利的侵犯了，并且要牺牲这么多公民的个人利益与要实现的公共利益之间进行衡量，很难比较出大小。所以，对车辆限行这一内容作出的行政行为，内容是否合法还有待讨论，但是至少在我看来，是不合理也是得不偿失的。政府更多的应该是借助市场的自我调节而不是通过强制性的行政手段来干涉公民行使自身的合法权益。

（三）授权的依据是否合法

《通告》对相对人的财产权进行限制，给市民减少权利，并有相配套的行政强制措施与行政处罚来保障《通告》的执行，给公民增设义务。在我国的法律体系中，即使是明令的规章，也不能再法律法规没有规定的情况下，给公民减少权利或增设义务。但是其所依据的《中华人民共和国道路交通安全法》第39条“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告”和《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》，这两部法律并没有授权北京市政府针对交通管制措施制定相应的规章，只是允许政府根据交通状况和空气质量的需要采取临时性的限行措施，而不是像现实所呈现出的局面——将限行常态化。北京市政府本身并不具有立法权，但可以通过授权性立法制定规则，而在《大气污染防治法》的修订草案中，还一度打算授权给行政机关针对限行常态化进行立法，在机动车大气污染防治中提出，“省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需求和机动车排放污染情况，可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间，并向社会公告”，如果该条款被全国人大常委会通过，成为正式的法律文本，无疑给了北京车辆限行常态化的法律依据。

三、车辆限行常态化的合法化研究

（一）制定政府规章

对违反《通告》规定的行为作出行政处罚要有法律依据，我国法律对行政处罚的设定权限有明确的规定。《中华人民共和国行政处罚法》第十四条规定，除法律、法规、规章以外的其他规范性文件不得设定行政处罚。而北京市政府在没有制定地方政府规章的情况下，就对违反《通告》的驾驶者处警告、罚款等行政处罚，显然是一种政府用行政手段为公民设定行政处罚的行为，无法律依据可循。因此，要想用行政处罚的手段顺利实现这一行政管理的目的，行政处罚的依据就必须有迹可循，鉴于我国法律体制内的行政处罚设定权限划分，北京市政府要用行政处罚的手段来保证车辆限行的的有效实施，至少需要以北京市政府规章的形式来赋予有关机关行政处罚权，或者由市政府提请北京市人大或人大常委会进行立法将其合法化，否则该行政处罚本身就是一种违法行为，相对人有权进行行政复议或行政诉讼。

（二）立法要有授权

授权立法是近代社会经济政治形势发展迅速，是由立法的滞后性等特点导致的现有立法不能满足社会发展需要之间的矛盾所产生，行政权扩张是历史发展的必然趋势，授权立法已成为世界上主要发达国家探索国家机器职能新发展的重要途径，并已取得较为显著的成果。如在德国，现行基本法第80条第1款规定：“联邦政府、联邦各部长或州政府可以由法律授权颁布法令，在此项法律中必须规定授权的内容、目的和范围，在法令中应载明其法律依据，如果法律规定此项授权可以再委托时，关于此项授权的再委托必须由法令规定。”英国、法国和美国也都对授权立法进行了相关规定[5]。可见，由政府对行政管理方面进行立法是有必要并且有法律规定的，政府应该在法律授权的情况下为了公共利益的需要进行立法，且不能滥用行政权，甚至以行政权代替立法权。

如果北京市政府要针对车辆限行这一政策措施制定规章，北京市政府要有法律的授权，而最直接的方式就是提请北京市人大或其常委会就相关方面进行立法，以法律的形式授权北京市政府制定以车辆限行常态化及其配套的行政处罚为内容的市政府规章。根据《中华人民共和国立法法》第七十三条的规定“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：1.为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；2.属于本行政区域的具体行政管理事项”，我认为此处的两条事项需要同时满足才得以制定规章，即既属于北京市政府的具体行政管理事项，又是为了执行法律法规的规定。治理交通拥堵问题属于北京市政府的行政管理职能范围，但是却显然不是为了执行法律、法规的规定。国务院新近通过的《大气污染防治法》修订草案中对车辆限号行驶进行了相应规定，如果正式被全国人大常委会通过，那么北京市政府便可以制定相应的规章来行使行政管理的权力，制定规章，赋予采取车辆限号行驶常态化这一措施正当理由。

（三）对公民要有补偿

常态化限行制度有着较大的争议，这一以个人财产为基础的行政性限行或禁行，是对公民个人权利的限制，与建立服务型政府的理念相违背。北京市的车辆限行规定恰恰提供了一个负面的案例，过去本来限号行驶是一个临时行为，但其结果之一是加速了北京机动车数量的增加，很多家庭都有了两辆车，也没有因此获得补偿。以损害私人财产利益为基础的常态化行政性限行是不良条款，不仅无助法控制汽车数量的增长，也无法解决大气污染问题，这已经被许多国家的经验所证明。但是，先行的处境无法逆转的情况下，公民牺牲个人财产和享受公共基础设施的权利，来实现公共利益，政府对公民进行补偿是必要的，牺牲了财产权利就补偿财产权利，比如通过减少或免交养路费、燃油费等费用，关闭了一项公共设施就向公民开放其他公共场所等补偿来实现公平。

四、结语

在现行的条件下，政府已经穷尽治理交通拥堵的办法而仍无法改善交通状况，而市内的道路与空气条件已严重超负荷的情况下，采取车辆限号行驶不失为一种暂时缓解各方面压力的手段，但是政府要不断地探索新的途径来实现经济和生态的可持续发展，而不是将临时的措施变成长久的法律，不仅是对公民不负责任的一种表现，也是违背社会客观发展规律的。在政府采取某些以之为必要的措施时，不仅要以实现公共利益为目的，也要有法律依据，要同时符合宪法法律，保证法制的统一。

[1]王名扬.英国行政法[M].北京：北京大学出版社，2007.

[2]刘松山.违法行政规范性文件之责任追究[J].法学研究，2002，（4）.

[3]张淑芳.论抽象行政行为越权[J].法律科学，2006，（6）.

[4]许宗力.法与国家权力[M].台北：元照出版公司，1998.

[5]王春光.论西方国家的授权立法[J].烟台大学学报（哲学社会科学版），1999，（4）.

[责任编辑：张昌林]

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1004－7077（2015）03－0081－04

2015－04－28

庞妍名（1990－），女，河南洛阳人，华东政法大学法律学院2013级研究生，主要从事宪法与行政法研究。