大而不倒金融机构识别标准的法律探讨

古小刚

(河南财政税务高等专科学校，河南 郑州 451464)

大而不倒金融机构识别标准的法律探讨

古小刚

(河南财政税务高等专科学校，河南 郑州 451464)

次贷危机后，世界各国加强了对大而不倒金融机构的监管。而金融监管机构执法面临的首要问题就是如何将这类机构筛选出来，将事后监管变为事前监管。事前监管需要确定何为“大而不倒金融机构”，并在定义基础上确立识别标准。通过对以往监管实践的梳理发现，当前对大而不倒金融机构的定义较为抽象，实践中也缺乏前后一致和具有可操作性的识别标准，各国和主要国际金融组织亟须研究以解决上述问题。

大而不倒金融机构；金融监管；识别标准

次贷危机发生后举世震惊，时任美联储主席的伯南克2010年9月在金融质询委员会(Financial Crisis Inquiry Commission)所做的陈述《当前金融和经济危机的原因》中指出：“假如危机仅有一个教训，那就是必须解决大而不倒(Too Big To Fail)问题。”[1]大而不倒问题的解决，首先要对大而不倒金融机构进行识别，在理论上解决其概念的内涵。因为长期以来法律和法规对什么是大而不倒金融机构并没有给出明确的定义，更多的是监管机构类似于“口口相传”“秘密操作”的经验执法。而学术界尽管对大而不倒政策有不同意见，但也存在着一些基本共识，这些共识将有助于对大而不倒金融机构进行定义。当然如果要根据定义从金融市场中将具有“大而不倒”特征的金融机构识别出来，需要实务界和学术界共同努力提出更加详细、实用和具有可操作性的标准对其进行衡量，并且对其相应的法律进行完善。

一、大而不倒金融机构的定义

从现有的文献来看，对“大而不倒”直接定义的较少，基本上将大而不倒作为一种不言自明的论证基础来使用。为给出大而不倒金融机构的定义，需要整理现有的基本共识。为了说明“共识”的存在，分别挑选国内和国外、官方和学者有代表性的四个定义进行分析。前美联储主席伯南克指出，一家所谓大而不倒的公司，是指从规模、复杂程度及功能性等方面来看，一旦该公司出乎意料地进入清偿程序，那么其余的金融体系以及整个经济都会遭遇很严重的负面后果。[2]伯南克的定义比较宽泛，只要该“公司”进入破产清算程序可能会给金融体系和实体经济带来很严重的负面效应就属于大而不倒的公司。学者Imad Moosa(2010)认为：“大而不倒是一种主义，认为政府不能让大银行倒闭……所谓大而不倒主义的正当性是建立在某个金融机构倒闭对金融体系甚至实体经济的不利后果的基础上。”[3]Imad Moosa直接点明系统性风险是作为大而不倒救助政策的正当性理由，政府不让倒闭的只能是“大银行”，并不是所有的金融机构。中国银监会副主席王兆星(2013)认为：“‘大而不倒’意味着，一家金融机构具有系统重要性，决定了如任其倒闭将引发严重的系统性危机，因此政府必将选择救助而不是任其倒闭。”[4]中国学者隋平(2014)认为：“系统重要性机构的通俗称谓是‘大而不倒’金融机构，这些金融机构往往内部结构复杂，且相互之间存在复杂的关联，出现问题时容易传染到其他机构、其他市场，影响范围广、程度深，对于金融体系的稳定具有严重威胁。”[5]表面看王兆星和隋平对其定义区别较大，前者定义较为简洁，后者则详细描述了金融机构“结构复杂”“存在复杂的关联”，其实两者基本一致，因为“系统重要性”的判断是与“复杂”“关联”密切联系在一起的，后者最大的特点是没有涉及对金融机构规模的描述。

从上面定义的分析并结合大而不倒发展历史来看，无论是作为金融机构还是一种国家政策，大而不倒现象符合下面的描述：金融机构由于某种特征，其倒闭不仅给自己带来损害，而且会损害其债权人以及其他对手甚至是没有直接合同关系的人，直到给整个金融体系甚至实体经济带来灾难性影响，即所谓的系统性风险，所以政府不得不使用公共资源对其进行救助。

对大而不倒的描述在逻辑上可以分为两个部分。第一部分说明政府使用公共资源救助的原因是金融机构倒闭会带来系统性风险，表现为“其余的金融体系以及整个经济都会遭遇很严重的负面后果，”或者“某个金融机构倒闭对金融体系甚至实体经济的不利后果”[6]，或者“如任其倒闭将引发严重的系统性危机”，或者“出现问题时容易传染到其他机构、其他市场，影响范围广、程度深，对于金融体系的稳定具有严重威胁”[7]，尽管对系统性风险的表述不同，但都表明某金融机构倒闭对其他经济主体的“严重负溢出效应”；第二部分，从其历史来看，政府并不是救助所有的金融机构，也就是说并不是所有的金融机构倒闭都会带来系统性风险，所以具有某种“特征”的“金融”机构才具有系统性风险。金融机构倒闭会带来系统性风险，然后政府不得不进行公共救助。至于具有什么特征的金融机构的倒闭会带来系统性风险，还是存在着诸多争论。前美联储主席伯南克的定义提示系统性风险的识别“从规模、复杂程度及功能性等方面来看”，而Moosa只是点明系统性风险是作为大而不倒救助政策的正当性理由，政府不让倒闭的只能是“大银行”，并不是所有的金融机构，仅简单指出“规模大”的特征[8]。王兆星将其描述为“一家金融机构具有的系统重要性”，从其行文来看，提出了系统性重要性判断是三个方面，“规模大”“关联程度太高”和“不可替代性”，似乎更突出关联性特征对系统性风险的意义。[9]而隋平则在定义中直接指出“‘大而不倒’金融机构，这些金融机构往往内部结构复杂，且相互之间存在复杂的关联”。

根据上述分析，现有政府机构和学者们对大而不倒的定义，难以用来识别特定金融机构，作为一种有用的概念，需要更加详细的认定标准，这是当前理论和实践方面的核心问题。因为政府在危机时刻对大型金融提供救助或者危机之前实施特别监管，首先需要判断该机构是否具有系统性风险；而要判断某机构是否具有系统性风险，就要看金融机构是否符合通常的条件或者指标。这些指标经过长期大而不倒救助实践检验，以及学术研究的不断推进，正逐步确立，这些理论和实践为次贷危机后建立宏观审慎监管体系特别是系统重要性金融机构的特别监管提供了必要的基础。然而，由于危机之前对大而不倒问题只有事后救助，即由监管机构在大型金融机构出现问题后对其是否具有系统性风险进行判断，救助只是应对大而不倒问题的保护性措施或者危机应对措施，但危机之后，由于对事后救助的激烈批判和对系统性风险的认识的不断加深，学者和实务界都提出要改变这种现状，构建一定的指标体系来甄别市场中哪些金融机构具有“系统重要性”，从而在平时就对这些金融机构实施特别的监管政策，扼杀系统性风险于萌芽之中，将大而不倒的应对措施从事后救助变为事前监管。这是最根本性的变化，使得原来的保护性措施变成为一种预防性措施，为取消大而不倒救助政策提供了理论和实际准备。所以，尽管后者对前者的标准具有直接的继承和借鉴之处，但是在表现方式和作用上有很大差异。

二、次贷危机前对大而不倒金融机构的认定标准

长期以来，实践中对大而不倒金融机构的认定是以一种秘而不宣的方式存在的。[10]尽管动辄会使用成千上万亿的公共资金来救助大型金融机构，但对大而不倒金融机构的认定在法律上并不存在一整套细致的准则，金融监管机构在认定方面具有绝对的自由裁量权，救助谁，如何救助，用多少公共资金来救助，都由有关监管机构一言而定，是一种“口口相传”“秘密操作”的经验执法。监管机构对其救助实施的当时和事后都会引起巨大争论，一国权力机关往往会派出独立检查机构、审计机构、有关专家小组对救助进行审核，尽管对救助过程的不透明、救助目标的实现程度等都会提出严厉的批评，比如美国经济紧急稳定法中规定的国会监督专家组，对救助美国国际集团(AIG)的信息披露不透明进行批评并对该救助的合法性提出种种质疑[11]，但迄今为止没有任何一个相关监管机构的行政人员是因为大而不倒救助而导致处罚。因此，次贷危机之前的大而不倒金融机构认定，需要从其救助案例中，特别是救助的原因中进行梳理，更多是当事政治人物的言论以及在危机救助之后面对争论和调查对救助所进行的辩护。

在最早的大陆银行救助案件中，Bailout Watchdog(2011)认为：“谁知道救助的真实原因？简而言之，我们只是担心不救助的恶果。”[12]可以看出救助的原因只有一个，从用词上来看是系统性风险，从实际来看是监管机构对不救助可能产生的恶果的“担心”。尽管从前述一般性定义的用词来看，并没有表现出对“不救助的恶果”、对金融机构或者实体经济的严重负面溢出效应或者“系统性风险”的“担心”，但是从现实的操作来看，对“系统性风险”的“担心”更能说明救助的原因或者说大而不倒金融机构产生的原因。Greenspan Alan(1998)认为，“主要原因是大陆银行的巨大规模以及同其他银行的广泛关联，该银行倒闭将对其他银行、金融市场以及宏观经济产生严重不利后果”[13]，说明了监管机构担心其具有系统性风险的原因是由于其巨大规模和其他银行的广泛关联。Conover(1998)认为“如果大量银行倒闭，如果存款人和债权人没有被一体对待，如果不是国际性的话，我们极有可能看到一个国家性的金融危机，其规模难以想象。没有人想看到这些”[14]。这从中可以看出，为了进一步证明救助大陆银行的合法性，拓宽监管机构的视角，将监管机构对“系统性风险”的“担心”扩展到公众身上，改为“没有人想看到这些”；而且还特别将银行的“存款人和债权人”强调进来，特别能够引起大而不倒金融机构的存款人和债权人的共鸣，进一步增大其辩护的力度和存在“担心”的人的范围。

对长期资本管理公司(Long-Term Capital Management，简称LTCM)的救助在大而不倒救助政策发展历史上占有重要的一席之地，因为它突破了长期以来监管机构对银行救助的偏好。长期资本管理公司是一家对冲基金，1998年因卢布贬值投机失败引发流动性危机，由于其交易对手众多、衍生产品头寸规模过大、杠杆率过高，为避免其倒闭引发系统性金融风险，纽约联储被迫发动 LTCM 的主要债权银行救助长期资本管理公司。这一做法拓宽了“大而不倒”政策的适用范围，使其从银行拓展到非银行金融机构。“救助”是因为如果LTCM被迫清算将扭曲市场价格，并且更坏的是给许多债权人，甚至是与LTCM没有直接交易的市场参与人带来巨额损失；[15]并且，由于其“在一系列衍生产品市场充当主要交易商，与多家商业银行和投资银行形成紧密的交易关系，面对自身流动性危机时只能大量抛售资产，监管当局认为，如任由其破产，将会引发整个金融体系的连锁反应并带来灾难性后果”[16]，对于该基金救助的原因是“担心”其倒闭清算给其他金融市场的“参与人带来巨额损失”，引发金融体系的“连锁反应并带来灾难性后果”。和大陆银行案件不同的是，LTCM不是银行而且规模也不大，它为什么会带来产生系统性风险的担心？原因是“与多家商业银行和投资银行形成紧密的交易关系，”这是系统性风险的原因吗？只说了一部分，还留了一部分，因为交易对方是真正的大而不倒金融机构，主要是高盛、美林和UBS(瑞银)，如果不救助LTCM，这些真正的大而不倒金融机构就可能阴沟里翻船。所以，LTCM获得大而不倒地位原因更多的是由于其同这些大而不倒金融机构的交易和风险敞口有关。

次贷危机中同样如此。以对美国国际集团(AIG)的救助为例，监管机构对系统性风险的担心同样表露无遗，且存在被操纵利用的嫌疑。伯南克认为应该救助AIG，因为“在现有环境之下，AIG的无序倒闭将增加金融市场脆弱的系统性水平，贷款成本持续提高，家庭财富减少，经济绩效实质性削弱”[17]。美国财政部长保尔森也支持对AIG的救助，“我们的金融市场正面临挑战。我们正同美联储、证券交易委员会以及其他监管机构密切合作，以增进金融市场的稳定性和有序性，最小化对我们经济的冲击。我支持美联储今天采取的救助AIG的措施，可以使其继续履行债务，缓和更广泛的冲击，同时保护纳税人”[18]。纽约时报特别关注AIG破产对其CDS对手方的影响。“如果AIG倒闭，不能满足其CDS债务要求，全球的机构投资者将马上被迫重新评估这些证券的价值，随后将减少他们的资本和其他债权的价值。”[19]人们担心这将导致全球范围内的多米诺骨牌效应。另外AIG是退休基金所持有的10家最多的股票之一，其倒闭可能潜在地导致公共基金公司的大量倒闭。[20]总之，因为AIG的规模和关联关系，以及金融市场严重衰退，担心AIG的倒闭将导致整个金融体系的风险。[21]所以，政府不得不迅速做出救助决定和采取救助措施。[22]

在对以上典型历史救助案例的梳理中，可以发现危机之前大而不倒金融机构地位的获取，由于缺乏明确法律定义，实际上只要监管机构“担心”其倒闭可能引起系统性风险即可救助，而监管机构系统性风险“担心”的产生，则源于特定公司的“规模”“与强大对手方的关联关系”。然而，“规模”和“关联性”等特征，金融机构是可以操纵的，也就是说可以通过金融机构的主观努力来获取大而不倒地位。只有这种可操纵性才能真正解释为什么监管机构是“不得不”被动实施救助。

三、次贷危机后对大而不倒金融机构认定标准的再认识

次贷危机之后，欧美各国监管机构以及国际金融组织都在反思以往的过错，要彻底消除“大而不倒”政策。美国白宫经济顾问Lawrence Summers(2010)认为，“必须通过立法来改革金融体系，尤其旨在确保将不会有银行在操作中存在侥幸心理，寄望倒闭时可以获得纳税人救援。我们必须禁止银行太大而不能倒的情况出现。任何官员都不能接受‘大而不能倒’或者金融机构依赖救助避免倒闭的情况”[23]，取消任何利用公共资金救助的可能性，禁止所谓的大而不倒政策实施，消除其可能的市场预期，在这种前提下“大而不倒金融机构”变为“系统重要性金融机构”。用词的改变就是一种根本性变革，有两个方面的意义，首先表明了政府终止大而不倒救助的决心，其次对巨型金融机构的管理从事后救助的保护性措施转变为一种事前、事中的预防性措施。

对系统重要性金融机构的治理问题本质是对大而不倒金融机构的事前治理。从事后保护到事前预防的转变，需要把现在具有系统重要性，以后可能具有系统性风险的“系统重要性金融机构”识别出来，以方便对其进行特别监管。从主要的主权国家到国际金融组织以及学术研究，所认定的大而不倒金融机构或者系统重要性金融机构的一级指标基本都包括以下几种：规模性、复杂性、关联性等[24]。学者和政策制定者之间的区别在于，在二、三级指标的使用方面学者偏向于使用股票市场价格信息，政策制定者偏向于使用会计信息，比如会计报告中的数据，交易量、市场占有率等。[25]尽管金融稳定理事会和巴塞尔委员会都认为金融体系中并不是银行才具有系统重要性，但是其工作重心仍集中于银行及其系统重要性指标，包括：规模、关联性、可替代性、复杂性等。为科学识别系统重要性金融机构，巴塞尔委员会提出了一套识别金融机构系统重要性程度的方法框架，从规模、相互关联程度、可替代性、国际活跃程度和复杂程度五个维度来量化每一家金融机构的系统重要性程度，每个维度占比20%，最终得到系统重要性程度得分，根据该得分高低安排不同的监管标准和措施。目前这一识别方法的框架已得到国际社会的广泛认可和应用，巴塞尔委员会负责识别全球系统重要性银行，国际保险监督官协会负责识别全球系统重要性保险机构，金融稳定理事会则正在研究全球非银行、非保险系统重要性金融机构的识别方案。各国正参照巴塞尔委员会确定的方法，结合本国实际，制定国内系统重要性金融机构的识别规则。如2011 年《中国银监会关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》中，我国系统重要性银行的甄别主要应该考虑规模、关联性、复杂性和可替代性四个因素。

以美国为例，多德弗兰克法案授权新设立的金融稳定委员会(Financial Stability Oversight Committee，简称FSOC)来认定具有系统重要性的金融机构。为了具有可操作性，多德弗兰克法案直接规定任何总资产超过500亿美元的零售商业银行都是系统重要性机构；非银行金融机构的系统重要性由金融稳定委员会来认定，考虑的指标类似于上述两种国际金融组织，包括：规模、经营的多元化、集中程度、关联性、可替代性、杠杆率，以及资产负债表上资产的质量。[26]美国的系统重要性金融机构的判断标准，特色比较突出，定性和定量相结合，超过资产绝对数值可以直接确定为系统重要性金融机构，体现了立法对规模的关注；授权和限权相结合，有具体的认定标准，但是监管机构仍然具有高度的自由裁量权，这和系统重要性金融机构认定标准实施的时间不长还处于不断试错过程有关。

在大而不倒金融机构的认定标准中，规模指标相对重要。首先，在以往的大而不倒救助中以及现有的识别标准安排上，绝大多数被救助金融机构在特定国家内规模居于首位或者前茅，次贷危机中获得救助的金融机构在规模方面表现得尤为突出，包括银行、投行、保险公司和房贷公司；其次，金融稳定理事会和巴塞尔银行监管委员会确定的系统重要性金融机构和全球系统重要性金融机构名单中，尽管关联性和不可替代性等复杂性指标也起到作用，但不可否认规模仍被人们认为是最为重要的，在形式上往往排在首位。例如，中美欧等地最大的银行、保险机构都榜上有名，特别是中国的工商银行从规模上看是全球第一，但如果从全球范围来观察其关联性、可替代性，很难说具有全球影响力，但却入选了全球系统重要性金融机构(G-SIFI)。从以上分析可以看出，不管是历史上还是未来可以预见的很长一段时间内，规模仍然是最为重要的衡量标准。也就是说基本上可以做出这样的判断，很多国家比如美国、德国、法国、澳大利亚、日本等国的规模最大的银行起码在本国范围内一定是系统重要性金融机构。当然需要注意的是规模并不是唯一标准。著名的长期资本管理公司并不满足通常意义上的“大”，它更可能是太关联而不倒，或者太不可替代而不倒，大而不倒一词并不能涵盖对长期指标管理公司的救助，实际上这样的争论只是告诉人们规模并不是唯一的标准，应该用更加综合的指标来衡量某个金融机构是否符合“大而不倒”或者“系统重要性”金融机构的标准。

四、结 语

在次贷危机之前，对大型金融机构的监管措施基本上和小型金融机构是一样的，主要的区别存在于退出机制上面，由于大而不倒救助政策，大型金融机构几乎具有“免死金牌”，一旦出现了倒闭可能性，引起监管机构对“系统性风险”的担心，监管机构往往不得不采取保护性措施，即动用公共资金来对属于“私”的机构进行救助。在危机之后，面对公众几乎一边倒的质疑，各国和世界金融组织开始尝试采用预防性措施，根据以往大而不倒政策实施的经验和理论研究，在平时就将满足条件的具有“系统重要性”的金融机构甄别出来，采取特别的监管措施，防止其进行过度风险承担，消除“大而不倒”预期。这种改变需要解决的最核心的问题就是大而不倒金融机构，也就是系统重要性金融机构的定义和识别标准问题。现有的识别标准还比较粗糙，不能完全满足甄别的需要，后续精细化的研究还需要漫长的时间，但这种改变是革命性的，对大型金融机构、对整个金融市场的健康、安全、稳定和有序是非常有益的。

[1][2]Ben S， Bernanke. Causes of the Recent Financial and Economic Crisis[EB/OL].http://www.federalreserve.gov/ newsevents/testimony/bernanke20100902a.htm.

[3][6][8]Imad Moosa,The myth of too big to fail[J].Journal of Banking Regulation，2010，(11)：319-333.

[4]王兆星.大而不倒与系统重要性机构监管[J].中国金融，2013，(15)：1-5.

[5]隋 平.金融机构“大而不倒”问题及其法律规制[J].江西社会科学，2014，(1)：161-166.

[7]隋 平.金融机构“大而不倒”问题及其法律规制[J].江西社会科学，2014，(1)：161-166.

[9]王兆星.大而不倒与系统重要性机构监管[J].中国金融，2013，(15)：1-9.

[10]贺绍奇.终结“太大而不能倒”[N].经济观察报，2010-10-03(1).

[11]Bailout Watchdog: Shutting Down TARP To Be Tricky, Government Does Not Have Plan To Address 'Too Big To Fail' [EB/OL].05/25/2011，http://www.huffingtonpost.com/2010/01/14/bailout-watchdog-shutting_n_422745.html.

[12]Irvine H. Bailout[M]. New York: Basic Books, 1986.

[13]Federal Deposit Insurance Corporation. Managing the Crisis[M]. Washington, D.C.: August,1998b.

[14]Conover C T. Inquiry Into the Continental Illinois Corp. and Continental Illinois National Bank: Hearing Before the Subcommittee on Financial Institutions Supervision, Regulation, and Insurance of Committee on Banking, Finance and Urban Affairs[R].98-111, U.S. House of Representatives, 98th Cong., 2nd Session, 18-19 September and 4 October.

[15]Greenspan Alan, Private-sector refinancing of the large hedge fund, Long-Term Capital Management[R].Before the Committee on Banking and Financial Services, U.S. House of Representatives, October 1, 1998.

[16]王 刚.金融机构“大而不倒”问题：发展沿革、解决方案与政策启示[J].上海金融,2012，(2)：34-39.

[17]Press Release[EB/OL].The Federal Reserve Board.http://www.federalreserve.gov/newsevents/press/other/20080916a.htm，Sept. 16, 2008.

[18]Press Release, U.S. Dep't of Treasury, Statement by Secretary Henry M. Paulson, Jr. On Federal Reserve Actions Surrounding AIG[EB/OL].(Sept.16,2008), http://www.treas.gov/press/releases/hp1143.htm.

[19]Edmund L， Andrews et al.. Fed in an $85 Billion Rescue of an Insurer Near Failure[N].N.Y. TIMES, Sept.17, 2008, Al.

[20]Eric Dash & Andrew Ross Sorkin, Throwing a Lifeline to a Troubled Giant[N].N.Y. Times, Sept. 18, 2008, Cl.

[21]Hugh Son & Erik Holm, Fed Takes Control of AIG with $85 Billion Bailout[EB/OL].BLOOMBERG,https://http://www.bloomberg.com/apps/news?pid=20601087&refer=home&sid=a6QAz6YiyRAI，Sept. 17,2008.

[22]Monica Langley et al.. Bad Bets and Cash Crunch Pushed Ailing AIG to Brink[J].Wall ST. J.,Sept.18, 2008, Al.

[23]白宫经济顾问萨默斯：必须终止银行“太大而不能倒”的局面[EB/OL].http://forex.cnfol.com/100426/134,1381,7601079,00.shtml.

[24]Thomson, J. B.On Systemically Important Financial Institutions and Progressive Systemic Mitigation[R].Federal Reserve Bank of Cleveland Policy Discussion Paper，2009，No. 27.

[25]Paola Bongini, Laura Lieri.Identifying and Regulating Systemically Important Financial Institutions[J].Economic Notes by Banca Monte dei Paschi di Siena SpA,43(1-2014):39-62.

[26]Paola Bongini, Laura Lieri.Identifying and Regulating Systemically Important Financial Institutions[J].Economic Notes by Banca Monte dei Paschi di Siena SpA,vol. 43, No. 1-2014:39-62.

责任编校：田 旭，马军英

The Legal Study on the Identification Standard of TBTF Institutions

GU Xiao-gang

(Henan Finance and Taxation College, Zhengzhou 451464, China)

After the subprime crisis,the countries of the world have strengthened the supervision of the TBTF institutions.The primary problem faced by the law enforcement of financial regulators is how to select the type of institutions,which will become proactive regulation from ex plst supervision.Proactive regulation need to determine beforehand what is TBTF institutions,and on the basis of definition to establish identification standard.By combing the previous regulatory practice,it is found that the current definition of TBTF institutions is more abstract,and the practice is also a lack of consistent and operable identification standard,so countries and major international financial institutions are in urgent need of research in order to solve the above problem.

TBTF institutions;regulation;identification standard

2015-08-29

古小刚，讲师，博士，研究方向为金融法。

F830.31

A

1007-9734(2015)05-0117-06